义务教育政策与法规变迁研究1.doc

中国义务教育变迁研究义务教育政策与法规的变迁及价值追求义务教育立法研究，既可以看作是教育史学的一个部分，也可以看作教育法学的一个部分。前者多表现为动态过程，后者多表现为静态研究，即一方面要在时间轴上进行溯源，一方面要在理论轴上进行深化。教育法规按其适用范围和法律效力的大小，均可由以下 7 个层次组成：宪法中的教育条款；教育法；教育方面的其它法律和其它法律中的教育条款；教育行政法规；教育规章；地方性教育法规；地方性教育规章。义务教育及义务教育立法史义务教育（Compulsory Education）是培养公民的教育，公民（citizen）依其拉丁文词根分析，意为“城市的”，而随着现代国家、现代教育的出现，这一概念从表示对国王、教会和地区的忠诚转向了对国家的忠诚，由此则奠定了民族基础。中国教育制度通史第七卷第 95 页在叙述义务教育制度时指出，义务教育是按照法律规定，对学龄儿童施行的一定年限的强迫教育。日本筑波大学教育学研究会编现代教育学基础第 161 页指出，所谓义务教育，系指依据成文法规定实施的强制进行的教育，是传统的学校制度的核心。顾明远主编的教育大辞典574 页给义务教育的定义是：义务教育亦称“普及义务教育”、“强迫教育”。根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的、普及的、强迫的、免费的学校教育。这种教育要求社会、学校和家庭予以保障，对儿童既是应享有的权利，又是应尽的义务。从总体上看，义务教育的涵义主要有以下几个方面：以国家法令形式实施的，强迫执行的。以公立教育体系为主组织实施的，是国家基本学制的标志。国家、社会、个人责任明确，各负其责。与义务教育相关的概念还有普及教育、基础教育、公立教育三个概念。清末民初，我国普及教育思想开始兴起和传播，清政府于 1902 年 8 月颁行钦定学堂章程，1906-1907年颁行强迫教育章程；中华民国政府 1912-1913 年颁布壬子癸丑学制，1913 年颁布强迫教育办法。这些法规法令都对普及教育问题做了规定。新中国成立后，1949年 9 月,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的中国人民政治协商会议共同纲领规定：要“有计划有步骤的实行普及教育”。1951 年 8 月 10 日政务院第 97 次政务会议通过政务院关于改革学制的决定，1980 年 12 月 3 日公布中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定。自此真正拉开了我国普及教育的序幕。某种意义上讲，义务教育可以看做普及教育的手段和渠道，是法制保障下的普及教育。但是，严格地讲，义务教育是专指经过国家立法机构立法的普及某一学段或某一年限的教育。而清末民初所谓的强迫教育的立法层次相对较低，我国 1980 年颁布的普及小学教育的法规，也没有通过人大立法。所以，严格说 1986 年以前我国的普及教育都难以算得上是义务教育。但是从实际的内容和实际的社会表现来看，的确自清末民初以来的普及教育又都和义务教育很相似，联系紧密，甚至政府法规和学术书刊都不加区分，如中国教育制度史第七卷在讨论三民主义教育制度时，对 1911 年将国民政府提出试办义务教育和壬子癸卯学制以及后来的国民政府颁布的系列普及义务教育法规均称作“义务教育制度”。本研究在处理这两个概念时，尽量做了区分，在 1986义务教育法立法之前，除原引文献的指称之外，尽量使用相对规范的普及教育和义务教育概念。2006 年修订的中华人民共和国义务教育法规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”。本研究涉及的义务教育有两个含义，一是在义务教育立法语境中，二是指义务教育立法前的九年基础教育阶段。我国宪法中也早在 1982 年就指出了义务教育这样的概念，并且被大量的文献所引用和发展，1986 年义务教育法开宗明义，义务教育受教育权利归公民个人所有，即人人都有享受义务教育的权利。义务教育立法用法律的权威性保护了人民的受教育权，使任何个人或党派都不能伤害公民的这一基本权利，从而限制了公权力的滥用。研究主要包括以下几个部分：第一，1986年义务教育法出台前的教育法制状况（1949-1976）；第二，1986 年义务教育法的立法准备阶段（1976-1985）；第三，1986 年义务教育法的出台过程；第四，1986年义务教育法的实施与补充完善（1986-至今）；第五，1986 年义务教育法与中国教育法治化的未来。在每一个阶段的分期研究中，分别对这一时期的经济、社会、教育发展状况进行分析，注意描述和分析公众、个体、群体对这一法律活动的贡献，阐述人们的法律实践活动；梳理了各个阶段义务教育立法的各种制度、路径和当时的政策和法律体系。借鉴法理学、社会学、国家理论、群体选择理论、文化路径依赖为分析框架，对义务教育立法史进行剖析，力求突出研究的理论性和独特性。1949-1976民国政府成立后，1912 年曾颁布壬子学制，次年又将其修正补充为壬子癸丑学制，该学制规定初等教育分为两级，其中“小学校四年毕业，为义务教育。毕业后得入高等小学校或实业学校”。袁世凯窃取辛亥革命成果后，其政府于 1915 年颁布了“特定教育纲要”，其中规定：“施行义务教育，宜规划分年筹备办法，务使尅期成功，以谋教育之普及”。当时的教育总长汤化龙还根据这一精神拟定了“义务教育施行程序 3l 条”，分两期办理；1922 年北洋军阀政府教育部召开学制会议，颁布了壬戌学制，规定初级小学 4 年为义务教育；1933年蒋介石政府颁布了“短期义务教育实施办法大纲”、“第一期实施义务教育办法大纲”等教育政策；1944 年和 1945 年国民党政府又分别颁布了国民学校法和强迫入学条例，规定对 6 至 12 岁的儿童强迫实行“基本教育”。1949 年 9 月 29 日，人民政协会议第一届全体会议审议通过了中国人民政治协商会议共同纲领，在第五章中，除直接阐述了新中国的文化教育政策，也直接规定了新中国普及教育的总方针。直接论述普及教育的是第四十七条：“有计划有步骤地实行普及教育，加强中等教育和高等教育，注重技术教育，加强劳动者的业余教育和在职干部教育，给青年知识分子和旧知识分子以革命的政治教育，以应革命工作和国家建设工作的广泛需要”。共同纲领是新中国历史上一份极其重要的纲领性文件，在中华人民共和国宪法颁行之前，共同纲领实际起到了临时宪法的作用，因此，共同纲领所提出的有计划有步骤地普及教育的思想直接为新中国义务教育的发展定下了基调。教育部制定了 1956 年教育事业建设的总方针：加速发展，提高质量，全面规划，加强领导。在具体各级各类学校的发展方面，教育部要求：“普通中学，大量发展，增加高中和初级中学的学生。小学教育，加速发展，对实施小学义务教育积极进行准备，在生产发展较快、入学率已达到 80%以上、又可能解决师资的地区，1956 年就可以开始实施小学义务教育”。由于 1956 年的教育计划过于强调教育事业的发展速度，致使财务、基建、劳动计划与事业计划不相适应，造成师资量少质低，校舍拥挤、设备简陋、全面紧张的混乱局面，严重影响了教育质量。1967 年 7 月 18 日，人民日报发表了打倒修正主义教育路线的总后台的文章，全面否定建国后 17 年的教育工作，对 1963 年颁布的中学五十条、小学四十条等展开批判，使条例的试行工作中断，为中小学教育带来极大混乱和损失；1969 年 9 月，高等教育部和教育部也相继瘫痪。1976-19851980 年 12 月 3 日，中共中央、国务院颁发了关于普及小学教育若干问题的决定，这是一部与义务教育发展直接相关的方针政策，可以说，正是起于关于普及小学教育若干问题的决定，义务教育事业才逐步走向了法制化的轨道。决定对普及小学教育的重要性、意义、时间表、方针、经费、途径方法、管理、师资等做出了明确的规定。与此同时，经过1982年12月4日和12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议批准，不仅农村地区普及小学教育，而且城市地区普及初中的理念还写入了中华人民共和国宪法、中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划中，成为指导一个时期中国教育发展的总的指导方针。而特别值得一提的是，作为国家的根本大法，宪法将普及义务教育的精神写入其中，是从法律制度上对普及义务教育的强有力保障。直接推动 1986 年义务教育法立法步伐的却是 1984 年中共中央关于教育体制改革的决定的颁布实施。在决定出台前后，1986 年义务教育法的立法工作随即展开。1985 年 5 月 27 日颁布的中共中央关于教育体制改革的决定不仅为中国全方位的教育改革规划了前进的方向，同时决定还进一步规定了有步骤地实行九年制义务教育的目标和要求，进一步明确了制定义务教育法的任务，直接推动了普九立法的进程。地方出台普九法规1985 年河北省政府就拟定了河北省普及九年制义务教育实施方案（试行）。该方案从指导思想、普及标准、实施步骤等几方面进行了规定。强调要“积极地、有步骤地实施九年制义务教育，使七至十六周岁（或六至十五周岁）的儿童、少年都能读完小学和初中。”同时“根据我省各地经济文化发展不平衡的情况”因地制宜的分批实现普及九年义务教育目标。1985 年 7 月 28 日上海市第八届人民代表大会第四次会议审议通过了上海市普及义务教育条例。条例规定上海市实施小学至初中九年制义务教育；儿童的入学年龄为 6 周岁；免收义务教育学费；父母或其他监护人应使其抚养的适龄儿童、青少年，不间断地受完义务教育；任何单位或个人不得招收尚未受完义务教育的青少年做工、经商或从事其他工作，条例同时对实施九年制义务教育所需的校舍、设备、师资、经费等做了具体规定。同年 9 月 7 日，湖南省委、省人民政府出台了贯彻中共中央关于教育体制改革的决定的意见，提出结合湖南省的实际，开展扎实有效的工作：一是把全党对教育的认识统一到中央的决定上来；二是积极地有步骤地实行九年制义务教育；三是调整中等教育结构，大力发展职业技术教育；四是改革、发展高等教育；五是改革教育思想、教育内容和教育方法；六是充分调动广大教师的积极性；七是努力增加教育经费，提高投资效益；八是各级党政领导要以极大的努力抓好教育。力争用十年时间，基本实现九年制义务教育；同年北京朝阳区区政府贯彻中共中央关于教育体制改革的决定，制定了五年教育规划，充实提高小学，整顿提高初中，学龄儿童入学率 99、87%，巩固率99、76%； 1986 年，区政府先后 4 次召开重教兴学动员、表彰大会，动员社会各界支持办学。河北省人民政府于1985年11月1日颁布了河北省普及九年制义务教育实施方案。该方案从指导思想、普及标准、实施步骤等几方面进行了规定。强调要“积极地、有步骤地实施九年制义务教育，使七至十六周岁（或六至十五周岁）的儿童、少年都能读完小学和初中。”同时“根据我省各地经济文化发展不平衡的情况”因地制宜的分批实现普及九年义务教育目标。1984 年 10 月 27 日，全国人大教育科学文化卫生委员会也召开了专门的教育立法座谈会。此次座谈会的召开，标志着包括义务教育在内的各级各类教育立法工作的启动；之后，伴随着中共中央关于教育体制改革的决定颁布和义务教育法草稿的问世，对于制约义务教育法实施的师资和经费两大问题，一些人大常委也提出了相关议案，在彭真委员长等的努力下，在义务教育法颁布之前，全国人大不仅为义务教育法的师资培训落实了中央财政 13 亿的专款，同时在确保义务教育经费的“两个增长”原则基础上，全国人大教科文卫委员会同时还在 1984 年底国务院下发的1984174 号文件关于筹措农村学校办学经费的通知基础上，在全国城乡范围内落实了征收教育费附加的办法。根据 1982 年宪法的精神和 1985 年 5 月中共中央关于教育体制改革的决定的要求，全国人大教科文卫委员会会同刚组建的国家教委很快就成立了义务教育法起草领导小组，柳斌同志担任义务教育法起草领导小组组长。1986 年 4 月 12 日，经第六届全国人民代表大会第四次会议审议通过了中华人民共和国义务教育法。它是我国历史上第一部比较完整、成熟的教育法。自 1986 年 7 月1 日起，全国开始推行九年制义务教育。至此，我国首次把免费的义务教育用法律的形式固定下来，而义务教育法的制定也标志着我国基础教育发展到一个新阶段。1986-至今1987 年 6 月 24 日，国家教委和司法部再次联合下发关于进一步宣传贯彻的通知，具体指导各地义务教育法宣传活动。1986 年 6 月 26 日国家教育委员会、国家计划委员会、财政部、劳动人事部国办发198669 号关于实施若干问题的意见(1986 年 9 月 10 日，国务院办公厅向各省市党委、政府以及相关部门转发了该意见)；有关于义务教育管理体制改革方面的系列通知，如 1987年 6 月 15 日国家教委、财政部 87教政研字 002 号关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见，1987 年 12 月 3 日国家教委关于改以乡、镇为单位检查验收普及初等教育的通知以及中小学校长与教师聘任制等方面的有关规定等；有关于义务教育的标准方面的要求，如 1987 年 7 月 4 日国家教育委员会关于制定义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见，1992 年中华人民共和国义务教育法实施细则是在先前众多报告、意见、通知等所确立的原则基础上，结合新时期各地实施义务教育法的情况出台的，它查漏补缺，不仅对各地实施义务教育法的一些原则性的规范了重申，而且注意到了一些细节问题，而此时期 1993 年 2 月 23 日中国教育改革和发展纲要的出台，则进一步对 1990 年代中国义务教育事业发展的方向、重点、保障机制进行了规约。992 年 10 月 12 日至 18 日中国共产党第十四次全国代表大会于在北京召开，会议总结了建设有中国特色的社会主义理论，同时确定了 1990 年代我国改革和建设的主要任务。在十四大精神的指导下，1993 年 2 月 13 日中共中央、国务院印发中国教育改革和发展纲要，1994 年 7 月 3 日国务院发布了国发199439 号文件关于的实施意见。纲要与中华人民共和国义务教育法实施细则共同构筑了 1990 年代义务教育发展的路径。其中，纲要涉及义务教育的主要有：纲要明确了 90 年代义务教育发展的具体目标。1993 年 3 月 8 日发布普及九年义务教育评估验收办法（试行）、1994 年 9月 24 日国家教委再次发布国家教委关于的通知。普及义务教育评估验收暂行办法在总则中对普九验收工作的组织者、实施者及验收对象进行了明确。地方颁布“实施义务教育法办法、规定或条例”自 2003 年提交议案到 2006 年 6 月29 日全国人大常委会审议通过了新义务教育法，新修订的义务教育法得到了诸多领域诸多人的关注。2006 年义务教育法的颁布，不仅标志着中国在依法治教的道路上又向