（环境科学专业论文）论风景名胜区的法律保护.pdf

中南林业科技大学硕士毕业论文：论风景名胜区的法律保护 a b s t r a c t t h es c e n i cs p o ta r eb o t ht h em a t e r i a lw e a l t ha n dp r e c i o u ss p i r i t u a lw e a l t ho f h u m a n i t sl e g i s l a t i o ni sa ni m p o r t a n ta s p e c to ft h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n b u tt h e l e g i s l a t i o no fs c e n i cs p o ti sn o tp e r f e c ti no u rc o u n t r y , a n d t h er e s e a r c hi sv e r yw e a ki n t h i sf i e l d a st h ed e s t r o yg r o w i n g ，t h es t u d yo fl e g i s l a t i o no ns c e n i cs p o ti so f f a r - r e a c h i n gs i g n i f i c a n c e t h i st e s ts t u d i e st h el e g a lp r o t e c t i o no fs c e n i cs p o t i no u rc o u n t r y b y i n t r o d u c i n gt h eb a s i ck n o w l e d g eo fs c e n i cs p o t ，t h i st e s ta n a l y s e st h ed i f f e r e n c e so f s c e n i cs p o t ，n a t u r ec o n s e r v a t i o na n df o r e s tp a r k ，a n ds u m m a r i z e st h ec h a r a c t e r i s t i c s ， f u n c t i o n sa n dv a l u e s o fs c e n i cs p o t t h r o u g ht a k et h eu s a ，c a n a d a ，j a p a nf o r e x a m p l e s ，d i s c u s s i n gt h es i t u a t i o no fs c e n i cs p o tl e g i s l a t i o n ，t h e t e s ti n c l u d i n gt h e l e g i s l a t i v ee x p e r i e n c eo fa d v a n c e dc o u n t r yo ns c e n i cs p o t 2 0y e a r so fd e v e l o p m e n t ，c h i n ah a sm a d es o m ep r o g r e s so ft h es c e n i cs p o t ，a n d r e t a i nal a r g en u m b e ro fv a l u a b l en a t u r a lh i s t o r i c a lh e r i t a g ef o rt h ec o u n t r y i ns c e n i c s p o ti n v o l v i n gt h ep r o t e c t i o no ft h el a w s ，r e g u l a t i o n s ，r u l e sm a n y , b u tt h ee x i s t i n g l e g a ln o r m se f f e c t i v e n e s si sv e r yw e a k ，l e g i s l a t i v el a ge r r o r ，a n di nr e c e n ty e a r s ，h o m e o w n e r s h i p ，m a n a g e m e n td i s o r d e r l y , a n dp l a n n i n gc o n t r o la n ds u c ha st h ei n c r e a s i n g l y s e r i o u sd a m a g e s t h i sa l lc a u s e ds c e n i ca n dh i s t o r i c a lr e s o u r c e sf a c el o s i n gt h e o r i g i n a la p p e a r a n c ea n dh i s t o r i c a lv a l u er i s k ，a n di se x t r e m e l yu n f a v o r a b l ef o rt h e d e v e l o p m e n ta n dp r o t e c t i o n b yd i s c u s s i n gt h ep r o b l e mi ns c e n i cs p o td e v e l o p m e n t ，t h i st e s tg i v e ss o m e s u g g e s t i o nt ot h el e g i s l a t i o n o ns c e n i cs p o ti no u rc o u n t r ya sf o l l o w i n g f i r s t l y , p e r f e c t i v et h el e g i s l a t i o n ，t om a k et h ep r o t e c t i o nr u l eg o e ss m o o t h l y s e c o n d l y , s c e n i c s p o tp r o p r i e t a r yf i g h t sa n dt r a n s f e rt h ep o s s e s s i o no fp r o p r i e t a r yf i g h t ss h o u l db ec l e a r a n dm a k er u l eo nt h et r a n s f e r e n c et h ep o s s e s s i o no fo p e r a t i n gs c e n i cc l e a rt h i r d l y , s e t u p t h er u l eo ff u n dm a n a g e m e n to fs c e n i cs p o t ，e s t a b l i s hs u p e r v i s o r yw o r k s u r v e i l l a n c es y s t e ma n ds oo no fs c e n i cs p o tf o rf u r t h e rp r o t e c t i o n f i n a l l y , c o m p l e t e t h es u p e r i n t e n d e ds y s t e mo ns c e n i cs p o tm a n a g e m e n t k e y w o r d s ：s c e n i cs p o t ；l e g a lp r o t e c t i o n i i 幸禽静委耐然乞弦 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研 究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品，也不包含为 获得中南林学院或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式表明。 本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：瞎而、裹 如6 年6 月压e l 禽舟孽槲然鼻弦 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文 的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件或电子版，允许论文被查阅或借阅。本人授权中南林 学院可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于： l 、 保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请您在以上响应方框打“”) 作者签名：常而表导师签智糊鹰 ，、 知年b 月日1 础年6 月l ，e t 中南林业科技大学硕士毕业论文：论风景名胜区的法律保护 1 绪论 1 1 课题背景 1 8 7 2 年，美国建立了世界上第一个国家公园黄石国家公园，至此，风景 名胜事业在国际上已有1 3 0 多年的历史。然而，我国的风景名胜区从正式诞生 至今仅2 4 个年头。仍处于初期阶段。实践表明，风景名胜事业的发展给社会带 来的环境效益、社会效益和经济效益是明显的但随着我国人民物质文化生活 水平的提高和旅游业的发展，风景名胜区数量不足，容量太小，保护建设和管 理工作跟不上等问题日益突出。我国众多的具有重要科学、文化价值的风景名 胜资源急需保护，并按规划进行合理利用风景名胜资源是不可再生的自然和 文化遗产，保护工作是第一位的，只有在保护好资源的前提下，才能永续利用。 近些年来，我国许多学者、专家和政界人士均从不同角度对如何保护风景名胜 区做出了许多积极的探索和努力，其中大多数研究人员都认为，要切实保护好 风景名胜资源，实现风景名胜区的可持续利用，走法制化道路是根本。目前由 于法律规范的不健全，对景区的人为破坏在加剧，为获得短期利益，对风景名 胜资源掠夺式的开发利用随处可见，若不采取法律手段依法管理，风景名胜区 将无法实现可持续发展。因此，完善风景名胜区的法律保护是当前的一项重大课 题。 。 1 2 课题的理论与实际意义 风景名胜区是大自然的恩赐，是祖先留给我们的遗产它们在使人们身心 愉悦的同时，由于法律规范的不健全，也正在“保护性开发”的旗帜下经受着 一场“繁华”的浩劫。这场浩劫的后果是灾难性的，许多风景名胜资源进入了 高损耗期。若不采取利用法律手段增强保护，将无法实现风景名胜区的永续利 用。 本课题以风景名胜区的法律保护为研究内容，对我国风景名胜区法律保护 的重要性进行了论证通过本课题的论证，笔者希望不仅能提高公众对国家风 景名胜资源独特性、珍贵性的认识，增强全民族对风景名胜区的保护意识，而 且能促使相关领域的专家和学者对国家风景名胜区现存问题及已有立法的欠缺 之处进行思考，认识到加强风景名胜区立法保护的必要性和合理性。 十# ， 目释斜曲懈乎q旃柏一尊 中南林业科技大学硕士毕业论文：论风景名胜区的法律保护 1 3 课题主要内容及研究方法 1 3 1 课题主要研究内容 本课题以风景名胜区的法律保护为主要研究内容，探讨了风景名胜区作为 一个独立的法定区域，与自然保护区和森林公园之间的区别；分析了国内外风 景名胜区立法概况；并通过我国风景名胜区开发和保护过程中出现的问题以及 现有的风景名胜区法律规范中存在的问题，对风景名胜区进行法律保护的必要 性进行了研究；最后笔者从风景名胜区的权属制度、管理体制、规划方式、法 律责任等方面对完善风景名胜区立法的对策进行了论述。 。， 1 3 2 课题研究方法 “ ， 本课题主要采用理论与实践相结合的研究方式，以笔者所学习的法律知识 及环境科学知识为理论基础，将国内外相关领域的研究成果作为背景资料，通 过比较、说明、列举等方式对所收集的资料进行汇总、加工与处理，完成整个 论文的编纂工作。 l 1 4 文献综述 1 4 1 风景名胜区的基本内涵。 1 4 i 1 相关概念 我国一九八五年六月七日国务院发布的风景名胜区管理暂行条例中第 二条规定；“凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环 境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的 地区，应当划为风景名胜区。”【t l 风景名胜区不同于自然保护区或森林公园。自 然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集 中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域， 依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域。1 2 1 森林公园是指森林景观优美， 自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、 文化、教育活动的场所。【卸与自然保护区相比，风景名胜区具有“游览、休息或 进行文化活动”的功能；与森林公园相比，性质比较接近，但风景名胜区更具 有法律依据，制度建立得更早更规范，审批级别更高，审批机关是国务院虽 然自然保护区、森林公园和风景名胜区虽同属自然文化遗产，但三者在性质功 能、构成条件、管理机构等方面均有较大差异。 风景名胜资源是国家十项环境资源之一，是指具有观赏、文化或科学价值 2 it g，p穆新，棼警誊f 戆#tl。；，；， 4+，j童o； o 、 中南林业科技大学硕士毕业论文：论风景名胜区的法律保护 的山河、湖海、地貌、森林、动植物、化石、特殊地质、天文气象等自然景物 和文物古迹、革命纪念地、历史遗址、园林，建筑、工程设施等人文景物和它 们所处环境以及风土人情等。【4 j 风景名胜资源具有极度的唯一性、不可再生性和 不可替代性。风景名胜区是对风景名胜资源进行法律保护的一种地域保护形式， 是维护国土风貌、优化生态环境的重要保证，是弘扬民族文化、激发爱国热情 的重要场所；是扩大对外开发、促进旅游事业发展的物质基础；是推动地区经 济发展的重要因素。p 】 ， 1 4 1 2 风景名胜区的类型 由于独特的历史传统和自然地理条件，中国的风景名胜区类型众多、差异 万千，具有自身的独到之处。对比不同专业的文献，我们发现，由于研究角度 和侧重点不同，风景名胜区有多种分类方法。其中，较为常见的有： 1 按景物的观赏、文化、科学价值和环境质量、规模大小、游览条件等， 可将风景名胜区划分为三级： ( 1 ) 国家重点风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出风景名胜资 源调查评价报告，报国务院审定公布； ( 2 ) 省级风景名胜区，由市、县人民政府提出风景名胜资源调查评价报告， 报省、自治区、直辖市人民政府审定公布，并报城乡建设环境保护部备案； ( 3 ) 市、县级风景名胜区，由市、县主管部门组织有关部门提出风景名胜资 源调查评价报告，报市、县人民政府审定公布，并报省级主管部门备案 2 根据用地规模将风景名胜区分为小型风景区( 2 0 k i n z 时以下) 、中型风景区 ( 2 l 一1 0 0k i n 、大型风景区( 1 0 i - - 5 0 0 k m 时) 、特大型风景区( 5 0 0 k m 2 以上) 。阐 3 按风景名胜区自身的特征形象、主体风景、标志性景观和结构，大致可 分为八大类： ( 1 ) 山岳风景区：如安徽黄山、山东泰山、陕西华山、江西庐山等； ( 2 ) 湖泊风景区：如江苏太湖、杭州西湖、昆明滇池、黑龙江镜泊湖等； ( 3 ) 河川峡谷风景区：如长江三峡、桂林漓江等； ( 4 ) 森林风景区：如福建武夷山、浙江天日山等； ( 5 ) 海滨风景区：如秦皇岛北戴河、辽宁兴城海滨、福建鼓浪屿等； ( 6 ) 石林瀑布风景区：如云南路南石林、贵州黄果树瀑布等； ( 7 ) 历史古迹名胜区：如北京长城、敦煌莫高窑、甘肃麦积山、洛阳龙门等； ( 8 ) 革命纪念地：如江西井冈山、南京中山陵、湖南韶山等。们 3 中南林业科技人学顾十毕业论文：论风景名胜区的法律保护 1 4 1 3 风景名胜区的功能 风景名胜区作为自然景观、人文景观和生物保护基地，主要有以下几大功 能： ( 1 ) 生态保育功能。保护生态、生物多样性和环境是风景名胜区各种功能中 最基本的功能之一 ( 2 ) 旅游休憩功能。风景名胜区内有优美的自然景观、悠久的人文历史，是 人们游览山河、增加阅历、陶冶情操的最佳选择，这也是风景名胜区最显而易 见的一种功能。 ( 3 ) 教育科研功能。风景名胜区可以作为地理、地质、动植物、生态、水文、 气候、地球演变等自然科学学习和研究的实践场所，也可作为研究和普及知识 的实物材料 ( 4 ) 经济利用功能。风景名胜区内有各种动植物、矿产资源，不仅可以直接 开发利用，产生经济效益，更重要的是可以通过开发旅游业，带动周边经济发 展，促进信息交流和社区居民素质的提高。【耵 。 1 4 2 风景名胜区的产生和发展概况 1 4 2 1 国外风景名胜区的产生和发展概况 世界上第一个国家公园( n a t i o n a lp a r k ) 一美国黄石公园建立于1 8 7 2 年。 一百多年来，全世界已有1 2 4 个国家建立了2 6 0 0 多个国家公园，其总面积约占 地球陆地的2 6 。【9 。1 川美国开创了世界国家公园的先河，对世界文明的发展作 出了重大的贡献。世界上许多国家政府为了保护本国的自然风景资源( 山岳、岩 溶、江河、湖泊、海洋、生物、沙漠、冰川、特殊地质地貌等) 和人文景观资源 ( 名胜古迹、人类遗址、陵园、园林艺术、社会风情、城乡风貌、现代工程等) ， 使景观资源免遭破坏，让本国人民都有机会欣赏到大自然的美景和辉煌的历史 古迹，都相继建立了国家公园或风景名胜区。 1 4 2 2 我国风景名胜区的产生和发展概况 中国的风景名胜区，源于古代的名山大川和邑郊游憩地，当时极为盛行的 古代园林就是现代风景名胜区的雏形之一根据历史文献记载，早在商周时期， 我门的先人就己经利用自然的山脉、水泉、树木、鸟兽，进行初期的造园活动； 春秋战国时期，园林已有了成组的风景，这就是自然山水园林的萌芽状态。如 今现存的古代自然山水园林多己发展成为风景名胜区，如：黄山、庐山、太湖、 西湖、滇池等。唐宋时期以后，中国古代园林进入成熟阶段，写意山水园( 多指 文人园、帝王宫苑) 逐渐普及开来，如今一些保留完整的写意山水园林均以成为 4 謦：。擎t l$。 p * n ，#t鼍弋tf静4毳k眵 中南林业科技大学硕十毕业论文：论风景名胜区的法律保护 所在风景名胜区的精华，如：扬州何园，苏州网师园，上海淞江的醉白池等。其 中苏州留园( 始建于明代嘉靖年间1 5 2 2 1 5 6 6 年) ，与北京颐和园、承德避暑山 庄、苏州拙政园齐名，被誉为全国四大名园，1 9 9 7 年底被联合国评为“世界文 化遗产”。2 0 世纪2 0 年代左右，我国政府将历史上著名的江西庐山、安徽黄山 等风景名胜地列为重要的避暑、游览区域，指定当地政府严加管理，此为风景 名胜区的雏形。【l l 】1 9 7 8 年，国务院召开第二次城市工作会议，要求加强名胜、 古迹和风景区的管理。之后，当时的国家建委提出了建立全国风景名胜区体系。 1 9 7 9 年国务院以第7 0 号文件的形式，明确提出在全国建立风景名胜区体系，进 行分级管理，由城市建设部门主管景区的建设与维护，至此，我国风景名胜区 正式诞生了。我国的风景名胜区从性质和功能上来讲类似于美国的国家公园( 国 家天然公园和国家历史公园) 1 1 2 l1 9 8 2 年初，全国2 2 个省、市、自治区人民政 府在组织力量对各自的重点风景名胜资源调查、评价和鉴定后，提出了5 5 处风 景名胜区，要求国务院批准为国家重点风景名胜区全国政协和城建总局分别 邀请部分在京的政协委员和有关园林、建筑、城市规划、地理、美学、文物、 旅游、环保、经济、宣传等方面的专家、学者评议了名单并讨论了风景名胜保 护问题同年1 1 月，国务院审定了第一批4 4 处国家重点风景名胜区，使我国 风景名胜区的保护、规划、建设和管理工作进入了新的历史阶段截止2 0 0 4 年 1 月1 3 日我国已拥有677 座风景名胜区，总面积占国土面积的1 以上。其中 泰山、黄山、峨眉山一乐山、武夷山、庐山、武陵源、九寨沟、黄龙、青城山 一都江堰、三江并流等1 6 处风景名胜区被列入世界遗产名录。 1 3 1 经过二十 多年的调查、评价与鉴定，目前我国已建立了以国家级风景名胜区为骨干，国 家级、省级、市( 县) 级风景名胜区相结合的中国风景名胜区体系。风景区已经 成为兼备游憩审美、科教启智、国土形象、生态防护以及带动地区发展等功能 的重要地域。 这些风景名胜区有历史上早已形成的传统的风景区，也有通过资源的调查 评价后才发现的过去鲜为人知的新风景区。在我国广裹的大地上，江山如画， 风景资源极为丰富但是，许多风景优美的地方过去却没有被人们发现、认识 并传播，“养在深闺无人识”，风光何以天下知。 1 4 3 风景名胜区保护和开发中存在的问题 改革开放以来，我国风景名胜事业取得长足发展。市场经济的发展，尤其 是旅游经济的兴起与带动，给我国风景名胜区注入了新的活力，使之进入了一 个重要发展时期。但在这一时期内，个别景区急功近利、管理无序导致风景名 5 中南林业科技大学硕士毕业论文：论风景名辟区的法律保护 胜区“城市化”、“人工化”、“商业化”的趋势日趋严重。总的来说，体现在八 个方面。 一是在景区内大量增设现代人文景观、假古董。 二是在景区内大兴土木，搞城市化、商业化、园林化，危及自然遗产的真 实性。 三是景区当地的居民和乡镇干部，急急忙忙要将景区旧貌换新颜。 四是旅游设施过多过滥，破坏了不可再生的宝贵资源。 五是不少景区所在的城市、村镇建设与风景区的人文自然景观十分不协调。 六是开山采石、截流发电，将景区变成能源和原材料基地，造成毁灭性的 破坏。 七是超容量接待游客，使景观和植被受损，人身伤亡事故增加。 八是让企业来承包景区，按照企业的模式对风景名胜区进行整体开发建设。 1 1 3 ：6 - s 1 4 4 国外风景名胜区法律保护的研究现状 相对于中国理论学界对风景名胜区及其法律保护的研究相比，国外在这方 面，不论是理论研究还是实践经验均完善很多。国外的国家公园( n a t i o n a lp a r k ) 大致相当于我国的国家级风景名胜区、国家级森林公园和国家级自然保护区三 者。【1 4 】虽然不同国家或地区对风景名胜区有不同的称谓，但其所指的客观实体 却都是相同的国家公园作为全世界的共同财富，是极度稀缺资源。因此，如何 保护好这些国家公园成了各国政府义不容辞的责任。世界上大多数学者、专家 和政界要员都主张将国家公园的保护纳入法制轨道，制定国家公园法。比如： 澳大利亚莫什大学的史鹤凌教授、韦恩格姆雷教授，美国罗斯福总统和刚刚离 任的美国前总统克林顿，都主张要推动自然资源保护，且必须通过对国家公园 立法来实现。【”1 为了实现这一目标，各国都颁发类似的法令。早在1 9 世纪末， 美国就颁布了有关法令，以保护不断发展中的国家公园，目前在美国几乎每一座 国家公园都有独立的立法，如美国的历史遗迹法案。此外，英国有国家公 园与乡土利用法，日本有自然公园法，澳大利亚有国家公园与野生生物 保护法，加拿大有国家公园法，韩国有自然公园法，俄罗斯有特别保 护自然区保护法，新西兰有保护国家公园法。 1 6 - 2 0 1 希腊有建立国家公园 和保护区法，其考古法、国家公园法和狩猎法均为划定保护区提供 了法律依据，并授权保护区和有关政府机构指导、保护和管理特定地区以保护 国家公园。l 此外，一些发展中国家也纷纷加强了自己的国家公园立法。如马 6 #r#羹*c “kl。f龟；k#*pi o 中南林业科技大学硕十毕业论文：论风景名胜区的法律保护 来西亚，1 9 8 0 年、1 9 9 3 年分别制订了国立公园法和保护区法，并颁布 了一些法令、规则来实施这两个法律。缅甸于1 9 9 4 年通过了内容广泛的保护野 生动植物和自然保护区的新自然保护法。 2 2 - 2 3 1 4 5 我国风景名胜区法律保护的研究现状 1 4 5 1 风景名胜区规划方面的研究 近年来，旅游造成风景名胜区的种种影响，使得风景名胜区的发展逐渐走 上科学的道路，风景名胜区的科学规划成为了学者研究的热点。吴应科对桂林 漓江风景名胜区总体规划编制进行了探讨，认为编制总体规划必须以保护风景 资源和自然环境为首要，实现可持续发展战略；同时以“重自然、高起点、精 管理”的编制思路，为构筑、建设世界一流风景旅游区提供规划蓝图【刎侯全 华等在剖析华山风景名胜区华麓区现状概况、存在问题及发展优势的基础上， 提出了华麓区控制性规划的规划目标与规划原则，并重点从功能结构、空间布 局、文物保护、景观绿地系统、旅游组织、指标控制等方面对风景名胜区控制 性规划进行了初步的实证研究，最后给出了规划的实施措施与管理建议。l 矧汪 诚论述了山岳风景名胜区规划管理工作应注意的几个问题，从规划的选址、建 筑方案的审查、临时设施管理及健全管理法规、依法治山等方面介绍了黄山风 景名胜区在规划管理工作上的做法1 2 6 1 风景名胜区是一个复杂的系统，涉及面很广，其发展必须整体规划，必须 制定切实可行的保护计划和开发利用措施，从而有效的提高风景名胜区的保护 力度。 1 4 5 2 风景名胜区管理方面的研究。 风景名胜区是一个国家或地区旅游业赖以生存和发展的基础，其管理水平 直接影响风景名胜区的经济、社会和环境效应。1 2 7 解决上述问题的关键在管理。 唧】西方发达国家的国家公园已有一百多年的历史( 如美国于1 8 7 2 年建立了世界 第一个国家公园一美国黄石国家公园，距今己有1 3 0 年的历史) 。其问，不仅形 成了比较完备的国家公园体系，建立了完善的开发、管理制度，而且积累了非 常丰富的经营管理经验。【挣捌 而我国风景名胜区的真正建立始于改革开放以后，时间很短。1 9 8 2 年国家 审定了第一批国家级风景名胜区之后，逐步形成了国家级、省级、县级三级风 名胜区体系【3 l 】虽然近几年发展很快，但与西方发达国家的国家公园相比，毕 竟时问太短，在风景区规划、开发、建设、保护等问题上还很不成熟，在经营 管理水平上存在很大差距因此，学习借鉴国外先进的经营管理经验是必要的。1 3 2 1 7 中南林业科技大学硕士毕业论文：论风景名胜区的法律保护 m a n t e l l 、m c c u r d y 、m a c k i n t o s h 等国外学者对国家公园的管理体系、管理方法 进行了深入研究。1 3 3 - 3 8 ， 国内学者对风景名胜区管理的研究也已取得一定的成果，这些成果大致可 分以下几个方面：第一类对比研究了中外风景名胜区管理情况，诸如中美风景名 胜区管理的差异比较研究；汹1 详细阐述了美国的国家公园系统、国家公园体系 的发展历程，并提出了对我国自然与文化遗产保护与管理值得借鉴的管理经验； 4 0 4 1 1 介绍了加拿大国家公园的政策体系以及成功的管理政策；【4 2 1 评述了美国、 日本、德国等国外国家风景名胜区管理现状和经营原则【4 3 1 第二类利用规制经济学的基本思想，从规制体制、规制机制和经营规制等方 面对风景名胜区管理进行了分析。【郴l 第三类是关于风景名胜区是否出让经营权以及风景名胜区是否上市经营的 讨论。 4 6 - 5 4 第四类从风景名胜区居民社区系统规划和建筑设计方面讨论风景区的保护 与管理。 5 5 - 5 6 第五类从立法方面探讨风景名胜区的保护和管理。【5 7 娴 另外，从国家与地方的关系，质量、能量和信息的关系，资源保护与开发的关 系，风景区化与城市化的关系的角度，对风景名胜区中一些问题进行了理论探 讨。【5 9 l 1 4 5 3 风景名胜区权属制度的研究 近年来，在我国出让风景区经营权现象大有愈演愈烈之势。2 0 0 2 年4 月， 一则四川新希望集团要花1 0 亿元购买桂林山水的消息，引起了社会各界的广泛 关注。接着又传出武当山景区经营权要公开拍卖，也引起不小风波。而在这 之前，一系列景区转让的消息接连不断。四川省就提出过要出让部分风景名胜 区部分景区的经营权。这些景区包括九寨沟国家森林公园、三星堆遗址、剑门 三国古蜀道景区、四姑娘山风景区、江西井冈山龙潭景区、江西龙虎山也相继 宣布以出让经营权的方式招商风景名胜区作为一种特殊的国有资产，经营权 与所有权是否可以分开、景区经营权能否出让等问题，国家有关部委以及业内 专家学者各持己见，至今尚无统一观点。 北京大学世界遗产研究中心谢凝高教授指出：“风景区是国家遗产，不是企 业，不是商品，应禁止上市，不准出让或变相出让”【6 l 】在阳朔遇龙河开的专家 指出：“桂林是以自然山水为主的风景名胜区，它最宝贵的是自然原貌和人文价 值，这种自然文化遗产是属于全民族的东西，是属于不可再生的资源，应该非 8 中南林业科技大学硕士毕业论文；论风景名胜区的法律保护 常慎重地对待。现在对自然遗产和文物古迹破坏得已经很厉害，能留给后人的 东西已经越来越少所以这种形式的开发应该反对。【6 2 】持上述意见的专家基本 上是从严格保护风景名胜区的生态环境和资源的角度谈资源的开发与保护的问 题。 。 北京旅游学院王兴斌教授指出：从管理和经营的角度来探讨，风景和文物资 源开发成旅游产品进入市场运作的部分，主要是它的经营权的变换，而不是所 有权的转移。在市场经济的条件下，资产的所有权和经营权的合一和分离，是 一个具体的运作方式问题【6 3 】江西省建设厅规划处丁新权认为，景区经营权能 不能出让，应该根据它的等级和性质来具体分析。国家级风景名胜区是不可再 生的自然和文化资源，不能仅看经济利益而盲目开发。但对一般性风景旅游区， 可以在政府统一规划并严格保护自然资源的前提下适当出让其经营权，以促进 旅游市场由低层次一般旅游产品的经营，向高层次的景区租赁经营发展。 6 4 1 1 4 5 4 风景名胜区立法方面的研究， 随着风景名胜区在国家旅游发展中的地位和作用越来越大，其不仅为国家 带来了巨大的经济和社会效益，也已经成为改革开放以来的一个重要的经济、 社会现象。对这样一个现象，没有国家立法的肯定、说明和规范，显然是不协 调的，并已经由于立法滞后，影响了其发展。随着我国加入w t o ，国际化是旅游 发展的一个大方向，景区开发建设和旅游业发展必须面临与国际接轨的问题， 国际化的一个重要特征就是规范化、法制化、没有国家立法，就无法国际化。1 6 5 1 国务院1 9 8 5 年颁布了风景名胜区管理暂行条例，由于该条例制定的时间比 较早，后来未根据实际情况做出调整修订，以至才出现了监管的“真空”。因此， 应尽快出台相关法律法规，从风景区的规划、开发、管理方面详细规定各相关 主体的权利与义务，使我国风景名胜区的产权属性、产权界定、经营管理都有 法可依国家应加强立法工作，用独立的法律体系来保护风景名胜资源。西方 国家( 如美国、法国) 的国家公园大致等同于我国的国家重点风景名胜区，他 们都有严格的法律法规体系。我国也应当建立风景名胜法律体系，没有统一的 法制管理区域必定是失败的管理区域嗍只有通过法律的约束，才能形成风景 区经营管理的制度逐步形成具有中国特色的关于风景区管理的法律制度和法 律体系。建立健全风景名胜资源、遗产和环境的保存、保护与发展的法律制度 和法律体系。 首先应该加快立法进程。我国风景名胜区管理暂行条例的规定远远落 后于实践的发展，景区的管理基本上处于无法可依的境地，而美国的国家公园 9 中南林业科技大学硕十毕业论文：论风景名胜区的法律保护 保护建立在较为完善的法律体系之上，几乎每一个国家公园都有独立立法美 国国家公园局的设立，及其各级政府也都以联邦法律为依据。1 6 7 1 除了加强立法， 配套完整的相关法律体系，明确引起风景名胜区价值缺损的民事与刑事及其处 罚制度。各地也可根据风景名胜区的具体情况，出台地方法规，以文明、严明 的管理机制来制止对资源的破坏。【6 s 】此外，还应强化对风景名胜区的执法力度， 如建立规划执法追究制度；建立风景名胜区执行情况考核机制。 1 4 5 5 小结 总的来说，在对我国风景名胜区法律保护的研究中，理论界存在着几种不 同的观点：北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高教授主张效仿外国的国家公 园体系，制定国家公园法， 6 9 1 这是第一种观点，类似的还有重庆大足石刻艺 术博物馆的童登金老师，主张我国应制定世界遗产保护法。 7 0 j 这些学者认为， 应将风景名胜区列入国家公园或自然遗产体系，纳入法律保护范围。第二种观 点是主张将国务院1 9 8 5 年颁布的风景名胜区管理暂行条例修改，制定风 景名胜区保护管理法，全国人大代表土家族作家彭学明等学者持此种观点。l 7 1 】 第三种观点是不主张对风景名胜区单独立法，认为风景名胜区与自然保护区、 森林公园等都属于自然保护地的类型。目前我国正在起草自然保护地法，拟 将风景名胜区纳入自然保护地体系。这部法律如果获得通过，风景名胜区就将 作为保护地的一种独立类型纳入自然保护地法的调整范围，那么风景名胜区会 纳入保护区的统一管理体制之中，需遵循自然保护地的基本原则。1 7 2 】 1 0 肇 ji 誊 j； i i h ： i ， # 韵 二 2 ； * ： ，： ； j 、 ； f 中南林业科技大学硕士毕业论文：论风景名胜区的法律保护 2 风景名胜区概述 ， 2 1 风景名胜区的概念及建立的前提条件 2 1 1 风景名胜区的概念 目前，对风景名胜区所做的比较科学完整的定义是国务院1 9 8 5 年发布的风 景名胜区管理暂行条例中第二条规定的：“凡自然景物、人文景物比较集中， 环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动 的地区，应当划为风景名胜区。”由此可以看出，风景名胜区，是指国家通过立 法进行特殊保护和管理所划定的具有观赏、历史、文化和科学价值，自然景物 和人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息 和进行科学、文化活动的区域环境。1 7 3 】 2 1 2 风景名胜区建立的前提条件 在我国，按照风景名胜区管理暂行条例中所规定，建立风景名胜区的前 提条件有三个，缺一不可 首先，风景名胜区必须依法定程序设立。 风景名胜区管理暂行条例第三条规定：。市、县级风景名胜区，由市、 县主管部门组织有关部门提出风景名胜资源调查评价报告，报市、县人民政府 审定公布，并报省级主管部门备案；省级风景名胜区，由市、县人民政府提出 风景名胜资源调查评价报告，报省、自治区、直辖市人民政府审定公布，并报 城乡建设环境保护部备案；国家重点风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民 政府提出风景名胜资源调查评价报告，报国务院审定公布。”从中可以看出，我 国风景名胜区的设立具有严格的法定程序 其次，风景名胜区内自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定 规模和范围。 景色优美、景观集中，是划定风景名胜区的前提和基础。例如：著名的国家 首批重点风景名胜区九寨沟，被联合国教科文组织纳入世界自然文化遗产名 录；1 9 9 7 年，又被纳入世界“人与生物圈”保护网络，是迄今为止世界上唯一 同时获得这两项殊荣的景区。而这一切皆源于景区内神奇旖旎的自然风光，九 寨沟风景名胜区总面积约6 2 0 平方公里，大约有5 2 的面积被茂密的原始森林所 覆盖，景区富于原始自然风貌，四季景色变幻无穷，素有“童话世界”之誉 中南林业科技大学硕士毕业论文：论风景名肿区的法律保护 第三，风景名胜区具有观赏、文化或科学价值。 具有一定观赏、文化或科学价值也是划定风景名胜区的要件，例如：我国 著名的武陵源风景区，由张家界国家森林公园、索溪峪自然保护区、天子山自 然保护区三大景区组成，景区面积2 6 4 平方公里，物种资源丰富，森林覆盖率达 8 5 ，高等植物达3 0 0 0 余种，脊椎动物5 0 科1 5 3 种，以奇峰、怪石、幽谷、秀 水、溶洞“五绝”闻名于世，在中外名山大川中享有极高的声誉，被有关专家称 为“亚热带罕见的物种基因库”。1 7 4 】 2 2 风景名胜区与自然保护区、森林公园的区别 在世界上其他一些国家，自然保护与公众游乐事业大多由国家公园或类似 机构来单独承担，并由中央政府特设的国家公园管理局来统一管理。例如，为了 保护在班孚发现的热泉为公众享用，加拿大于1 8 8 5 年建立了第一个国家公园。 从那时起，该国就不断着手建立其它国家公园，并由国家公园署统一管理。【7 5 i 而在中国的这项事业中却出现了自然保护区、风景名胜区、森林公园三足鼎立 的局面。有的地方同一地域既是自然保护区又是风景名胜区，或既是自然保护区 又是森林公园，三者之间的区别非常模糊，概念含混不清。三者的管理权也分 别属于政府的林业和建设行政主管部门，而且政府的环保、旅游主管部门也开 始介入，从而形成了多头管理。虽然自然保护区、森林公园和风景名胜区虽同 属自然文化遗产，但三者在性质功能、构成条件、管理机构等方面有太多差异。 学术界不断有人呼吁，当务之急是应从纯学术的角度对这三者的概念、性质、 功能以及它们之间的相互关系进行科学的界定。因此，科学地区分三个不同区 域已成为理论界当务之急，重中之重。 2 2 1 我国行政法规对其进行的界定 风景名胜区管理暂行条例第二条规定：“凡自然景物、人文景物比较集 中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化 活动的地区，应当划为风景名胜区。” 森林公园管理办法第二条规定：“森林公园是指森林景观优美，自然景 观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、 教育活动的场所。” 自然保护区条例第二条规定：“自然保护区是指对有代表性的自然生态 系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等 保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和 中南林业科技大学硕士毕业论文：论风景名胜区的法律保护 管理的区域。” 2 2 2 性质及功能的区别 我国具有丰富多彩、绚丽多姿的风景名胜资源，这些自然人文景观既汇集 了我们祖先创造的历史文化瑰宝，又凝结了大自然天工造化的山水景观集粹。 鉴于风景名胜资源本体的不可再生性，我国建立了风景名胜区，通过科学的规 律、方法和态度保护好、利用好、管理好各种资源，营造人们进行浏览、科学、 文化活动所需求的优质生态环境。 自然保护区是维护国家生态安全、保护生物多样性的基地和生态建设的支 点。自然保护区是生物多样性保护的重要基地，保存有完整的生态系统、丰富 的物种、生物群落及其赖以生存的环境，尤其是保护着国家珍贵的动植物资源， 拯救了濒危物种，为人类提供着生态系统的天然“本底，是科学研究的天然实 验室，也为人类的育种工作提供了丰富的物种资源，有利于合理开发自然资源 森林公园的景观主体是森林植被，多为自然状态和半自然状态的森林生态 系统，常常拥有比较丰富的生物多样性，而且该区域已由地方政府划出，给以 特别的保护和管理，并主要用于开发以精神、教育、文化和娱乐为目的的旅游 活动。就我国森林公园性质而言，是以森林自然景观为主体，兼融了部分人文 景观，并利用森林环境向人们提供旅游服务的特定生态区域，虽然它的管理目 标是开发旅游，但这种旅游是一种生态旅游，是以保护和持续利用森林自然景 观为前提，在客观和主观上都有自然保护的性质 2 2 3 设立条件的区别 风景名胜区管理暂行条例第二条规定了设立风景名胜区应具备的条件 即：具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具 ，有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动 自然保护区条例第十条对自然保护区的建立条件做出了明确规定，凡 具有下列条件之一的，应当建立自然保护区：( 1 ) 典型的自然地理区域、有代表 性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系 统区域；( 2 ) 珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；( 3 ) 具有特殊保 护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林，草原和荒漠；( 4 ) 具有重 大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自 然遗迹；( 5 ) 经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，需要予以特殊保 护的其他自然区 中南林业科技大学硕士毕业论文；论风景名肿区的法律保护 建立森林公园应具备以下条件：( 1 ) 森林环境优美或具有独特的森林景观， 生物资源丰富，在生态、历史、学术方面具有保护和科学文化教育价值；( 2 ) 具 有一定的旅游开发价值；( 3 ) 有一定规模，面积不小于1 0 0 公顷，森林覆盖率不 能低于7 0 ( 具有特别开发价值的除外) 。 2 2 4 等级划分的区别 我国风景名胜区根据其景物的观赏、文化、科学价值和环境、规模大小、 游览条件等因素分为三级：( 1 ) 国家重点风景名胜区，指具有重要的观赏、文化、 科学价值，景观独特，国外著名，规模较大的定为风景名胜区。国家重点风景 名胜区设立必须由省级人民政府提出风景名胜资源调查评价报告，报国务院审 定公布。( 2 ) 省级风景名胜区，指具有较重要的观赏、文化、科学价值，景观有 地方代表性，有一定规模和设施条件，在省内外有影响的风景名胜区。省级风 景名胜区建立需由市、县级人民政府提出调查报告，报省级人民政府审定公布。 ( 3 ) 市县级风景名胜区，指具有一定观赏、文化、科学价值，环境优美，规模较 小设施简单，以接待本地区游人为主的风景名胜区。市县级风景名胜区建立时， 由市县主管部门提出调查报告，报市、县人民政府审定公布。 ， 自然保护区分为国家级和地方级。( 1 ) 国家级自然保护区，是指在保护对象 上具有国内典型特征，在科研上有重要价值，在国际上有一定影响的保护区。 由所在地省级人民政府或国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请，经国 家级自然保护区评审委员会评审后，由国务院环境保护行政主管部门协调并提 出审批建议，最后由国务院批准。( 2 ) 地方级自然保护区，是除国家级自然保护 区以外，其他具有典型意义或重要科学价值和研究价值的自然保护区。地方级 自然保