湖北城乡基本公共服务均等化研究.doc

湖北城乡基本公共服务均等化研究谢标一、湖北省基本公共服务非均等化现状分析 公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。1根据公共服务的水平，可将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务。城乡基本公共服务均等化是指城乡居民享受基本公共服务的内容和水平的均等化(消费均等和结果平等)、服务设施和条件及资源占有的均等化(条件均等和起点平等)以及赋予人们相同的权利和机会(权利平等及制度平等)，不因其身份的不同享有不同的待遇。2 可见，实现城乡基本公共服务均等化有着重大的现实意义。 基本公共服务主要包括义务教育、公共卫生、公共文化体育、社会保险与社会救助、公共安全、环境保护、基础设施等内容。本文将以义务教育、公共卫生、就业和社会保障为例分析当前基本公共服务非均等化的现状。 （一）义务教育非均等化现状分析 从城乡家庭教育事业投入来看，20042009年，城市家庭文教类投入与农村文教类投入比值均超过1.5，最高为2.25（2008年）。长期以来，湖北教育经费投入明显偏向城镇，农村学校的师生比和教育经费投入与城镇相比差距较大。城市教育发展很快，教育条件很好，而广大的农村教育条件较差，农民子女受教育程度一直较低。 （二）公共卫生非均等化现状分析 以城乡每千人口拥有的卫生资源数量来看，20052009年湖北省卫生技术人员数量的城乡比值基本在3以上；医师数量的城乡比值基本超过1.5。以城乡人均医疗保健支出经费来看，城乡比值最高达到 3.7（2005年），最低的年份也为 2.8（2009年）。这说明近年来湖北在公共医疗卫生资源投入上，对农村的投入远低于城市，因此农村的医疗水平较城市相对落后。 （三）就业和社会保障的非均等化现状分析 从就业方面来看，湖北省城市居民和农村居民的差异较大。一般农村剩余劳动力进城后只能在“三资”、私营企业的生产线上进行一般的生产作业，并经常遭遇欠薪。湖北省城市与农村的就业服务差异也很明显，广大农村缺乏集中、规范的劳动力信息发布台，不能及时发布有效的劳动力供求信息，不能有效地提供劳务者和用工单位的对接，使农村劳动力获取信息的渠道不畅，导致农村的大量劳动力始终无法就业。 据统计，截至 2009 年，已参加社会养老保险的农民占农村人口的比例仅为7，农村养老基本上仍是传统的家庭养老模式，只有少数被征地的农村地区开始建立农村社会保障制度。湖北省农村社会保障体系仅包含新型农村合作医疗和农村社会养老保险，新型农村合作医疗虽然覆盖面广，但存在很多问题，如保障水平低、程序过于烦琐等。 （四）城乡基本公共服务非均等化的综合分析 从上述分析可以看出，目前湖北省城乡基本公共服务的差距较大。从公共财政支出的城乡差距看，政府财政支出更多地倾向于工业与城市，农业产业在政府的财政支持上有待提高。从基础教育服务来看，小学的人均教育事业费投入城乡差距较大，从而导致农村小学每千个学生所拥有的教师数量远低于城市，如果再考虑农村教师的学历、职称，农村校舍及其他硬件设施，基础教育服务的城乡差距应该更大。湖北农村的公共医疗卫生服务也远落后于城市，其每千人口所拥有的卫生技术人员、医师、床位数以及人均医疗保健支出与城市相比都有较大的差距。近年来，湖北农村的社会保障水平有所提高，农村的低保覆盖率已超过城市，人均低保经费的城乡差距也在缩小，然而养老保险覆盖率的城乡比值还较大。 二、湖北城乡基本公共服务的非均等化原因分析 （一）二元化的城乡非均等化的基本公共服务供给体制 以教育领域为例， 2006年前城乡义务教育阶段的差距是比较大的，这源于旧的义务教育法把城乡的义务教育按照城市和农村二元的结构所做的划分。新的义务教育法颁布以后，强调了义务教育的公益性，如规定义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业；建立了一系列促进义务教育均衡发展的制度与机制，如规定县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，不得将学校分为重点学校和非重点学校；确立了义务教育经费保障新机制，如规定国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例,城乡义务教育阶段的差距开始缩小。 （二）缺乏统一的基本公共服务标准 相对于其他城市而言，武汉市在文教卫、社会保障、城乡社区事物管理方面支出的总量和支出所占的比重都远远高于其他各市，因此，越是财政条件好的城市，基本公共服务方面的标准就越高，反之，越是财政差的城市，基本公共的标准越低。国家没有给公共服务教育制定一个最低的标准，而是由地方政府根据自身能够承受的财力状况不断提高自身的水平，所以，很难判断是否已经超过了国家标准。 （三）缺乏科学公共财政制度，对基本公共服务的财政投入不够 我们的政府依旧是经济建设型政府，经济建设投资在整个社会投资中占据主导地位。公共服务支出处于政策目标选择的第二位，历年来公共服务方面的经费投入比重在各级财政支出的比重并不是很大。 （四）不同层级政府在提供公共服务上的事权和财权不匹配 目前湖北公共服务的重任基本由各个县级政府承担最大的财政投入比重，而市级以上政府仅承担较小的任务（除由市政府和省政府直接管理的公共服务机构外），由于各级政府不能较好地确定自身的责任范围，没有明确的责任主体，上级政府更多地把公共服务阶段的责任压给各级县级政府。 （五）基本公共服务的提供方式单一化，制约了基本公共服务的发展水平 政府在公共服务方面的主导作用，并不意味着政府是唯一的提供者、组织者、组织安排者和管理者。实际上，政府部门、非政府部门、非营利组织、私人部门等都可以成为公共服务的提供者。在具体的提供方式上，可以采用政府直接提供、政府补贴、政府生产、政府管制、合同外包等多种形式。3以武汉市为例，目前武汉市义务教育基本都有公办学校来提供，根据2007年黄陂区的数据，该区共有初中49所，仅有一所私立初中。 三、推进湖北城乡基本公共服务均等化的若干对策 （一）缩小城乡差别 目前，湖北城乡之间的收入差距还是比较大的，城乡收入比率均超过了2.8。城乡差距及二元的经济社会管理体制是造成城乡公共服务非均等化的最重要原因。 （二）中央政府应尽快建立出台基本公共服务的标准，为各地公共服务提供依据 以义务教育为例，通过编制发展规划，确定义务教育的范围、种类、标准，建立和完善适应基本公共服务均等化目标的财政体制，制定全国统一的义务教育的实物标准，包括设施、设备和师资配备，在此基础上建立我国义务教育的技术支持体系，通过规划执行，来监督和检查义务教育均等化政策的执行和实施情况，并针对存在的问题，改进和完善转移支付体制和机制。 （三）合理划分政府提供基本公共服务的权责关系 由于基本公共服务大多具有外溢效应，应该把基本公共服务作为中央和地方的共有职责，中央和地方的各级政府分工协作，完全依靠地方政府将导致供给不足。可以考虑由中央政府制定公共服务的标准和实施方法、财政体制及转移体制框架，由省级政府负责国家基本公共服务政策的监督、执行和评估，由地方政府，主要是县级政府负责服务的提供，市级政府直接提供县级政府因种种原因未能提供而又必须提供的基本公共服务。4 （四）建立公共财政制度，建立基本公共服务的专项财政支付制度 一是增加一般性转移支付规模, 优化转移支付结构。中央财政新增财力中要安排一定数额用于加大一般性转移支付力度, 重点帮助农村地区解决财力不足问题, 促进地区之间协调发展。二是加强中央对地方专项转移支付管理。5到期项目、补助数额小、突出中央宏观调控政策意图不明显的项目予以取消，交叉、重复的项目重新清理, 逐步进行归并。三是建立监督评价体系, 着力提高中央财政转移支付效果，加大对基层政府的问责力度，确保财政转移资金专款专用，发挥最大效益。 （五）推行基本公共服务主体的多元化 按照公共产品理论，基本公共服务一般作为公共产品，应当完全由政府部门承担，但是在具体的提供方式上，可以直接由政府或其控制的事业单位直接提供，也可通过政府引导的方式，利用预算安排、政策安排或合约安排形成经济激励，引导私人企业或非营利部门参与公共服务的提供。6 参考文献 1李军鹏.公共服务学政府公共服务的理论与实践M.北京:国家行政学院出版社，2007，5. 2 项继权.基本公共服务均等化:政策目标与制度保障 J.华中师范大学学报(人文社会科学版) 2008,(1). 3沈荣华.政府间公共服务