养老保险征缴中的企业行为策略选择及其对制度变迁的影响.DOC

企业研究论文-养老保险征缴中的企业行为策略选择及其对制度变迁的影响【摘要】现行养老保险制度推行中遇到的企业隐瞒员工工资收入、拒绝缴纳养老保险费等问题,说明了养老保险制度本身存在不足。本文对我国企业社会养老保险管理中存在的问题进行剖析,分析了企业在当前养老保险制度下的行为选择,并探讨了未来养老保险制度演进的方向。 【关键词】养老保险;制度;企业;行为 1 引言 在现行养老保险制度下,新参加工作的职工,可以通过个人账户的资金积累来解决退休后的养老问题;实施个人账户前已参加工作的职工,在过去的工作年限里并没有个人账户的养老金积累;已退休的老人更是没有个人账户的资金积累。实际中只能挪用在职职工个人账户中的资金来保证已退休职工的养老金发放,由此造成个人账户的“空帐运行”,而且当年的收支难以平衡。全国基本养老保险基金,1998年收入1459亿元,支出1511.6亿元,赤字52.6亿元;1999年收入1813亿元,支出1880亿元,赤字67亿元。1998年,全国21个省级地区养老保险收不抵支;1999年,当年收不抵支的地区扩大至25个。2000年,我国开始施行对社会统筹基金与个人账户基金进行分别管理,社会统筹部分由财政补贴。2001年,全年全国基本养老保险基金总收入2489亿元(含征缴收入和中央财政、地方财政补助),总支出2321亿元。到年底,全国基本养老保险基金滚存结余1054亿元。这个结余从账面看已不是一个小数,但是,必须明确的是:其一,它和养老保险的支出需要相比,还不足半年的支出数;其二,它是财政补贴的结果,扣除财政补贴,当年的养老保险基金收支不仅没有结余,实际还有赤字。其三,这个结余是分散的,结余较多的地区并不多,主要集中在沿海经济发达地区。 政策执行过程中暴露的问题往往折射了政策本身的缺陷,养老保险制度推行中遇到的企业隐瞒员工工资收入、拒绝缴纳养老保险费问题,说明了养老保险制度本身存在先天不足。 2 相关的研究综述 2.1 我国社会养老保险问题的研究综述:自90年代初,我国开始对社会保障理论进行研究,这为养老保险的实施研究提供了理论上的指导。当前有关社会养老保险的研究集中于缴费费率过高、实施范围难以扩展、统筹层次过低,另外,历史性债务是广大学者研究的焦点。 总体而言,现有的研究多是集中于政策的修订与操作层面。 2.2 结构化理论:社会学理论研究的一个主题是社会生活中个人行为与社会制度规则体系之间的关系。该领域学者吉登斯的结构化理论对制度规则与策略行为的互动关系做了精辟而简练的阐释,“结构性制约总是通过行动者的动机和理由发挥作用的,它们经常以迂回分散的方式确定了一些条件和后果,从而影响了他人所获得的选择机会,以及他们从这些选择机会中想要得到的东西”(吉登斯,1990)。 本文关于社会养老保险政策实施中企业的行为策略,以及企业与制度的相互作用的分析受到吉登斯结构化理论的直接启发。 2.3 制度主义理论:对当前我国政策实施或制度变迁具有现实意义的观点来自于制度经济学,制度经济学常常将制度表述成约束自利行为、防止社会堕入霍布斯式状态的手段。其代表人物康芒斯关注利益冲突的解决,认为制度产生于经济稀缺造成的困境。他认为稀缺引起利益的冲突,如果没有制度化的约束,这种冲突将通过损害生产效率的私人暴力获得解决;制度是利益冲突中产生“切实可行的相互关系”,并创造“预期保障的”规则(康芒斯,1950)。阿尔钦和德姆塞茨也支出,制度提供“解决跟资源稀缺有关的社会问题”以及相关利益冲突的方式,制度“帮助人形成那种在他与别人的交易中可以合理把握的预期” (德姆塞茨,1967)。关于制度变迁,凡勃伦认为,制度变迁很大程度是无意识的活动及对新环境适应的结果,而非意志的产物。 制度主义的代表人物诺思对制度与制度变迁的理论研究作出了较大贡献。诺思认为,成功的制度结果是正式制约与非正式制约的结合,一个有效的实施体系的建立,有助于行为的自我实施;制度变迁的最终路径的决定因素主要有两点:第一,制度的激励结构,第二,人类对机会集合变化的认识与所做出的反馈过程。他强调制度变迁中非正式规则对正式规则的影响,及组织与制度的相互作用。 3 社会养老保险管理中存在的问题及企业行为选择 3.1 缴费费率太高:为了适应市场经济建设,减少企业负担,使企业正真成为独立的经济实体;同时,也为了应对人口老龄化的压力,我国的养老保险资金流转模式由现收现付制转向部分积累制。但是,在制度的转变过程中,出现了资金的空档,已经退休的人员以及实施新养老保险制度之前参加工作的员工没有积累养老基金,他们年轻的时候创造的价值被国家以利税的形式强制性提取用于当时退休金的支付和国家对其他行业企业的投资建设,这些人的养老金从何而来。这个巨大资金的空档就是所谓的隐性债务、转制成本。转制成本由谁来负责?国家一直没有明确的制度措施,而以默认的方式将负担转嫁给了当代企业和年轻人,从而导致企业、员工负担过重,个人帐户空转,严重影响了养老金的收缴,给未来的养老金支付也带来了巨大的风险。 3.2 企业与国家间的“父子谈判”: 由于计划经济遗留下来的国家对国有企业的层级关系以及国有企业对政府的依赖,使国有企业不能象民营企业一样成为独立的市场主体,国有企业需要调节的利益关系更加复杂,而民营和三资企业的目标非常单一,即利润最大化。 3.3 员工养老保险意识不足:由于受到计划经济的影响,国有企业的职工,尤其是“老人、中人”对国家仍抱有较大的期望,认为国家和企业应该对自己的养老问题负责;而民营企业的职工不同,首先,他们普遍较年轻,还没有感觉到养老的压力。再者,对于他们来说,未来的不确定性太大,更多的注重现在的状况。另外,民营企业中有不少是农民工等弱势群体,对于他们来说,能找到一份工作已经不错,哪有勇气和雇主讨论养老保障的问题。 3.4 缺乏独立的行政强制权力:有很多学者认为,以往养老保险的相关制度多以规定的形式出现,没有正式的法律制度约束,没有相工商、税务那样有强硬的法律制度做后盾。笔者认为,通过立法增强征缴力度只是当前的权宜之计,只能暂时解决养老基金来源的不足,企业资源短缺、费率过高是企业逃费的根本原因。 3.5 养老保险基金投资单一:2001年月13日,经国务院批准,财政部 劳动和社会保障部发布了全国社会保障基金投资管理暂行办法,其中第二十五条明确指出,社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具,包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。第二十八条规定:划入社保基金的货币资产的投资,按成本计算,应符合下列规定:第一,银行存款和国债投资的比例不得低于50%.其中,银行存款的比例不得低于10%.在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50%;第二,企业债、金融债投资的比例不得高于10%。第三,证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。第三十一条 社保基金建立的初始阶段,减持国有股所获资金以外的中央预算拨款仅限投资于银行存款和国债。条件成熟时由财政部会同劳动和社会保障部商理事会报国务院批准后,改按本办法第二十八条所规定比例进行投资。 4 未来制度的演进方向 4.1 在国退民进中,寻求养老基金来源:计划经济在向市场经济的转轨过程中,国家应逐步推出竞争性领域,这是为理论与实业界普遍认同的观点。国家在减持国有股的过程中,可以将这部分资金用于养老金个人帐户的做实当中,因为,这里的很大一部分就来自于“老人、中人”的低工资和未来的养老资金当中,所以这样做具有较强的合理性而且不会增加政府和企业的负担。 加快以国有资产存量弥补转制成本的工作,具体方式是将上市公司的国有股份化转给社会养老保障管理部门,由这些部门通过投资运营实现资产保值增值,还可以根据支出缺口,通过二级市场交易变现后支付。 全国社会保障基金投资管理暂行办法第三十二条规定: 划入社保基金的股权资产纳入社保基金统一核算,按照国家有关规定进行管理。股权资产变现后的投资比例按本办法第二十八条的规定执行。 4.2 调整财政支出结构:政府财政收支分为经济建设财政和公共财政。随着经济体制改革的深入,市场经济体制的逐步完善,财政的经济建设功能应逐步弱化,企业的自有资金应该在市场中发挥更大的作用,而政府应该将更多的资金用于公共产品和服务的提供,在财政收入总体不断增加的前提下,这种方案具有更大的可行性。政府在总量不变的前提下,可以逐步减少竞争性领域的投资和行政支付,将更多的税收收入用于养老金的补足,实现取之于民,用之于民的目标。 4.3 实施“费改税”的政策: 有许多学者,针对当前执行力度弱化,提出“费改税”的方案,即认为“社会保障税”必将取代“社会保险费”。诚然,这种方案暂时增加的养老金收入,但是不能彻底解决养老金的收支失衡,反而增加的企业负担,弱化了我国企业在国际市场中的竞争地位,尤其是在加入“WTO”之后。在政府目标多样化、矛盾化的前提下,我们怎样化解其中的冲突呢?笔者认为,政府在税收总额不变的前提下,进行税收结构的大调整,减免不必要的税收,增加养老保障税。 养老保险的征缴由“费”改“税”,以提高征缴的强制性力度。在管理过程中要做到激励与约束双管齐下,在尽量提高企业为农民工缴纳社会养老保险意愿的基础上,应增强征缴本身的强制性。由“费”改“税”的模式需要国家开征农民工养老保障税,同时取消现行由企业缴纳农民工养老保险费的做法。之所以这样做,一是可以利用税的强制性,确保参保面。二是可以确保农民工养老保险基金帐户的充分性,实现农民工退休后享受某一贫困线上的最低生活保障的目标,以体现企业责任和社会公平。具体可参照以下方法措施:(1)社会保障税可以设计为全国统筹和地方统筹两部分相结合的税种,由地方税务部门进行统一收缴,具体比例应为全国统筹部分占社会保障税的70%-80%,而地方统筹占30%-20%。(2)国家应确保社会保障税为低费率的税种,以尽量减少企业的负担。 (3)应以企业利润作为该税种的税基。这是因为农民工所在企业大多为劳动密集型企业,其竞争优势就在于成本低廉,假如以用工数量为税基进行征缴,就易造成劳动密集型低利润企业缴费多而资本密集型高利润企业缴费少,形成新的社会不公平。(4)以全国统筹部分存在的社保税应由中央社会保障部门统一支配。按照国家规定的一定标准,严格按月进人每位农民工的养老金帐户。由于此类帐户的标准全国统一,就能既保证异地转移的可行性,又能体现我国全民福利的公平原则。(5) 以地方统筹形式存在的社保税用于体现地方差异原则,由地方社会保障部门统一支配。可以考虑用来建立农民工养老救济机制,对于当地的少数特困中老年农民工可以设立救济账户,按时发给救济金。这也有利于农民工养老保险制度获得更普遍的支持气。 4.4 建立通畅的“利益表达机制”和“政策反馈机制”: 一项制度要想收到预期的效果,必须具有合法性,即权威和社会秩序取得公民的认可和服从的性质和状态。我国职工缺乏“利益表达机制”,现实当中的工会和职工代表大会形同虚设,这样目标群体的意愿不能得到表达,员工在制度设计中既没有决策制定权也没有决策执行权,对制度本身没有任何影响,是制度中的“边缘人”,使设计出的制度本身缺乏可行性。 4.5 完善养老保险基金的投资管理办法: 养老基金投资于股票始于积累制和个人账户制度的实施。养老保险的合理运营依靠完善的资本市场。2001年,仅有75家上市公司推出分红(包括转增股本),仅占所有公布中公司的6.25%,有的上市公司从来未分过现金红利。所以,我国股市总体上尚无投资价值,而只有投机空间。另外,我国资本市场不够完善,没有相应的“退出机制”和“二板市场”,加上养老保险资金投资管理办法的不健全。所以,养老保险资金不宜过多投资股票市场。 由于,我国证券市场的规范化有一个过程,可以优先考虑投资于电力、通讯、供水、交通等垄断性部门,可以减少投资的风险。这些部门的建设项目规模巨大、建设期长、投资回收期长,但投资收益具有稳定性,投资风险较低。这些特点正好比较适合于养老保险基金的特点及其投资安全性的要求。在20世纪90年代前期,国外一些私人养老保险机构为许多发展中国家的能源、运输、电讯和其他基础设施项目提供了可观的资金,并获得投资成功。在上个世纪90年代,我国以BOT方式吸引外商投资,外商一般也获得了较高的投资回报,由政府提供最低收益保证有的高达16%以上。我国现阶段正处于在电力、通讯、供水、交通等部门投资高速增长时期。 4.6 扩大养老保险覆盖范围: 隐性债务造成收支不平衡,企业缴费率过高,从而进一步强化了资金收缴不足,加大了资金缺口。这个问题