乡镇总体规划编制问题探究.doc

1 乡镇总体规划编制问题探究 以上蔡县东岸乡为例 张学森 摘要 目前我省城镇化进程处于快速发展时期 新一轮小城镇总体规划修编工作正在各地紧 锣密鼓地展开 在土地资源供需矛盾日益突出的今天 如何科学编制新一轮小城镇总体规划 提高小城镇在产业结构的推动力及对农村人口的吸纳力等 是落实科学发展观 促进全社会 和谐稳定的一件大事 1 由于新农村建设的快速发展 许多小城镇在城乡一体化过程中总体 规划过于粗糙 对镇域现状的分析和研究深度不足 镇域规划中村庄整合和空间结构布局没 有结合自身区位特点 本文结合上蔡县东岸乡的总体规划 对现阶段乡镇级总体规划中存在 的问题进行了初步的探讨 关键词 城镇化 总体规划 乡域 Exploring The Establishment Questions Of Small Towns Overall Plan Take The Shangcai County Dongan Township As The Example Abstract At present our province urbanization process in rapid development period a new round of small cities and towns around the overall planning revision work is busy in today s increasingly prominent contradiction between supply and demand of land resources how to scientific establishment a new small town overall planning improve the small towns in the driving force of industrial structure and to absorb the force of the rural population is implementing the scientific concept of development promote the whole social harmony and stability of a big deal Due to the rapid development of the new rural construction many small towns in the process of integration of urban and rural overall planning is too rough analyzing the current situation of town domain and the research depth is not enough village integration in town planning and space structure layout without combining with the characteristics of its location Combining the overall planning of Dongan township in ShangCai County current problems that exist in the overall planning has carried on the preliminary discussion Key words Urbanization overall plan small towns 乡镇级总体规划是总体规划的末级规划 开展小城镇总规修编既是实现小城镇经济跨越 式发展的迫切需要 也是加快小城镇发展的迫切需要 我国小城镇总体规划中镇域规划的内 容主要包括村镇体系的等级 职能和规模及相应的市政公共设施规划 2 镇域总体规划中对 镇域自身的空间结构和地域性特色问题没有进入深刻分析和研究 镇域内村庄的整合与空间 布局过于简单与程式化 没有根据东岸乡自身的特点做出合适的具有特色的规划 2 1 乡镇总体规划定位 1 1 乡镇总体规划定义 乡镇总体规划是在乡镇区域内 根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然 经济 社会条件 对土地的开发 利用 治理 保护在空间上 时间上所做的总体安排和布局 通 过土地利用总体规划 国家将土地资源在各产业部门进行合理配置 首先是在农业与非农业 之间进行配置 其次在农业与非农业内部进行配置 因此 使用土地的单位和个人必须严格 按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地 3 乡镇总体规划为了实现一定时期内乡镇 的经济和社会发展目标 确定一个乡镇的性质 规模 发展方向 合理利用城市土地 协调 城市空间和进行各项建设的综合布局和全面安排 还包括选定规划定额指标 制订该镇远 近期目标及其实施步骤和措施等工作 1 2 乡镇总体规划背景 2004 年 4 月 中共河南省委 河南省人民政府下发了 关于发展壮大县域经济的若干意 见 对于发展县域经济提出了目标要求 主要途径和工作重点 政策和措施 同时指出发 展壮大县域经济与加快中原城市群建设 推进城市化进程紧密结合起来 提高中心城市带动 能力 强化城乡经济内在联系 以城带乡 城乡互动 优势互补 推动全省县域经济持续快 速协调健康发展 4 2005 年 12 月 中共河南省委 河南省人民政府下发了 关于进一步促 进城镇化快速健康发展的若干意见 提出 以科学发展观为指导 实施中心城市带动战略 以加快中原城市群建设为重点 全面推进城镇化进程 大力发展二三产业 增强城镇化产业 支撑 破除体制障碍 改善城镇化发展环境 放开投资市场 加快城镇基础设施建设步伐 改进城市规划工作 提高城市综合管理水平 合理利用资源 努力建设节约型城市 加强对 城镇化工作的领导等八个方面的意见 为我省城镇化快速健康发展指明了方向 上蔡县作为 河南省中原城市群的辐射区域 坐拥半小时交通圈 漯河 驻马店 周口三市交界处 必须 抓住中部崛起机遇 充分利用本地与区域的要素资源 融入区域的市场分工 在新一轮区域 竞争中奋发突起 5 1 3 乡镇总体规划内容与作用 1 3 1 规划内容 乡镇总体规划的内容包括乡域体系规划和乡驻地规划两部分 乡域总体规划包括乡域现 状 乡域人口发展与城镇化水平预测 乡域村镇体系发展战略 乡域基础设施规划 乡域服 务设施规划 乡驻地建设规划包括乡驻地现状分析 乡驻地性质与规模 乡驻地总体布局 专业工程设施规划 空间管制规划 近期建设规划 五线 导控规划 规划实施措施与管 理建议 6 乡驻地规划包括镇区性质与规模的确定 用地功能的组织 总体结构的布局 道路交通 的组织及市政公共设施的安排等方面 7 1 3 2 规划作用 乡镇级总体规划是总体规划的末级规划 其工作重点是落实县级规划 具体确定居民点 用地规模和范围 落实基本农田保护区界线和地块 落实和反馈县级规划用地分区界线 和 用地指标 落实县级规划用地区内每块土地的规划用途等 规划人员在利用总体规划编制中 如何处理好城镇总体规划的关系 直接影响到土地利用总体规划实施中的可操作性 乡镇级 总体规划对土地布局和控制最为微观也最为具体 规划指标和当地社会经济发展关系也最为 密切 8 小城镇区域规划的任务是根据县域规划及其经济社会发展计划 农业区划和土地利用总 体规划 结合村庄和小城镇的实际情况 进行综合研究 确定行政区域内村镇体系 明确村 庄和乡镇的位置 性质 规模和发展方向 统筹安排村庄和集镇的各项建设用地 合理设置 3 村庄和集镇各项基础工程设施 引导村庄和乡镇合理 科学地建设和协调发展 9 从宏现区 域角度解决好各级居民点等级结构 经济区划的分析 经济发展方向 优势产业的确定等问 题 2 东岸乡总体规划及存在问题分析 2 1 规划背景 上蔡县县域土地总面积 1529 平方公里 2009 年总人口 140 6 万人 2009 年城镇化水平 为 28 07 2009 年全国城镇化水平为 46 6 2009 年河南省城镇化水平为 37 7 可见上 蔡的城镇化水平远低于全国 全省的平均水平 10 表 1 上蔡县域城镇与农村人口比例情况表 年度全县总人口 万人 城镇人口 万人 农村人口 万人 城镇化率 2004136 7222 50127 1917 21 2005137 5126 10127 6518 98 2006138 3728 47128 3120 58 2007139 1234 07128 8624 49 2008139 8936 67103 2226 21 2009140 639 5101 128 07 注 资料来源于上蔡县统计局 河南省驻马店市统计局 通过近几年人口增长可以看出 近年来上蔡县域人口增长率平均保持在 4 70 左右 城 镇人口综合增长率为 9 8 左右 城镇人口的增长速度明显快于总人口的增长速度 这说明上 蔡县的人口城镇化速度正在逐步加大 开展小城镇总规修编既是实现小城镇经济跨越式发展的迫切需要 也是加快小城镇发展 的迫切需要 当前 在我国的小城镇发展中 规划对小城镇建设工作的制约问题十分突出 修 编可以实现对小城镇原有定性和定位进行检讨和调适 对其产业结构 人口规模 用地布局 进行合理的调整 真正地从规划的角度对新的问题 新的机遇 新的变化进行回应 更好地 发挥规划的统筹 协调与引导作用 促进小城镇合理 健康发展 11 2 2 存在问题 本文主要分析乡域规划中村庄整合规划 村庄布局规划 空间结构规划等内容 通过对 乡镇规划图件文本的研读 找出在当前城乡规划过程中小乡镇总体规划存在的对乡镇定位与 发展方面的问题 2 2 1 村庄整合规划未贴近实际 村庄合并 是我国社会改革体制转型下的一种整改模式 党的十六届五中全会明确指出 要使土地资源得以良性的利用和整合 推行村庄合并 将大大减少行政村乃至乡镇的数量 精减政府架构 优化农村资源 形成规模优势 目前一些村庄呈现 空心化 加剧的趋势 合理进行村庄合并将有利的扭转这一趋势 东岸乡内多数村庄对外联系不便 尤其是自然村组之间 联系道路多为土路 交通条件 差 村庄多沿公路呈带状不规则分布 自然村分布散乱 小村庄过多 土地利用率低 不利 于农业规模经营生产和统一规划管理 而且中心村缺乏 行政村仅仅是村委会驻地 不能很 好地联结乡驻地和自然村 职能特色不明显 经济协调作用较差 4 注 资料来源于上蔡县东岸乡总体规划 2009 2030 图 1 东岸乡用地整合规划图 东岸乡村庄整合只是用箭头来表示现状各个村庄的迁并方向 规划新村的范围也是简单 的用不规则线条圈画 另外图中没有显示出属于省级文物保护单位的光武台遗址和苏氏节孝 坊这些地域性文化 很容易在以后的发展过程中对其有所损坏 东岸乡村庄合并主要是就近地域性合并 将多个行政村或自然村向乡域内主干道靠拢合 并 这种合并仅仅是着眼于农村区域的社区化或就地城镇化 这本质上不符合城乡发展的总 体趋势 这种以村庄合并为基础建立新型农村社区的发展思维 仍然把农村的发展禁锢在农 村之中 不切实际地推进居住集中化 只会陷入 圈地造城 怪圈 东岸乡经济相对不发达 产业结构调整和劳动力非农转移条件不成熟 盲目推行村庄合并 其强制行政干预的结果将 会违背当地居民的意愿和城市化发展规律 村庄合并的过程中没有注意到对历史文化遗址的保护和重视 光武台遗址和苏氏节孝坊 是省级文物保护项目 但其所在的村庄在规划中向其它村庄合并 这难免会造成遗迹的损坏 建议周围的村庄向这些文化名村靠拢 这样既有利于传统文化的继承 又可以以此为契机 发展旅游业 推广自身的优势 以规划中的将军庙村为例 将军庙村由现状的张杨郏行政村 白堂行政村和陆马白行政 村组成 共计搬迁合并 7 个自然村 搬迁位置大致为现状中属于白堂行政村的小王庄村 各村庄人口与搬迁位置见下表 5 表 2 村庄布局规划表 村庄人口类型搬迁位置 白堂 900 普通型小王庄北 李湾 2900 普通型小王庄北 小王庄 600 临路型小王庄北 张杨郏 2960 临路型小王庄北 陆庄 1100 普通型小王庄东 马庄 900 滨水型小王庄东 白庄 600 滨水型小王庄东 从上表可以看出 按照乡镇总体规划要求 搬迁整治工作进行会非常困难 其中李湾和 张杨郏村人口多 村庄规模大 搬迁难以进行 小王庄自身建设面积较小 搬迁合并时只能 占用现有的耕地用以建设用地 而这样只能对搬迁后遗留的现状村庄进行拆除并做土地复垦 来恢复耕地面积 这样重复建设与国家进行村庄合并的初衷不符 另外 现状中的张杨郏村和李湾村经济发展较好 对周围村庄的辐射作用很大 村庄现 状较好 交通条件便利 可以考虑将张杨郏村作为合并搬迁方向 而不是仅仅以现有的主要 道路的便利性作为村庄合并过程中的唯一考虑要素 2 2 1 空间结构规划与上级规划不符 图 2 东岸乡土地利用规划图 6 东岸乡乡域规划布局结合交通干线分布 形成 一心两轴五片区 的布局结构形式 一心 东岸乡乡驻地 两轴 即县道 X001 和 X012 乡域发展轴 五片区 分别以经济文化区 特色农业区 畜禽养殖区 林业种植区 果疏种植区 东岸乡域体系系职能组合规划一览表 村镇层次名 称职 能 结 构 乡驻地东岸集 全乡的综合服务中心 以农副产品加工业和商贸服务业为 主 中心村牌坊刘以特色农业种植 推广小麦 花生优良品种种植 将军庙村畜禽养殖区 兴路村 光武村 畜禽养殖区 林业种植区 中心村 光明村 果疏种植区 东岸乡处于上蔡县城东北 与其他地区相比东岸乡的区域优势不明显 区域竞争力比较 低 与周边较有优势的乡镇相比 东岸乡在区位交通条件 现状经济实力 未来发展潜力等 方面都不及周围的乡镇 东岸乡与周围乡镇的物产资源条件相差不大 外部因素对其影响较 小 乡镇主要依靠自身条件进行发展 境内有漯 河 项 城 公路穿境而过 东临吴黄路 西近商 丘 桐 泊 路 改善交通条件 加强与外界的交流与沟通 成为东岸乡经济发展的关 键因素 在上蔡县总体规划文本中 东岸乡的规划定位为 东岸镇旅游区 主要是依托县域主要 交通道路为联系 结合镇区相对完善的服务设施 结合周边的人文景观资源 形成次级的旅 游区域 带动相关镇区的发展 利于形成平衡的旅游区格局 以农副产品加工为基础 发展 商贸 旅游 强化建材 机械 加工等产业 而在东岸乡总体规划中 并没有体现出县级总 体规划的要求 而是和多数城市规划一样的在乡驻地区域建立工业产区 东岸乡乡域村庄体 系结构等级不明显 导致基础服务设施建设不能统一考虑 乡域内各村之间缺乏区域经济协 作 工业企业的低层次组织不仅使小城镇对周边地区的农村剩余劳动力缺乏吸引力 由于乡 镇企业技术落后 产品质量低劣 小型化所带来的环境污梁 滥占耕地 信息不灵 交通不 便 社会交易成本过高等问题 会使得乡镇企业的生存空间日益减少 过于依赖工业推动小 城镇发展的模式早已过时 在新农村建设过程中 根据区域特色积极发展不同类型的小城镇 成为必然 在上蔡县总体规划中对东岸乡的定位是比较准确的 东岸乡信息比较闭塞 交通不够方 便 科学技术不太发达 这一地区没有发展工业的有利条件 产业基础比较薄弱 城镇化的 道路非常艰难 而选择发展旅游业是在总体规划中不错的选择 通过发展旅游型小城镇 使 旅游业成为当地的主要产业 旅游业发展的同时带动一系列相关产业的发展 并吸引周围地 区的人口 物力 资金向小城镇集中 形成发展的增长极 产生向周围地区的辐射力 从而 带动当地经济发展 小城镇要根据本地的资源优势 经济水平和区位特点等大力培育有地方 特色的主导产业 帮助城镇整体经济发展 应把工业发展重点放在农产品深加工和精加工方 面 杜绝脱离农业产业化经营的盲目发展和与城市雷同的产业 3 建议 农村的主要产业仍然还是农业 拆并村庄以后 生产上不一定比过去方便 村庄合并并 不只是简单地域关系上的合并而应充分尊重农民的意愿 从历史渊源 文化纽带等方面寻找 契合点 增强村民间的认同感和凝聚力 以经济为本 根据村庄间经济发展的相同性与互补 7 性 找到村庄合并的契合点 实现资金 资源 人才等方面的优势互补 因此其实施需要按 工业化和城市化发展的客观要求 以现实的社会发展条件作支撑 有序推进 城镇化并不是简单的土地城镇化 还有人口的城镇化 由于自身的经济水平较低 城镇 化过程中难免存在土地扩张速度和人口扩张速度不相匹配等一系列问题 即使在城镇化水平 较高时 也很难留住农村富余劳动力 只有建立完善的社会保障体系 加快户籍管理制度改 革才能走向意义上的城镇化 这就要求优化农业生产结构 建立农业保护和支持体系 保证 农业的投入 调整城乡利益格局 吸纳农村富余劳动力 从而促进城乡劳动力就业和产业布 局合理化 城市化并非要将所有的乡村都变为城镇 不赞成为刻意追求城市化指标而忽视农村发展 而是提倡通过理性选择 促使城乡公平发展 保持城乡社会稳定 这也与可持续发展和以人 为本的新发展哲学观一致 改变传统城市化中只追求集聚经济效益的线性产业布局 改善城 乡发展中的空间结构关系 使人们增强城乡网络化发展意识 重视调控城乡发展的协同关系 提高城乡空间的组织化程度 其实施途径应该是城乡之间由不同容量便捷的现代化交通 通 信设施和适合可持续发展的生态基础设施连接在一起 形成和谐的网络型城乡复合系统 城市化新理念以城乡统筹发展观为指导来确定城市化发展理念 城市化不只是一个人口 转化经济结构和地域景观空间变化的过程 而应是一个对人类社会进行整合的过程 不仅是 一个空间集聚的过程 而且还是一个空间关联的过程 按照科学发展观思想 城市化侧重于 改善城乡地域系统