（行政管理专业论文）中国地方公共物品多元化供给研究.pdf

上海大学硕士学位论文 摘要 在全面建设和谐社会时期，如何提升公共服务水平、提供更多更好的公共 物品来满足广大基层人民群众日益增长的需求，成为政府急需解决的重要课题。 公共物品按地域和受益范围分为全国公共物品和地方公共物品，其中地方公共 物品更普遍。伴随着中国财权和事权下放的分权改革逐渐深入，公共物品供给 与服务也主要由地方政府供给。在中国，由于中央政府和地方政府事权财权不 对等、转移支付制度不完善等制度原因以及地方政府自身供给模式的单一化导 致地方政府未能有效供给公共物品。因此，结合中央制定的发展方针和政策研 究地方公共物品供给相关问题，就显得尤为迫切和必要。 本文在分析中国的基本政治体制和经济发展现状基础上，认为应从新的供 给方式即构建中国地方公共物品多元化供给模式入手来解决上述问题。 首先，基于公共治理理论，地方公共物品多元化供给网络存在三个要素： ( 1 ) 多元参与主体：政府、私营部门、第三部门；( 2 ) 有效的沟通对话机制； ( 3 ) 互动的合作竞争供给模式。构建以政府指导，私营部门和第三部门等多元 主体积极参与，以有效的沟通对话机制为纽带，形成多样化合作竞争供给模式 的地方公共物品供给网络。 其次，本文分析了中国地方公共物品多元化供给的必要性和可行性，必要 性现有单一供给模式不能实现有效供给；可行性国外多元供给改革成 功经验的启示以及中国市场经济和社会制度的发展为多元供给网络发展提供了 基础。 最后，依据地方公共物品多元供给网络的要素分析，构建一个适合我国的 多元化供给模式。通过对地方公共物品的界定与分类，确定相对应的多元供给 主体的独自供给以及合作竞争供给的范围，并区别其供给特征、能力及制度需 求特征：形成多样化的互动供给模式，如b o t 模式、t o t 模式、p p p 模式等； 针对供给的模式特征以及能力、制度等需求辅助以有效的沟通对话机制，如中 介组织、听证制度、咨询机构，以及供给模式有效运行的法律政策保障。 关键词：地方公共物品：供给：多元化 v 上海大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nt h e p r o c e s so fd e v e l o p i n gaw e l l o f fs o c i e t y , i ti sn e c e s s a r yf o ro u r g o v e m m e n tt ou p g r a d ei t ss e r v i c ea n dp r o v i d em o r ea n db e t t e rp u b l i cg o o d s ，i n o r d e rt om a t c ht h ei n c r e a s i n gs o c i a ln e e d s t h ep u b l i cg o o d sc a nb ec l a s s i f i e d n a t i o n a l p u b l i cg o o d sa n dl o c a lp u b l i cg o o d s w i t hd e c e n t r a l i z a t i o no ff i s c a l a u t h o r i t ya n dt h es e p a r a t i o no fp o w e r sg r a d u a l l y ，t h ep u b l i cg o o d sa r em a i n l y s u p p l i e db yt h el o c a lg o v e r n m e n t s s oi t i sm e a n i n g f u lt or e s e a r c ht h ee f f e c t i v e p r o v i s i o no f l o c a lp u l i cg o o d s b a s e do nt h ea n a l y s i so fc h i n e s eb a s i c p o l i t i c a ls y s t e ma n de c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，t h ep a p e rc o n s i d e r st h o s ep r o b l e m ss h o u l db es l o v e ab yc o n s t r u c t i n g t h em o l do fm u l t i - p r o v i s i o no fl o c a lp u b l i cg o o d s f i r s t ，b a s e d o nt h ep u b l i cg o v e r n a n c e t h e o r y , t h e n e t w o r ko ft h e m u l t i - p r o v i s i o no ft h el o c a lp u b l i cg o o d sh a st h r e ee l e m e n t s ( 1 ) m u l t i p l em a i n b o d y ( 2 ) e f f e c t i v ec o m m u n i c a t i o nm e c h a n i s m ( 3 ) i n t e r a c t i v ec o o p e r a t i o n a n d c o m p e t i t i o n m o l d so f p r o v i s i o n t h ea i m i s t o g i v e u pt r a d i t i o n a l g o v e r n m e n t - m o n o p o l yp u b l i cg o o d sp r o v i s i o nm o l d , i n t r o d u c 启p r i v a t es e c t o ra n d o t h e rs o c i a ls u b j e c tt op u b l i cg o o dp r o v i s i o ns y s t e m ，a n dc o n s t r u c tai n t e g r a l g o v e r n m e n t - m a r k e t - s o c i e t ys t r u c t u r eo fp u b l i cg o o d sp r o v i s i o n s e c o n d ，t h i sp a p e ra n a l y z e s et h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fc o n s t r u c t i n gt h e m o l do fm u l t i - p r o v i s i o no ft h el o c a lp u b l i cg o o d s n e c e s s i t y - - - t h es i n g l ep r o v i s i o n p a t t e r ni n d u c e st h ei n e f f i c i e n ts u p p l yo ft h el o c a lp u b l i cg o o d s f e a s i b i l i 俨t h e s u c c e s s f u le x p e r i e n c eo ft h er e f o r mo ft h e 内r e i 弘m u l t i - p r o v i s i o na n dt h eb a s i s w h i c hi sp r o v i d e db yc i n e s em a 】r k e te c o n o m ya n ds o c i a ls y s t e mf o rt h ed e v e l o p m e n t o fm u l t i p r o v i s i o nn e t w o r k f i n a l l y , t ob u i l dam u l t i p r o v i s i o nf o rc h i n e s em o l db a s e do nt h em u l t i p l e e l e m e n t so ft h em u l t i p r o v i s i o nn e t w o r k , b a s e do nt h ed e f i n i t i o no fl o c a lp u b l i c g o o d sa n dc l a s s i f i c a t i o n , i td e a r st h em a i nb o d ya n dt h es c o p eo fc o o p e r a t i o na n d v i 上海大学硕士学位论文 c o m p e t i t i o n , d i f f e r e n t i a t e st h e i rs u p p l yc h a r a c t e r i s t i c s ，c a p a c i t ya n dd e m a n do ft h e s y s t e m ，f o r m a l i z e sav a r i e t yo fi n t e r a c t i v em o d e l so fp r o v i s i o n ：b o t 、t o t 、p p p a i m e dt ot h ef e a t u r e sa n dt h ec a p a c i t yo ft h em o l d sa n dt h ed e m a n do f t h es y s t e m a n dt os u p p o r te f f e c t i v ec o m m u n i c a t i o nm e c h a n i s m s ，s u c ha st h ei n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n s ，t h es y s t e mo f p u b l i ch e a r i n g s ，a d v i s o r yb o d i e s ，a sw e l la st h el a w sa n d p o l i c i e sw h i c hm a k et h em o l do p e r a t ee f f e c t i v e l y k e yw o r d s ：l o c a lp u b l i cg o o d s ；p r o v i s i o n ；m u l t i p l e v h 上海火学硕上学位论文 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研 究工作。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不 包含其他人已发表或撰写过的研究成果。参与同一工作的其 他同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示了谢意。 签名：二绣琴一日期：妒哆i 拿：乡 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学 校可以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：! 竺多丕导师签名： 日期秒：亏9 上海大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 选题背景和意义 十七大报告指出，社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的 基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，扩大公共服务，推动建设 和谐社会。中国政府当前的核心任务是为社会公众生产和供给公共物品。加强 对中国公共物品供给的研究，无论是对于深化行政管理体制改革，进一步转变 政府职能，搞好政府对经济与社会的管理，还是以社会需要为导向，尽可能低 的行政成本，合理组织公共物品的生产和供给，获取尽可能大的行政效益，提 高地方政府竞争力方面都具有十分重大的意义。 1 9 9 8 年中国公共财政框架的建立，明确了地方公共物品应由地方政府承担， 以便更有效率地为本地区的居民服务。但由于体制转轨与社会转型中的中国社 会治理经验的缺失，一方面，既有政府在许多公共领域的垄断，也有政府在有 关公共领域的放任与责任缺乏：另一方面，既有市场在一些公共领域盲目进入和 缺乏必要的竞争规制，也有市场机制在进入一些公共领域时的动力缺乏，最终 形成中国现阶段地方公共物品供给不足与失衡。中国社会2 0 余年的改革以及与 之伴随的体制转轨与社会转型，打破了由政府一统天下供给公共物品的格局， 初步形成了由政府、市场及其他组织多元供给公共物品的雏形。 所以，针对以上情况，中国必须进行供给模式的改革。本文基于公共治理 理论中的治理观点总结出关于地方公共物品多元化供给的内涵，在此基础上分 析了多元化供给网络中的各要素，构建了一个多元供给的理论框架。然后基于 这个网络框架，分析了中国如何进行地方公共物品多元化供给改革。 上海大学硕士学位论文 1 2 国内外研究概况 由于地方公共物品的地域性和层次性，长期以来对于地方公共物品供给理 论的研究也区别于一般全国性公共物品供给的研究。国外学者主要从财政分权 理论、政府间竞争供给理论、多元供给理论入手来探讨如何有效供给地方性公 共物品，研究成果较多。我国学者对这方面理论的研究起步相对较晚，近年来 有学者从财政分权角度出发分析财政分权对我国地方公共物品供给的影响，也 有学者开始关注国外多元化供给的新理论和实践。 1 2 1 国外研究概况 l 、财政分权理论 地方政府在提供公共物品时具有什么样的优点? 在这一基本问题上，财政 学或公共经济学提供了众多的解释与说明，力图对问题给出回答，形成了特点 鲜明、百舸争流的财政分权理论体系。如果从总体上来把握，已有的财政分权 文献可分为三大分支1 ：其一是中央与地方政府间权责最优划分的研究 ( m u s g r a v e ，1 9 5 9 ：o a t e s ，1 9 7 2 ) 。这一分支的主要结论是奥茨的“分权定理”， 该定理表明，在一定条件下，由地方政府为本地区提供公共物品要比由中央政 府在所有地区内按统一水平提供公共物品更有效率。该定理的另一种表述是， 分权的收益与公共物品需求的变异程度( 方差) 里正相关关系。第二个分支主 要研究的是组织成本问题( b r e t o na n ds c o t t ，1 9 7 8 ) 。其主要观点为，分权体 制一方面能降低流动成本和信号传递成本，另一方面又增加了管理和协调成本， 分权的最优度在总成本最小处取得。第三个分支强调了地区间竞争的益处。蒂 博特( t i e b o u t ，1 9 5 6 ) 研究了人们怎样利用“以足投票 来选择居住地区，其 研究主要集中于地区政府间的横向竞争。布雷顿( b r e t o n ，1 9 9 6 ) 则研究了不同 级政府间的纵向竞争问题，其结论是，不同级别的政府为了增加自己的“市场 份额 ，会按照居民合意的类型和数量供给公共物品。布雷南和布坎南( b r e n n a n a n db u c h a n a n ，1 9 8 0 ) 认为，政府间的纵向竞争和横向竞争在限制政府预算规模 l u g op a n i z z a o nt h ed e t e r m i n a n t so f f i s c a l 嘲灯a l i 盈i l i 鲫：t h e o r ya n de v i d e n c e j o u r n a lo f p u b l i ce c o n o m i c s , 1 9 9 9 ，7 4 ：9 1 3 9 2 上海大学硕士学位论文 方面有着重要作用。 2 、政府问竞争供给理论 国外对地方政府间竞争的研究己有一定的历史，目前对政府竞争研究最为 系统和前沿的当属布雷顿，他认为以前所有的政治经济学理论观点都隐含一种 单一制政府结构的假设。他因此建议研究者们应该把政府看作一种包括多种因 素的“混合制政府结构 。在这一假设之上，政府竞争才可能作为一种政治经济 学分析范式得到运用。布雷顿认为，应该把各级政府看作某种特殊产品或服务 的生产者。他所关注的问题不是政府应该提供什么、不应该提供什么，而是政 府实际提供的所有产品和服务。而且，这些物品可以分为“有益一和“有害 的物品和服务，前者如公正( 法院，法律援助等) ；后者如不公正( 警察暴力等) 、 歧视行为等等。布雷顿还认为，各级政府也与其他生产者处于竞争状态，任何 一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状态；同 时，这一政府机构又与类似机构在横向的层面上展开竞争。 阿波尔特是对“机构竞争 进行系统和详尽分析的德国学者。他对“区位 竞争 和“机构竞争”概念进行了区分，认为“机构竞争 这一概念适合于研 究“区位一这一黑箱内部的关系，而“区位竞争 不适合。机构竞争发生在管 辖范围不同的政治机构之间，如果这些管辖范围是按地理分布划分的，它们就 是辖区。阿波尔特把一个辖区内的居民身份分成几类：消费者、雇员、资本拥 有者。在民主国家，除了定期选举之外，一国或一地居民还通过其他方面影响 政治家的选择。消费者可以购买其他产地的产品，如果这些产品是在具有更高 的消费者保护标准的地方生产的；雇员可以选择其他地方的工作，如果那里向 他承诺了更好的雇员保护条件、享受到更高的劳动生产率；如果能够获得最高 的净回报，资本拥有者可以向异地投资。机构竞争有两大效应：首先，居民能够 寻找他们所偏好的地区，因而直接改善了所偏好的地区处境；其次，由此引发的 迁移甚至仅仅存在迁移的威胁，能够敦促政治家根据居民的偏好来调整其 政策。阿波尔特还认为，只有当各种身份的居民是可流动的，管辖范围不同的 政治家之间的竞争才能开展。这样，政治家就有着避免和限制机构竞争的多种 可能性。政治家可以禁止人员迁出，或引入严厉的资本外流控制，可以禁止商 3 上海大学硕士学位论文 品的输入或者将它与某些特定的条件挂钩。 德国中国问题专家何梦笔( c a r s t e nh e r r m a n np i l l a t h ，1 9 9 9 ) 对有关政府竞 争理论进行了系统性总结，他强调：如果撇开自然地理条件，政府竞争在很大 程度上是制度竞争或体制竞争。同时，他也是最先借助欧美国家当前的政府间 竞争理论分析中国政府间竞争问题的外国学者，并将经过总结的政府竞争理论 用于中国和俄罗斯政府竞争问题的研究。 3 、多元供给方式的研究理论 ( 1 ) e s 萨瓦斯：通过民营化和公私伙伴关系实现公共物品有效供给 萨瓦斯是民营化研究的先驱，他认为实施民营化、开展公共部门和私营部 门的合作是实现公共物品有效供给的途径。萨瓦斯曾经参与了4 9 个国家的民营 化实践，积累了丰富的经验，有大量相关著作，最具代表意义的是民营化： 改善政府的要径和民营化与公私部门的伙伴关系两本著述。在后一本书 中，萨瓦斯首先分析了民营化的原因，包括现实压力、经济、意识形态、商业 推动力、平民主义的影响等多个方面：紧接着他分析了民营化可以采取的l o 种 不同的制度安排，如政府直接提供服务、政府间协议、政府出售、合同承包、 补助、特许经营、自由市场、志愿服务和自我服务等，这对各国民营化实践有 十分重要的指导意义。在本书的最后萨瓦斯指出，民营化根植于一种最基本的 哲学( 或者是社会理念) ，即政府自身和政府在健全的社会中相对于其他社会组 织需要有恰当的角色，而民营化只是达成这种状态的手段而不是目的。综上， 萨瓦斯不仅将民营化视为一个管理工具，而更视为一个社会治理的基本策略。 ( 2 ) 戴维奥斯本：引入竞争机制达到公共物品有效供给 奥斯本和盖布勒提倡引进市场竞争的精神，在公共部门内部以及公共部门 和私营部门之间展开竞争。在l ：改革政府：企业家精神如何改造着政府部门一 书中，作者以详实的案例指出官僚主义体制下美国各级政府所面临的种种问题， 并指出以企业精神来改造政府是解决这些问题的必然选择。引进市场机制改革 政府的最终目标是一个更好的政府、更好治理的政府。奥斯本和盖布勒倡导将 市场竞争引入到公共服务中来，反映出了一种支持公共物品供给多元化的倾向。 在本书中，作者对政府的职责进行了明确的定位，即：在进行以市场为导向 4 上海大学硕士学位论文 的改革之后，政府的职责将是“掌舵”而非“划桨。政府将“规定自己扮演催 化剂和促进者的角色”，“规定自己的任务是确定问题的范围和性质，然后把各 种资源手段结合起来让其他人去解决这些问题。一2 在公共物品供给领域，改革 后的政府将不是一个“实干一的政府、不是一个“执行的政府，而是通过授 权和引入竞争机制，通过公私部门的竞争与合作，最终达到公共物品供给的“帕 累托最优 的政府。 ( 3 ) 埃莉诺奥斯特罗姆：公民自主治理实现公共物品有效供给 埃莉诺奥斯特罗姆在公共事物的治理之道：集体行动制度的演进一书 中提出了通过公民社会自主治理方式提供公共物品的方式。这本书主要探讨了 怎样才能对由许多个人共同使用的自然资源实行最佳治理的问题。以往的理论 认为，对此问题只存在两种非此即彼的答案：用强有力的政府集权加以约束，或 者进行彻底的私有化。但是在实际中，“无论是国家还是市场，在使个人以长期 的、建设性的方式使用自然资源系统方面，都未取得成功。而许多社群的人们 借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，却在一个较长的时间里，对某些 资源系统成功地实行了适度治理3 ，奥斯特罗姆在国家和市场之外寻求公共治 理的其他途径，设计了一种公民社会自主治理的模式。 1 2 2 国内研究概况 我国系统研究公共物品供给模式的专著较少，对该领域的研究多见于文章， 或者在有关公共管理的专著中附带阐述。主要的研究方向如下： l 、政府间竞争供给角度 刘汉屏、刘锡田( 2 0 0 3 ) 在分析我国适度的财政分权对确立地方政府经济 利益、促进地方政府竞争作用的基础上，探讨了与财政利益紧密相关的公共物 品供给对地方政府竞争能力的影响，认为地方公共物品的供给数量和质量体现 着地方政府的竞争优势，并特别强调了软性( 制度性) 公共物品的重要性。4 2 戴维奥斯本、特德盖布勒改革政府：企业精神如何改革着公营部门 m 上海译文出版社，1 9 9 6 3 3 埃诺莉奥斯特罗姆公共事务的治理之道：集体行动制度的演进 m 余逊达、陈旭东译上海三联书 店，2 0 0 0 ：l o 4 刘汉屏、刘锡田地方政府竞争；分权、公共物品与制度创新改革，2 0 0 3 ( 6 ) ：2 3 - 2 8 5 上海大学硕士学位论文 徐诗举( 1 9 9 9 ) 对公共物品竞争作了分析5 ，指出公共物品竞争的原因在于 政府间存在着提供公共物品成本和效益的横向比较，为了获取更多的政治选票 是公共物品竞争的内在动力，资源流动偏向低成本、高质量公共品地区是公共 品竞争的外在压力。公共品竞争的方式包括价格竞争和非价格竞争。 2 、公共管理社会化角度 公共管理社会化是指在社会管理领域，通过政府向社会“放权和“还权 的途径，吸引政府以外的力量参与到公共事务领域，以改变政府在公共事务管 理中“一枝独秀的垄断状态，并形成政府和社会力量共同管理公共事务的治 理模式。公共物品供给是一项重要的公共事物，因此，承认了公共管理社会化， 也就相当于认可了公共物品供给多元化。例如，陈振明教授指出，在作为公共 管理的治理模式下，政府部门、私营部门和第三部门可以通过多种方式形成合 作网络，共同参与公共物品和公共服务的供给。在考虑供给公共物品和服务时， 政府有很大的选择余地，不一定事必躬亲，自己生产，而是可以根据公共物品 的特征、服务对象的需求和自身的供给能力等选择介入的方式、时机和程度， 在很多情况下，“政府由于自身条件的约束，不得不动用和利用各种社会力量来 组织公共物品和服务的生产。在这一过程中，政府部门与各种参与公共物品供 给的非政府行动者形成了相互依存的合作关系。 6 此外，刘熙瑞、陈荣富、陈 庆云等学者也都倡导公共管理社会化思想，7 赞同公共管理主体的多元化，这对 公共物品供给多元化改革带来了启发。 3 、政府行为效率和政府职能角度 我国正处于社会转型期，转型效率在很大程度上取决于政府职能和行为方 式的转换程度。政府在公共物品领域的不当行为会对政府效率产生损失，因此 政府在公共物品供给领域要规范自身职责，坚持有所为和有所不为的基本原则。 例如有研究指出，政府偏好于设置强度较高的参与、控制和干预经济的体制结 5 徐诗举论公共品竞争内蒙古财经学院学报，1 9 9 9 ( 2 ) ：1 8 2 l 6 陈振明公共管理学一一种不同于传统行政学的研究途径【m 】中国人民大学出版社，中国人民大学出 版社，2 0 0 3 年第二版：8 6 7 刘熙瑞公共管理中的决策与执行【m 】中共中央党校出版社2 0 0 2 以及陈荣富公井管理学前言问题研究 【m 】黑龙江人民出版社2 0 0 2 ：6 6 6 上海大学硕士学位论文 构和职能体系，并投入大规模资本参与竞争性领域及活动，却将公共物品管理体 制改革职能与公共物品生产所需要的建设投入置于相对次要的地位，对地方政 府而言尤其如此。这带来了公共物品市场上政府行为的效率损失，造成了“某 些涉及社会公共利益的公共物品事业发展的瓶颈现象( 如基本公共卫生诊治条 件严重短缺) ”。改变这种状态的一个主要措施就是改革公共物品供给的主体结 构和政府管制方式，“除继续以国有化形式保留极少量规模大、综合实力强的完 全公益化的公共服务机构外，政府最好不再直接独家投资或经营准公共物品”， 这样既可以提高机构效率，政府又可以节省大量财政资金扶持基础性重点公共 物品。8 4 、论述政府在公共物品多元化中的作用 公共物品供给多元化意味着政府从一部分公共物品的供给领域退出，这相 应地要求政府在公共物品领域职能变迁。对于公共物品供给多元化格局政府应 当发挥的作用，不少学者做过论述。比如娄成武指出了政府在公共物品供给领 域的参与作用、监督作用和引导作用，具体表现有：政府应当消除不合理的管制， 为公共物品的民营化提供良好的法制环境：完善监管机制，对公共服务民营化进 行必要的规制：给予公众某种补偿，实现普遍服务等。 5 、对公共物品供给体制改革进程中可能出现的问题的思考 这主要是针对作为公共物品供给多元化形式之一的市场化而提出的。例如 有学者指出，市场竞争、私有化和顾客认为这些理念的引入“会带来更有效率、 更有效益的公共服务。然而，当这些理念事实上在重塑国家的作用和国家与公 民的关系时，它们的运用是危险的。“国家在最低限度上变成了作为与公民税收 交换服务的提供者，公民变成了顾客。顾客服务或许能够带来政府机构边际领 域的改善，但它不能忽视也的确掩盖了一些政治后果使一些公民比另一些公 民更处于劣势地位。 m 该作者并没有完全否认不能在公共服务引入市场机制， 但是反对公共服务领域盲目的市场导向和顾客理念，主张应当将“公共性”和 “公民主权 置于优先地位。王乐夫教授也从公共性视角对公共物品供给民营 邓苏转型期公共物品市场上的政府行为效率问题研究【明中国行政管理，2 0 0 4 ( 9 ) 9 娄成武、尹涛论政府在公共服务民营化中的作用嘲公共行政，2 0 0 4 f l o i 1 0 辛传海公共服务：是“顾客主权”还是“公民主权”【j 】云南行政学院学报，2 0 0 4 ( 2 ) 7 上海大学硕士学位论文 化可能带来的问题进行了分析，如民营化可能引发经济性损失、造成社会不公、 带来私人垄断、引起公共责任缺失等。n 6 、其他研究方向 随着公共管理的发展，我国关于公共物品供给多元化机制的研究越来越多， 除了以上几方面的研究方向外，有的学者探讨了推进公共物品供给多元化应具 备的条件( 如良好的制度环境、完善的市场经济、成熟的第三部门等) ，还有的 从政府、私营部门和第三部门供给公共物品的优劣势比较等方面加以研究。但 是一个重大变化趋势就是：早期以对公共物品供给的市场化方式研究为主，后来 的研究不再主要局限于市场。 1 3 论文结构及研究方法 l 、论文结构： 第一章主要是选题背景意义、文献综述以及研究方法等。 第二章的主要内容是地方公共物品的定义和分类。 第三章主要是从公共治理理论的角度概括了公共物品多元化供给的内涵，并在 此基础上分析了多元化供给网络里的三要素。 第四章主要是从中国的现实国情出发，分析进行地方公共物品多元化供给的必 要性即传统的单一供给模式不能有效的供给公共物品；并分析了中国进 行多元化供给的可行性，包括英国多元化供给改革的启示和中国已具备 的政治经济基础条件，介绍了北京基础设施特许经营的情况。 第五章主要是针对第三章提出的理论框架，提出对中国进行多元化供给改革的 建议，构建了一个适合中国的多元化供给网络。 第六章结论部分主要是总结本文的观点。 2 、研究方法： ( 1 ) 要素分析法：通过对治理理论的分析，在这个框架下总结出公共物品多元 化供给的内涵构建了多元化供给网络，对此网络里的各要素作了详细分析。 “王乐夫我国政府公共服务民营化存在问题分析一以公共性为视角田学术研究，2 0 0 4 ( 3 ) 8 上海人学硕士学位论文 ( 2 ) 文献分析法：本文引用了大量国内外文献，奠定了本文深厚的理论基础。 ( 3 ) 比较分析法：首先是理论与实践的比较，在中国改革实践中选择性的利用 理论成果。其次是国内外的比较，对照中国的国情运用国外先进的改革经验。 ( 4 ) 案例分析法：本文详细分析了北京基础设施特许经营的尝试对中国多元化 供给改革的启示。 1 ：4 创新点 1 、结合公共治理理论的内容和公共物品的特征总结出多元化供给的内涵。在此 基础上构建了多元化供给的网络，并详细分析各个要素。 2 、在多元化供给网络构建之后，创造性地结合中国实际情况，构建了一个适合 中国地方公共物品供给的多元化模式。 第二章地方公共物品的定义与分类 2 1 地方公共物品的定义 2 1 1 公共物品 1 9 5 4 年，美国著名的经济学家保罗萨缪尔森在其论文公共支出的纯粹 理论中给公共物品下了严格的定义：“纯粹的公共物品是指这样的产品或劳务， 任何一个人消费该产品或劳务不会减少其他任何人对这种产品或劳务的消费。一 1 2 按照这一定义，公共物品供人消费享用并不需要也不可能让这些消费者按市场 的方式分担费用或成本，是真正所有社会成员共有的产品。与公共物品相对应 的是私人物品，即数量将随着人们对其消费的增加而减少的产品。因此，纯粹 的私人物品的数学表达式为x = x 。，其中x 为某种商品的总量，而x 。为每一个 消费者所消费的x 商品的数量，这就是说，商品x 的总量等于每一个消费者所 拥有或消费的该商品数的总和，这意味着私人物品是能在消费者之间分割的。 1 2 p a u l a s a m u o l s o n , ( t h ep u r et h e o r yo fp u b l i ce x p e n d i t u r e ) 田，( r e v i e wo fe c o n o m i c sa n d s t a t i s t i c s ) ，n o v e m b e r , 1 9 5 4 ，p 3 6 9 上海大学硕士学位论文 而纯粹的公共物品的数学表达式为x = x 。，这就是说，对于任何一个消费者来说， 他为了消费而实际可以支配的公共物品x 。的数量就是该公共物品总量x ，这意 味着公共物品在消费者中是不可分割的。 根据这一定义可以归纳出公共物品如下特点：( 1 ) 消费的非竞争性 ( n o n r i v a l n e s s ) ，即某一个人或厂商对公共物品或劳务的享用不排斥也不妨碍 其他人或厂商的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该物品的数量 或质量。( 2 ) 受益的非排他性( n o n e x d u d a b i l i t y ) ，即在技术上没有办法或很 难将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外。其中，满足 这两个特点的公共物品称为纯公共物品( p u r ep u b l i cg o o d s ) ，把不能同时严格 满足这两个特点要求的公共物品称为准公共物品( q u a s ip u b l i cg o o d s ) 。 结合对公共物品经典定义的理解与分析，可以将公共物品的基本定义归纳 为主要由政府和公共部门为满足社会公众的需求而提供的在收益上有非排他 性、消费上有非竞争性的某种产品或服务。主要可以分为硬性和软性两种形态。 硬性公共物品主要包括公路、铁路、桥梁、街道、水电设施、通讯设施、城建 工程设施、环保设施以及绿化设施等等：软性公共物品主要包括国防、公安、检 查、法律法规、行政等国家机关工职服务以及文化、教育、卫生、体育等公共 事业中的服务。 2 1 2 地方公共物品 关于地方公共物品，有两种划分：一是地方公共物品是指在受益范围上具有 地方性特点的公共物品：二是地方政府提供的公共物品。前者是以消费特征来划 分的，后者是以政府级别来划分的。蛆 从规范角度来看，应以公共物品的消费特征作为依据。地方公共物品则是 指在某地域范围内的居民可以受益，不在该地域范围内的居民则不能受益或受 益极少，只能满足某一特定地方的公共消费需求的物品或服务。如城市自来水、 煤气和市内公共交通等都是典型的地方性公共物品。而实际上，大多数公共物 品都有地域限制，大多属于地方公共物品。全国范围内居民同等消费、共同享 受的物品属于全国公共物品，如国防。表2 1 表现了全国和地方公共物品在供 1 3 1 马国贤中国公共支出与预算政策【m 1 上海财经大学出版社1 9 9 9 ：4 9 5 1 0 上海大学硕士学位论文 求上的异同。 提供的级次需求方面的因素供给方面的因素 地方需求复杂多样 存在辖区间竞争的潜力 地方性( 街道照明、分区等)( 警察保安、道路维修 共同财产等) ( 城市道路、垃圾处理等) 空间使用的外溢性规模经济 全国性 ( 控制传染病等)( 国防等) 公平的考虑存在跨辖区外溢性 ( 初级教育的最低标准等)( 城市间高速公路等) 表2 1 全国和地方公共物品的供求特点 ( 摘自世界银行1 9 9 7 年发展报告变革世界中的政府，中国财政经济出版社， 1 9 9 7 ，第1 2 2 页) 从地方性公共物品的含义可以看出它具有以下几个特点： 1 、受益上的地方性。这是指公共物品在消费上具有的空间限制性。某些公 共物品可能不具有空间的限制( 如从研究开发中获得的纯收益) ，但对于其他公 共物品来说，尽管新来的居民无需耗费更多的成本便可获得其收益。然而这种 收益却是局限在一个地区中( 可能会溢出某些利益到邻近地区) 。如水利设施和 防洪工程的受益范围是受地域限制的，在辖区之外的居民则得不到相应的收益。 正因为公共物品存在地域上的限制性，所以它适宜由地方政府来管理。 2 、外溢效应和拥挤效应。外溢效应是指地方公共物品的受益与行政上的地 理范围不一致。地方公共物品的外溢效应有正有负，如公共电视台所播出的节 目，有可能会辐射到周边地区，形成正效应。而污染问题就是一种负效应。拥 挤效应指由于大多数地方公共物品的收益只覆盖有限的地理范围，随着人口规 模的扩大，使用者的增加，这些公共物品将会变得拥挤。 3 、供给的层次性。政府的资源配置功能主要是通过对公共物品的提供来实 h 斯蒂格里茨公共经济学【m 1 上海三联书店，1 9 9 4 ：6 5 上海人学硕士学位论文 现的。也就是说地方政府的基本经济职能是提供地方性公共物品，地方公共物 品的空间限制性决定了其供给的层次性。中央政府如果提供地方公共物品将是 无效率的。 图2 1 从经济学关于效率问题的角度，论证了地方公共物品由地方政府而 不是由中央政府来供应的必要性。璋 价格 p o q lq cq 2 数量 图2 1 由中央政府提供地方公共物品造成的福利损失 图2 1 要表明的是，地方公共物品的供应不只是与受益范围有关，而且与 各地区居民的不同偏好有关。由于一国之内各地区社会经济发展水平不可能一 致，各地居民对地方公共物品的偏好是不同的，对同一公共物品的需求量也不 一样。为了简便起见，图l 假设一个国家仅有两个地区，两个地区的居民对公 共物品的偏好是不同的，但同一地区的居民对公共物品的偏好是相同的。d 。和 d 2 两根曲线分别代表着两个地区居民对公共物品的需要。其中第二个地区的居 民对公共物品的需求大于第一个地区的居民。再假定公共物品的人均成本( 税 赋) 是不变的，为o p 。则第一个地区的居民对公共物品的需求量为q 。，第二个 地区居民的需求量为q 。如果有中央政府统一提供公共物品，由只可能存在一 个供应量为q c 。中央政府为了公平起见，只能在两个地区居民的需求量中取一 个折中水平来提供公共物品。这样，对第一个地区居民来说中央政府的公共物 品供给超过了其需求。然而，对第二个地区居民来说，中央政府对公共物品供 给小于其需求。在因为人均成本是同样的，对第一个地区居民来说是成本超出 受益，其福利损失为阴影部分的, d a b c ；对第二个地区居民来说，其需求得不到 1 5 樊勇明，牡莉主编公共经济学【m 1 复旦大学出版社，2 0 0 0 ：3 0 0 1 2 上海大学硕士学位论文 满足，福利损失为阴影部分的, d c d e 。从中可见，由中央政府统一提供公共物品 是不可取的，会造成各地区的福利损失。 2 2 地方公共物品的分类 依据西方公共物品理论与各国的实践，地方公共物品中同样也有“纯公共 物品 和“准公共物品 之分，其中准公共物品在地方政府提供的整个公共物 品量中所占的比重比较大。准地方公共物品在总体上仍是竞争性的，在辖区内 居民总数与每位居民所享受到的这种准公共物品利益之间是负相关的。即，如 果当地居民人数较少，那么，准地方性公共物品对每位居民所带来的利益就比 较多。 由于地方公共物品在非排他性上的不同特点，在实际的地方公共经济活动 中，我国的地方公共物品可以分为两类： 第一类是一般的地方纯公共物品，这类公共物品具有完全的非排他性和非 竞争性，并且具有很大的外部性，现阶段我国这类地方公共物品包括：( 1 ) 水利 设施，包括江河湖泊的治理工程、防洪设施和防洪堤坝等：( 2 ) 普通公路，包括 城市街道、农村等无法收费的道路及相关设施；( 3 ) 机场、港口及其相关设施 等：( 4 ) 边缘落后山区的基础设施、经济特区和工业园区的初期投入的基础设施 等。 第二类是地方准公共物品，这类公共物品虽然具有非竞争性，但具有一定 的排他性，其外部性也可以得到部分的矫正，现阶段我国地方的准公共物品包 括：( 1 ) 高速公路，可以设立收费站分段收取使用费：( 2 ) 部分桥梁设施：( 3 ) 部分 水利设施，包括水电站、灌溉站等；( 4 ) 城市供水、供气和供暖等设施：( 5 ) 城市 电力、通讯设施等。 对于一般的地方公共物品，地方政府通过利用地方财政资金或者中央对地 方政府的转移支付、专项基金等进行投入，即使利用开发银行的长期贷款，也 必须由地方财政等逐步归还。对于地方准公共物品，地方政府可以和其它主体 共同投入。地方政府可以通过提供财政补贴、让利等从财力上支持，也可以在 筹资政策、基础设施运行的规定上加以引导、扶持和规制。对于外溢性的地方 1 3 上海大学硕士学位论文 公共物品，中央政府应与地方政府共同参与供给。 第三章公共物品多元化供给的内涵 3 1 公共物品多元化供给的理论视角 公共治理概念的英文是p u b l i cg o v e r n a n c e ，它的理论内涵与人们对治理 概念的认识密切相关。众所周知，“治理 并不是一个新名词，从词源上说，英语 中的g o v e r n a n c e ( 治理) 一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操 纵，长期以来它一直与g o v e r n m e n t ( 统治) 一词交叉使用，并且主要用于与国家 的公共事务相关的管理活动和政治活动。随着包括政治学、经济学和管理学等 学科广泛引入治理概念，并用以分析经济、政治和社会等领域的各种公共事务的 管理，人们逐渐发现，治理这一概念无论作为分析工具，还是作为价值取向，都有 着丰富而深刻的理论内涵和学术价值。“治理 一词的新含义有多种不同界定， 其中威格里斯托克对各种流行的概念作了梳理，得出关于治理理论的五种主 要观点：埔权力中心多元化。国家和公民社会逐渐融合。涉及集体行动的 公共机构通过合作达成共同的目标。社会自主网络形成。运用新手段进行 公共事务管理。从以上五种观点来看，治理理论强调公共管理主体多元化、管 理方式网络化、管理手段科学化。 公共治理理论正是通过赋予治理概念以丰富的理论内涵而形成和发展起来 的。公共治理理论之所以产生和形成于2 0 世纪末期，是与这一时期世界各国政府 和公共管理中普遍存在的问题以及政府改革运动有着密切的关系。伴随着第二次 世界大战后各国政府干预作用的不断加强和福利国家的过度发展，政府职能扩 张、机构臃肿、服务低劣、效率低下的弊端日益突出。继市场失灵之后，人们又 深刻认识到政府失灵的存在。面对市场和政府的双重失灵，西方学者开始对政府 的职能和作用进行重新审视，并从治理的概念内涵中发掘出其有用的价值理念， 在此基础上对治理概念的内涵加以借鉴、吸收、丰富和发展，形成了公共治理这 1 6 俞可平治理与善治理【m 】社会科学文献出版社，2 0 0 0 。3 1 4 上海大学硕士学位论文 一崭新理论。 3 1 1 公共治理理论的内涵 从公共行政到公共治理绝不仅仅是名词的更新或对传统行政管理手段的修 正，而是体现了人们对政府管理和公共部门管理从组织结构到功能作用，从行为 方式到行为理念的全新认识和理论升华。“公共行政 一词基本上可以理解为政 府对公共事物的管理“，公共行政学 主要是对政府管理的研究“，行政基本 上指服从指令和服务。而“公共治理 一词中的“治理 的含义已经远远超出了 “行政”，前面已经说过，“治理 概念至少包括5 个方面的含义，而且“公共”的 含义也不仅仅指政府部门，或者说仅仅指对公共事物的管理。公共治理理论的诞 生标志着政府管理和公共管理跨学科研究的发展趋势，是社会科学各主要学科交 叉研究、综合发展的结果。与传统公共