（宪法学与行政法学专业论文）我国行政程序证据制度研究.pdf

气 u o 学位论文作者签名 圣雏匿 r 期 师指导下独立进行研究 和致谢的地方外 论文 本人的研究做出重要贡 声明的法律结果由本人 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留 使用学位论文的规 定 即 东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版 允许论文被查阅和借阅 本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩 印或其它复制手段保存 汇编本学位论文 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名 j 呶 r 期 2 垒f 旦 譬 口 学位论文作者毕业后去向 工作单位 通讯地址 指导教师签名 拯迪盔 一工 同 期 型 幺 汐 电话 邮编 摘要 以行政程序控制行政权 从某种意义上说就是通过行政程序证据控制行政权 行政 程序证据决定着行政行为的合法性 决定着行政行为的效力 同时也决定着一个国家执 法水平和民主化水平 因此对我国行政程序证据制度进行探讨和研究 对推动我国行政 程序证据制度立法 切实保障行政相对人的合法权益具有重要理论意义和现实意义 本 文主要是运用统计分析 比较分析 实证分析 逻辑分析等方法进行研究的 主要内容 如下 第一 行政程序证据制度是一类独立的证据制度 与诉讼证据制度相比 具有自身 的特点和功能 第二 域外如美国 德国 奥地利及我国的澳门等国家和地区都有统一的行政程序 法典 并在行政程序法典中规定了证据规则 域外行政程序法中的证据制度尽管繁简不 一 但在内容上既具有很大的差异性 又具有一定的趋同性 第三 我国无真正意义上的行政程序证据制度可言 行政执法实践中行政机关只得 照搬行政诉讼中严格的证据制度 这是不可取的 也是不可行的 会在理论上 实践中 执法效果上造成诸多弊端 第四 我国行政程序证据制度的构建应在侧重学习和借鉴域外行政程序法典中的证 据制度的根本原则指导下 从以下三个方面进行总体把握 首先从其价值取向上 我们 所设计的行政程序证据制度的价值取向应是注重效率兼顾公平 其次从其立法体例上 应由统一的行政程序法来规定其基本的规则 由单行法律法规规章作补充 规定不同的 行政行为的特殊规则 再次从对内容的设计上 其基本思路应按照 取证一举证一质证 一认证 的程序来设计 先形成一个总体框架 将来再不断进行丰富和完善 关键词 行政程序 行政程序证据制度 行政程序证据 行政行为 案件 a b s t r a c t i nas e n s e a d m i n i s t r a t i v ep r o g r a mc o n t r o l l i n gt h ee x e c u t i v ep o w e ri st h r o u g ht h e e v i d e n c e o fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e st o c o n t r o lt h ee x e c u t i v ep o w e r t h el e g a l i t y o f a d m i n i s t l t i v ea c t s l e v e lo fl a we n f o r c e m e n ta n dd e m o c r a c ya r ed e t e r m i n e db yt h ee v i d e n c e o fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s t h e r e f o r e i th a si m p o r t a n tt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c ea n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e f o rp r o m o t i n gt h ec h i n e s ee v i d e n c eo fs y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s l e g i s l a t i o na n dp r o t e c t i n gt h el e g i t i m a t er i g h t so f t h ea d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r tt oe x p l o r et h e e v i d e n c es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ei nc h i n a t h ei s s u ef o c u s e so nt h ef o u rp a r tu s i n g s t a t i s t i c a la n a l y s i s c o m p a r a t i v ea n a l y s i s e m p i r i c a la n a l y s i sa n dl o g i c a la n a l y s i sm e t h o d s f i r s t l y t h ee v i d e n c es y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e si si n d e p e n d e n ta n dh a si t so w n c h a r a c t e r i s t i c sa n df u n c t i o n sc o m p a r e dw i t ht h el i t i g a t i o ne v i d e n c es y s t e m s e c o n d l y t h eu n i t e ds t a t e s g e r m a n y a u s t r i aa n dc h i n a sm a c a oa n do t h e rc o u n t r i e s a n dr e g i o n se ta lh a v eau n i f o r mc o d eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e sw h e r et h er u l eo fe v i d e n c e h a sb e e ns e tf o r t h t h ee v i d e n c es y s t e mo ft h e i ra d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e se x i s tt h ed i f f e r e n c e a n dc o n v e r g e n c e t h i r d l v t h e r ei sn o tt h er e a le v i d e n c es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ei nc h i n a i ti s n o td e s i r a b l ea i l df e a s i b l ef o ra d m i n i s t r a t i o no r g a n sh a v et oc o m p l yw i t ht h ea d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o ne v i d e n c es y s t e mi nt h e i ra d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n tp r a c t i c e t h e s ea c t i o n sw i l l c a u s em a n yp r o b l e m si nt h e o r y p r a c t i c ea n dl a we n f c i r c e m e n te f f e c t f o u r t h l y i no r d e r t ob u i l dt h ec h i n e s ee v i d e n c es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s t h e f o l i o w i n gt h r e ea s p e c t ss h o u l db eo b e y e du n d e rr e f e r e n c i n gt h e e x t r a t e r r i t o r i a le v i d e n c e s v s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ei nt h e i ra d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ec o d e f r o mi t sv a l u e s t h ee f f i c i e n c ya n df a i m e s ss h o u l db ee m p h a s i z e d f r o mi t sl e g i s l a t i o ns t y l e i t sb a s i cr u l e s s h o u l db ed e c i d e db yu n i f i e d a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w a n dt h es p e c i a l r u l e so f a d m i n i s t r a t i v ea c t sb ed e c i d e db ys i n g l ei n d e p e n d e n t c o n t e n t ag e n e r a l f r a m e w o r ks h o u l df o r m a t t e d l a w s r e g u l a t i o n so rr u l e s f r o mi t s e v i d e n c e p r o d u c i n ge v i d e n c e i n t e r r o g a t i o n c o n f i r m a t i o n i nt h ef u t u r e i na c c o r d a n c ew i t h o b t a i n i n g p r o c e s sa n de n r i c h e da n di m p r o v e d k e yw o r d s a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s e v i d e n c es y s t e m o fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s e v i d e n c eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n c a s e s 目录 中文摘要 i 英文摘要 i i 目录 i i i 弓i言 1 号i看 l 一 行政程序证据制度是一类独立的证据制度 3 一 行政程序证据与行政程序证据制度的界定 3 二 行政程序证据制度的特点及功能 4 二 域外行政程序法典中的证据制度分析 7 一 域外行政程序法典中的证据制度总评 7 二 域外行政程序法典中的具体证据规则比较分析 9 三 我国行政程序证据制度的缺失及其影响 1 5 一 我国尚无行政程序证据制度的论证 1 5 二 实践中套用行政诉讼证据规则及其弊端 1 7 四 建立我国行政程序证据制度的基本构想 2 0 一 行政程序证据之取证制度 2 0 二 行政程序证据之举证制度 2 3 三 行政程序证据之质证制度 2 4 四 行政程序证据之认证制度 2 5 结论 2 9 参考文献 3 0 后记 3 2 东北师范大学硕士学位论文 己l 皇 丁i 口 一 本文选题的主要考虑 2 l 世纪是行政权膨胀的世纪 同时也是行政法发展的世纪 行政权的运行效果直接 影响着社会政治 经济 文化等方方面面 一个拥有绝对权力的人总是试图将其意志 毫无拘束地强加于那些为他所控制的人 h 一切有权力的人都容易滥用权力 这是万 古不易的一条经验 有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止 乜3 行政程序 是防止行政权滥用的一把利剑 而证据是行政程序的核心内容 离开证据的证明作用 任何精巧的行政程序都会变得毫无意义 以行政程序控制行政权 从某种意义上说就是 通过行政程序证据控制行政权 行政程序证据决定着行政行为的合法性 决定着行政行 为的效力 同时也决定着一个国家执法水平和民主化水平 这也是本文以行政程序中的 证据问题作为研究对象的初衷 我国目前尚无统一的行政程序法 与域外一些国家有行政程序法并将证据规则规定 在行政程序法中的做法不一样 我国对行政程序证据规则缺乏统一的规定 而在 行政 处罚法 行政许可法 治安管理处罚法 行政复议法 等这样重要的专门法中也 只有少量的规定 尽管在行政程序性法规规章中作了一些规定 但这些规定也仅限于行 政程序证据的调查收集领域 我国无论是上述几部重要的单行法还是一些行政程序性法 规规章对行政程序中的举证 质证 认证等重要证据规则的规定几乎普遍缺失 可见 我国目前尚无真正意义上统一的行政程序证据制度 相比域外 如美国 德国 奥地利 葡萄牙 西班牙 瑞士及我国的澳门等国家和 地区都有统一的行政程序法典 并在行政程序法典中规定了证据规则 纵观域外各国各 地区行政程序法典中的证据制度可以划分为两种类型 一是以美国为代表的 辩论式 行政程序证据制度 二是以德国 奥地利等为代表的 职权主义式 行政程序证据制度 在 辩论式 这种制度中 除法律有特别规定外 一般实行谁主张谁举证 强调行政程 序中的质证和对证据的辩论 在 职权主义式 这种制度中 行政机关依职权调查案件 事实 行政机关决定调查的方式及范围 不受参与人提供的证明以及证明要求的限制 证明案件事实的责任主要由行政机关承担 n 1 域外有关行政程序证据制度的立法起步较 早 经过几十年甚至几百年的发展 有许多成功的经验 这为我国建立统一的行政程序 证据制度的可行性提供了比较法基础 行政程序证据在行政活动中全关重要 足行政主体作出行政行为的基础与前提 而 我国目前尚无统一的行政程序证据制度 一些重要的行政程序证据规则几乎普遍缺失 实践中行政机关只得照搬行政诉讼证据规则 司法注重公证 而行政更加注重效率 由 此 行政执法实践中照搬行政诉讼中严格的证据制度是不可取的 也是不可行的 没 东北师范大学硕士学位论文 有一 条町行的证据规则 其结果可能比主张一条不尽科学 完整的证据规则更可怕 n 1 任何致力于把诉讼证据规则严格地适用于行政机关的努力都是历史的反常 是徙劳 的 注定要失败的 晴1 而学术的功利性 使学界更多侧重于行政诉讼证据问题 却很少 关注行政程序证据问题 笔者愿意尝试之 二 本文探讨范围的说明 行政程序是行政机关实施行政行为的程序 故本论题实际讨论的是行政行为程序中 的证据问题 行政行为以行政相对人是否特定为标准 可以分为抽象行政行为和具体行 政行为 我们知道 一个行政行为的作出 不但要有事实根据 还要有法律根据 而证 据是用来证明案件事实的 是事实根据 规范性文件一般是用来判断法律关系 责任承 担的 是法律根据 故后者不属于行政程序证据探讨的范围 应放到法律适用中去研究 由于抽象行政行为是创制规范性文件的行为 对具体的行政相对人权利义务关系未产生 直接影响 故抽象行政行为程序中的证据问题也不在本文探讨的范围之内 本文仅仅讨 论在具体行政行为程序中的证据问题 但也不是所有的具体行政行为都涉及到证据问 题 只有在行政机关作出的具体行政行为对行政相对人的人身权利和财产权利产生影响 时 刊 涉及到证据问题 另外 如行政调解 行政裁决 行政仲裁等这类具有附带性的 解决民事纠纷为目的的具体行政行为 因行政机关的身份主要是居间裁判者 其涉及的 行政职权也较少 且基本不参与双方的对抗 故此行为中涉及的证据问题也不在本文探 讨范围之内 还有就是行政复议证据行为 因其是在行政机关内部对已有的行政程序证 据的审查行为 所以 行政复议证据规则与行政程序证据规则应相同 故本文也不再赘 述 东北师范大学硕士学位论文 一 行政程序证据制度是一类独立的证据制度 行政程序证据制度亦即行政执法证据制度 作为证据制度 行政程序证据制度与诉 讼证据制度有共性 可以借鉴诉讼证据制度的合理内容 但行政管理的特殊性与行政行 为的多样性决定了行政程序证据制度有自身的特点和功能 一 行政程序证据与行政程序证据制度的界定 1 行政程序证据的界定 行政程序证据是证据的一种 如同证据一样 学界对行政程序证据也没有形成一统 江湖的概念 大陆法系国家对行政程序证据的定义和范围 一般采取广义的作肯定式概 括的规定即行政程序证据包括法律没有明确规定排除的 一切可以用来证明案件主要事 实的材料 而英美法系国家对此则通常采取狭义的作否定式的列举规定即行政程序证据 主要是定案证据 我国学界对行政程序证据涉足的不多 研究的也不够深入 一些学者 也从不同角度对其下了定义 1 行政证据是指在行政程序中可以证明客观事实真实性 的依据以及取得该依据的各种方法的总称 m 1 2 行政证据是行政程序中由行政主体 相对人等依法收集或提供的具有法定形式能够证明案件真实情况并经行政主体查证属 实的事实 3 行政程序证据是指行政机关依法定程序取得 能够证明行政行为真 实情况的一切事实 m 1 4 行政证据是一切对查明案件事实有关联 采取合法方法收 集的客观事实材料 阻1 5 行政程序证据是行政执法机关或者行政执法人员在行政执 法的过程中收集的能够证明案件情况的事实 0 3 纵观学界对行政程序中的证据的定义 基本上围绕行政程序中证据的运用主体 目 的 性质 内容等要素进行 很多学者都将证据的三个基本属性特征包含在定义中 认 为行政程序中的证据就是证明案件的事实或材料 差异之处在于 一是对行政程序中的 证据提法不同 有的称行政证据 有的称行政程序证据 二是学者们进行概念界定时出 发点不同 有的认为证据既是事实又是事实载体 个别学者认为证据不仅能够证明案件 事实 且还包括行政主体调查收集 审查判断证据所必须遵循的方法 步骤规则等 对 此 笔者认识不同 第一 行政证据包括行政程序证据和行政诉讼证据即行政证据是行 政程序证据的上位概念 不应用上位概念代替下位概念 第二 行政程序证据的概念不 应包含太多内容 应反映其最本质的属性 行政程序证据的合法性不应由定义解决 行 政程序证据也不应是事实 如果说当事人提出的证据不合法 则应通过谁来判断 是行 政机关还是司法机关 如果将证据等同于事实 那为何证据还要经查证后属实 j 能作为 定案依据 由此 结合我国行政法治实践 笔者认为 行政程序证据是指行政机关在行 政执法程序中调查收集的或由当事人向行政机关提供的 行政机关据以作出具体行政行 东北师范大学硕士学位论文 为的根据 这 定义中 根据 二字并不一定说明证据绝对真实 也就是说不一定是事 实 行政程序证据包括事实和其他材料 其无论是否合法 是否与案件相关 都不影响 行政程序证据 的概念成立 2 行政程序证据制度的界定 什么是行政程序证据制度呢 对此 学者们研究的不多 很少有学者对其进行界定 有学者认为 行政程序证据制度是行政主体实施行政行为时遵守法定的程序过程中 必 须获取的材料用来证明行政行为的合法性和合理性及哪些材料被排除的制度 1 有学 者认为 行政程序证据制度是由行政程序法规定的 有关行政程序证明的专门的法律制 度 2 1 有学者认为 行政程序证据制度是指行政主体在做出某个行政决定前应通过一 定的方式收集证据的程序规则 也称调杏制度 n 3 1 还有学者认为 行政证据制度就是行 政法律规范中以行政证据为内容的规则体系 包括行政证据的概念 种类与性质 证据 的提供 收集和保存 举证和质证 证明标准 审查判断规则等内容 3 仔细观察学界 对行政程序中的证据制度的界定 就可发现 第一 学者们对行政程序证据制度在哪部 法律中规定认识不清 有的认为是在行政程序法中规定的 有的认为是在行政法律规范 中规定的 有的避开不谈 认为它就是调查制度 如果是在行政法律中规定 则太宽泛 了 是相当不可取的 如果是由行政诉讼法来规定的 那应称行政诉讼证据制度 笔者 赞同将行政程序证据制度规定在行政程序法中的观点 且这也是当今世界建有行政程序 证据制度的国家最为普遍的做法 第二 学者们对行政程序证据制度与行政证据制度的 关系认识不清 笔者认为 行政证据制度应包括行政程序证据制度和行政诉讼证据制度 故行政证据制度是行政程序证据制度的上位概念 第三 学者们对行政机关在行政程序 证据行为中的身份认识不清 行政机关在调查程序中要收集证据 在作出行政决定时要 对证据进行审查和认定 在听证或行政复议等程序中还要将在行政执法中收集到的证据 向听证主持人或行政复议机关提供 因此 行政机关在行政程序证据行为中应具有三重 身份 证据的收集者 认定者和提供者 综合上述分析 结合行政执法实践 笔者认为 行政程序证据制度是由行政程序法规定的包括行政程序证据的调查 收集 提供 举证 质证及认证规则等内容的有关行政程序证明的专门的法律制度 二 行政程序证据制度的特点及功能 1 行政程序证据制度的特点 诉讼程序注重公证 行政程序注蕈效率 行政程序与诉讼程序最明显的区别就是 行政机关即是当事人 又是决定人 表现在行政程序证据行为中 行政机关既是证据的 收集者 认定者 又是证据的提供者 行政程序证据必须要经过行政程序 而不 定经 过诉讼程序 但具体行政行为一旦被提起诉讼 行政程序证据则一并进入诉讼程序 因 此 行政程序证据制度与行政诉讼证据制度有着天然的关联性 但行政管理的复杂性和 行政行为的多样性 则决定了行政程序证据制度应该有别于诉讼证据制度 是一类独立 4 东北师范大学硕士学位论文 的证据制度 其自身特点如下 第一 行政程序证据制度的效率性 效率是行政管理价值尺度中的头号公理 副 效率原则是行政程序法的一项基本原则 要求行政机关对行政事务即时处理 低效率在 行政程序中是不公正的表现之一 行政机关作出具体行政行为不能像司法机关一样花上 几个月甚至十几个月的时间 多数情况下要求行政机关立即作出行政行为 少数情况下 可以不当场作出行政行为的期限也较短 这是因为行政机关处理的行政事务数量巨大 基于效率的要求要及时处理 另一方面行政相对人也不希望行政机关对行政事务久拖不 决 这一特点就要求行政程序证据的调查 收集 质证 证据的采信 举证和认证等程 序不同于司法程序 也要求行政程序证明标准低于或至少不高于司法证明标准 们 第二 行政程序证据制度的技术性和专业性 行政管理涉及相当多的专业技术问题 由此行政程序证据材料大多都具有技术性和专业性 行政机关和其工作人员都有专门的 业务分工 行政专业化造就的是经验丰富的各类专家 专业性是行政的优势 由专家组 成的行政机关认定行政事实的能力比法官强 行政官员很多情况下能亲自看见或感知案 件事实 其认定案件事实应当比较准确 行政机关不仅可以认定常人皆知的明显事实 而且可以认定特定专业的专家所熟悉的 明显的事实 行政机关不仅可以认定用百科全 书等资料易于证明的事实 还可以认定用它的档案中拥有的报告和记录而易于证明的事 实 7 1 这种优势同样要在行政程序证据制度中体现出来 第三 行政程序证据制度的行为主体作用的特殊性 行政程序中 一般确立行政机 关依职权调查案件事实原则 行政机关具有调查收集证据 审查证据和认定证据的权力 即行政机关在行政程序中有 球员兼裁判 的特征 行政相对人虽然有参与行政程序的 权利 但相对于行政机关而言 其在证据行为中的作用要弱一些 反映到行政程序证据 制度上 就要求赋予行政机关证据调查权力 确立行政机关主导证据调查 收集和认定 的主导权 并在行政程序中设立证据调查与听证人员分离制度等制度 第四 各类具体行政行为程序中的证据制度的差异性 行政行为种类繁多 差异很 大 有依职权的行政行为 有依申请的行政行为 有损益性的行政行为 有授益性的行 政行为 有适用简易程序作出的行政行为 有适用普通程序作出的行政行为 还有采用 听证程序作出的行政行为 行政行为差异性决定了行政程序证据规则的差异性 特别是 行政程序证明责任和证明标准的差异 应当根据不同行政行为和行政程序确定证明责任 和证明标准 州 2 行政程序证据制度的功能 不同的法律制度具有不同的功能 与诉讼证据制度相比 行政程序证据制度的主要 功能如下 第一 程序运作功能 典型的行政程序可分为程序的开始 调查 决定三个阶段 行政程序的歼始有两种方式 一种是由行政主体依职权开始 另一种是根据相对人的申 请开始 n 羽行政机关无论依哪种方式开始程序作出这两种行为 都必须使用证据 在行 政程序运行中 证据起着枢纽作用 调查程序是行政程序的第二个阶段 证据是该阶段 s 东北师范大学硕士学位论文 的核心内容 在这一阶段 行政机关要依据行政法律规范的要求 在当事人和其他参加 人的参与下 采取一系列调查措施 全面调查 收集作出行政行为所需的证据 并在该 阶段的最后 行政机关必须对已收集的证据进行审查判断 确定可作为作出行政行为依 据的证据 可以看出 整个调查程序都是围绕行政程序证据的取得而进行的 决定程序 是行政程序的第三阶段 也是最后一个阶段 在该阶段 行政机关依据已经确定的证据 依法作出行政决定 可见 行政执法过程实质是行政程序证据的认定 变更 重新认定 的过程 也就是行政程序证据被运作的过程 没有行政程序证据的运用 行政程序的运 转是没有意义的 卅 第二 权利保护功能 行政程序证据制度不论是对行政相对人还是对行政主体来说 都具有权益保护功能 而行政程序证据制度的最首要的功能是对行政相对人的合法权益 的保护 要求行政有证在先 是行政相对人的一项重要的程序性权利 这也是现代法治 国家对行政相对人的权利实行全面保护的重要体现 行政相对人在行政程序中拥有不可 剥夺的举证权利 这项权利可以保证行政相对人在运用证据过程中 一方面可以抵御 抗辩不利的行政决定 另一方面可以向行政主体主张应赋予的权利 同时行政相对人还 可对行政主体收集的不利证据进行质证 这样 行政相对人也可清楚地知道是否需要申 诉以及以何种理由申诉 进而也为行政相对人提起救济程序提供了方便 避免了一些毫 无意义的争讼 从而达到维护其合法权益的目的 第三 权力控制功能 行政程序证据制度要求行政主体及其公务员在行使行政权作 出具有对行政相对人的权利和义务有影响的行政决定时 必须有充足的证据支撑该行政 决定的合法性 合理性 否则该行政决定将会在行政复议或行政诉讼程序中被撤消 所 以行政主体要保证其行政决定的有效性并受到国家强制力保障 必须将行政决定建立在 充分的证据基础上 这就在客观上限制了行政主体肆意的可能性 行政行为必须附具充 足的证据可以使行政机关及其公务员在做出行政行为时对自己所作的决定持审慎的态 度 加强自我约束 同时也可向行政相对人证明白己的决定并非出自自身的恣意和专断 因此 行政程序证据制度一方面有助于遏制行政主体及其公务员对行政权的恶意行使 防止行政主体及其公务员的恣意行政 另一方面也可避免因自己的随意 轻率和粗枝大 叶造成对自己不利的后果 第四 增强可接受性功能 行政程序证据制度可最大限度地满足行政相对人对程序 f 义的心理需求 使行政相对人有理由相信行政行为的公正性 并尽可能接受该行政行 为 这样行政机关及其公务员就达到了证明自己公正 准确 严格执法的目的 行政机 关在充分的证据基础上作出的行政行为 可以有效减少行政相对人的对抗情绪 使其自 觉地履行行政行为为其设定的义务 从而提高行政效能 同时通过行政程序证据制度让 行政相对人参与到行政权运用的过程中 让行政相对人觉得自己是作为一个独立的权利 主体受到了行政主体应有的尊重 从而建立一个互相信任和合作的新型行政关系 正是 因为行政程序证据制度具有这种增强可接受性的功能 才使得行政主体与相对人之间建 立了一种互相信任的关系 而这又在一定程度上提升了行政行为的可接受性 化解了实 践中的 执行难 痼疾 6 东北师范大学硕士学位论文 二 域外行政程序法典中的证据制度分析 对域外行政程序法典中的证据制度进行研究分析 汲取其成功的立法经验 对于我 国构建科学合理的行政程序证据制度具有重要意义 一 域外行政程序法典中的证据制度总评 域外如美国 德国 奥地利 葡萄牙 瑞士 我国的澳门等许多国家和地区都有统 一的行政程序法 有行政程序法的国家和地区大都在行政程序法中规定了证据制度 见 表2 一1 笔者通过对域外行政程序法典中的证据制度的仔细研读和相关资料分析发现 其既具有差异性又具有趋同性 1 域外行政程序法中规定的证据制度简繁不一 具有相当大的差异性 第一 在体例上 有的国家将证据制度安排在调查程序中 有的国家将行政调查和 证据制度合一作专章规定 有的国家专节规定证据制度而未对调查制度作出专门规定 有的国家在听证程序中安排证据及证据调查制度 有的国家的行政程序证据规则散见在 行政程序法中 瞳刚第二 在内容上 有的国家在行政程序中对证据制度作了比较完善的 规定 以显现行政程序中证据制度的特点 有的国家在行政程序中对证据制度规定并不 完善 将不少有关证据的问题由行政主体以自由裁量权的形式决定 有的国家对行政程 序证据制度除了在行政程序法中规定外 法院的行政司法判决对证据制度建立也起到重 要作用 有的国家规定可以引用民事诉讼证据制度 但在法理上又没有解决为什么可以 引用 更有国家在行政程序法中不作任何证明规定 如同本 第三 重视程度上 有的 国家如美国 奥地利 葡萄牙等国家对行政程序证据十分重视 有的国家和地区如德国 西班牙 瑞士 我国台湾地区不够重视 有的国家如r 本 韩国 意大利等国则不重视 r l2 1 2 域外行政程序法中的证据制度尽管繁简不一 但在内容上又具有趋同性 第一 确立了依职权调查收集证据的原则 如德国 奥地利 瑞士 美国 葡萄牙 韩国等国家及我国台湾地区行政程序中的证据制度对此都有所的规定 第二 虽在行政 程序中确立了依职权的调查收集证据的原则 但并不排斥相对人在证据程序中的主体地 位 而是赋予了相对人的各种证据程序性权利以制约行政权力 据域外行政程序法的规 定 相对人一般享有的证据程序性权利有 1 得到通知的权利 2 委托代理人的权利 3 阅览卷宗的权利 4 陈述意见的权利 5 提出证据和进行质证的权利 等等 心叫 第三 一般来讲 域外行政程序法中的证据规则规定的较为简单 原则 具有一定的灵 活性 符合行政管理的特点 东北师范大学硕士学位论文 表2 1 域外一些国家和地区 行政程序法 中的证据制度简表 代表同 客和地内容概括 行政程序法 中的证据制度的特点 i x 荧固 4 第5 5 6 条譬门用两款 着重j i 定j 行政程序1 由成义法和法院判例构成的证据制度 2 证据的范l 韦i 举证 质西f 证叫标准 案卷排1 j 诉讼制度相区别的由f 据制度 足孝h 对独妒 1 9 7 6 他原则等 内容高 简意赅 的证据制度 3 开放发展的证f 据制度 i 奥地 专门设妒第二篇规定调金程序 该篇下设两1 苦词审理 自由心证足该法的特色 2 该 分 利 章 调金的日的和过程 话f 掂 条义共计法为确保证据的证i j 效力 注重证据运用 1 9 条 第3 7 5 5 条 着重规定厂行政程序证规则的设定 3 该法为保证i j f 人证占的真 重 1 9 9 l 据调食收集和审仓判断 实性 吲绕证人的自 关问题作 详堪规定 视 该法有关举t i f 责任分配特别伞面细致 共设 葡萄 祈 第4 章 程序 中专门改以一节 调企 自 4 个条款 1 规定了 谁主张 谁举i j f 牙 共计2 0 条 第8 6 1 0 5 条 详细规定丫行政 原则 2 举证责任费用的承担 3 利害关系 1 9 9 6程序证据的调盘收集 举i j e 1 1 审 判断 人证据的提供及提供证据的方式 4 对利害 关系人朱提y j t i e i j 时行政机关的告知义务 联j j 德直接规定i j f 据的条文只自 2 条 第2 4 2 6 条 该法自 关代替宣誓保证和认证的规定足很 罔1 9 9 7 只着重规定 r 行政程序证据渊盘收集 仃特色的 瑞i 涉及证据规定条义只有4 条 第1 2 1 9 2 5 3 3 1 该法对行政程序证据的规定内容较多 但 1 9 6 8条 内容分散 分散 2 该法只适用于联邦政府行政机关 彳i 秤州町以小适用之 够 两班和 程序的进行 一帝中专门设讧j 苗f 据 该法 j 天困 奥地利相比 对行政程序自f 据 事 一节 条文只2 条 规定j 行政程序证据训台 的规定1 f 常简争 牙 视 收集 j 质i j e 1 9 9 2 我困 澳门 第五章 程序的进行 中第三节 预审 中 该法对行政程序证据的规定移植十葡萄牙 有2 条 第8 3 8 4 条 分别规定丫要证事实和 地区 的 行政程序法 并无多人的创新 举证责任 1 9 9 4 小 f l 奉虽有有关证据的条文 第2 l 2 4 条 但 内 内容1 h 诈 单 重 1 9 9 3 容1 常简甲 韩固只设一条 第3 3 条 专门规定j 行政程序证 视 内容1 f 常简单 1 9 9 6据的调 总之 域外行政程序法典中的证据制度既有差异性又有趋同性 归纳起来可划分为 两种模式 一是以美国为代表的 辩论式 行政程序证据制度 二是以德国 奥地利等 为代表的 职权主义式 行政程序证据制度 我们对一国有关行政程序法中的证据制度 的理解 应当与该国具体的法制实践情况相结合 只有在比较全面地了解该国法制建设 的具体国情后 才能更好地理解该国的行政程序证据制度 将来为我所用 1 此表资料水源 j 娅松年 外围行政程序法 l 编 m 北京 中固法制 版 l 1 9 9 9 k z 松年 匕较行政程序法 m 北京 中 固法制 版礼 1 9 9 9 8 东北师范大学硕士学位论文 二 域外行政程序法典中的具体证据规则比较分析 1 行政程序证据的调查与收集 在域外行政程序法典中一般比较重视对证据的调查与收集的规范 归纳起来大致有 两种做法 一是行政机关和当事人都有进行调查收集证据的责任 二是确立行政机关依 职权调查案件事实原则 英美法系国家一般属前者 大陆法系国家一般属后者 特别是 大陆法系国家更加注重行政程序证据的调查收集工作 以德国 奥地利为例 两国不仅 确立了依职权调查案件事实制度 且德国的代宣誓保证制度和奥地利的委托收集与调查 制度是非常有特色的 见表2 2 表2 2 德国 奥地利有关行政程序证据的调查与收集比较简表 例 固 规则泫条分析说i 刃 第2 4 条规定 行政机关依职权调盘案件事 实 行政机关决定调仓的方式和范i 嗣 1 i 受 依职 参 j 人提供的证1 9 j 以及 j e 明的螫求限制 行 1 行政机关依职权调 案件事实 其调盘方式和范围 权调 政机关心顾及一切对具体案件自 意义的情 4 i 受当事人的影响 2 第2 6 条中规定的主要方法 仓案 况 甚伞足自 利十参o j 人的情况 行政机关 一足收集各种资料 二足对参 j 人进行听证 询问证 件事 对臼 j e 管理范i 制的声明或申请 1 得以认为 人和攀定人 取得参弓人 裕定人和i j f 人的书面陈述 j e 实际i 1 i 允许或 f i 成讧j 叮拒绝受理 第 三足调取证i p j 文书和案卷 p q 足勘验等 并赋r j 行 实 政机关采用自f 据调食方式的裁量权 2 6 条规定 行政机关口j 使用j 根据合日的 性裁量 认为对训佥事实为必要的证明方 法 德1 行政机关采用该制度的前提 对 1 i 具备调 事实的 困 第2 7 条规定 代宣誓的保证足由行政机关 方法 调金尤结果或调仓所仡的费用町能足极廓的情 记录接受的 j 0 接受必须足行政机关的领况 行政机关町采用代替宣誓的保证 从i u 使行政程 代宣导 j e 一股代理人以及具器法官资格或法官序得以j j i 贞干u 地进行 2 行政机关采用该制度的限制条 誓的法第1 1 0 条规定的先决条件的公职人员 对款 一足法律或法规就所涉及的标的和程序规定町能 保证 1 i 具备此条件的公职人员 行政机关领导或采用的 二足属于除j e 它町以查清案件事实的方法 其一般代理人叮针对此事 一般或具体作 jj e 它方法已经证实小能获得结果或造成极小合理花 书面授卡义 费的情况 兰足根据民事诉讼法典第3 9 3 条规定的无 宣誓能力的人 f i 得要求代宣哲的保证 依职 权调 第6 条规定 官署心依职权调金j e 事务管 查案 辖及 t 地管辖 第3 9 条规定 除行政法 1 行政机关依职权调仓案件事实 2 行政机关n 调 奥 件事 规另有规定外 官署心依职权进行之 金中依职权或依申请进行苦访j 市理 地 实 依职权或依申请进行 苦词审理 委托 利 委托他人代行部分行政职权 足现代行政机关为史好 收集第4 5 条土见定 行政机关也町委托j 他行政 o j 调机关或选定公务员收集 i f 据 包括委托公设 地行使行政杈所必需的一种权力运作方式 但这种 盘证糁定人进行独谚的勘验 委托只能柏i 小进行占词审理的情况下进行 如委托法 据 院收集 j 调金 j f 据 应当由法律作 特别规定 1 两困都规定r 依职卡义调查案件事实j 泉则 但奥地利特别规定依苦例审理制度调查案件事实 咖德 比较分析 国特别规定丫行政机关采用何种方式取证町酌情使用裁量权 2 两固有符白的特色制度 德国的代 宣誓的保i j f 制度 奥地利的委托收集 州司食证据制度 9 东北师范大学硕士学位论文 行政程序中的举证 表2 3 域外典型国家和地区有关行政程序举证责任比较简表 例 内容 法条分析说i j 围 第8 8 条规定 举 j e 责任 一 利害关系人负证1 9 j j c 陈述的事1 该条足 谁主张 谁举 r 原则 实的责任 利害关系人町附具文件及意见书 或申请采的体现 2 举证责任足义务 当事 取有用的证i j 描施 以澄清仃利于作i l 决定的事实 三 采取利人由于履行举证责任l 叮史i f 的费 害关系人要求的证i j 措施所生费用 由利害关系人支付 用 心当白行承担 需指u m ii 这单所 2 3 纠i 说的举证责任足指推进责任 第8 9 规定 要求利害关系人提f i j e 训 一 领导调金的机关 1 举由f 足利害关系人的义务 行 町命令利害关系人提供资料 以及就j e 他电f i 刿方法给产协助 二 政机关町以根据案件调金的具体 当服从 款的指令时 现下列情况 则于 i 绝该命令属正当 1 涉 情况 曼求利害关系人提交指定的 葡 及违反职业保街 2 涉及澄清某监事实 法律根本 或免除透露 新f 据 或者证据的米源 2 对涉 萄 该等事实 3 涉及透露利害关系本人 j l i e 偶 直系j f i l 亲蜉亲属 及个人秘街 商业秘擀 或名 法律 规定免除作韵f 的事实 当事人 1 i 承 牙 或直系m 亲亲属 i 弟姊妹 3 川 担举证责任 第9 0 条规定 提供资讯或证 抛的方式 一 有必要由利害关 系人提供资料或证据时 以书面或u 头的方式 二 如 1 规定r 利害关系人提供证据的 果利害关系人1 居住十调金机关所在地 提供l j 头资料心由调岔 方式 2 规定丫利害关系人1 f 居住 机关指定的位十j e 居住地的职能部门作 但利害关系人选择直 十调查机关所4 地提供u 头资料 接到调企机关时除外 怛4 1 的情7 兕 举证 责任 第9 l 条舭定 朱提供百f 嘲 三 如果要求利害关系人提供的4 行政程序中 如果利害关系人朱 资讯 文件或行为对审盘j 请求为 f i 吖缺少 行政程序小再继续 提供证明 行政机关据案件情况具 并将此情况告知利害关系人 自 告知义务 瑞第2 5 条第2 款规定 对确认行政行为的作成 申请人心当证i j 规定将申请人的举讪f 规定为义务 其具有值得保护的利益 第7 9 条规定 0 l 证 一 利害关系人口j 以n 听i j e 于续前程序 两 任何时候提 引证 并提供用于判断的资料或j e 他材料 职能部1 将申请人的举证规定为义务 2 班 门撰 与有关裁决建议时应考虑i 述资料或自 关材料 二 利害关举i j f 足当事人的权利 行政机关必 系人可在任何时1 艾对审理瑕疵 特别足引起规定期限终止及违反须r 以保障 否则 自 町能导致对 牙 或事实终决之前口j 以补救的遗漏于续瑕疵提 引证 如果理由成 自 关责任人员的纪律处分 t i 述0 l 证町以导致追究自 关纪律责任 1 9 4 6 年荚困联邦行政程序法第5 5 6 条第 d 款规定 当事人自 1 确定丫 谁土张 准举证 的原 荧 权通过言词的或书面的证据提j f 案件或进行辩护 除法律另自 规则 2 当事人有提供讪f 据的权利和 定外 法规或裁定的提议人心负举证责任 义务 3 实践中 行政机关町根据 国 该法第5 5 2 条规定 行政机关对j e 作f f 小公开公共档案行为的行业或案件的具体情况 倒置举证 正确件负存举 j f 责任 责任 澳 我困澳门地区行政程序法第8 4 条规定 举证责任 一 利害该泫足移植葡萄牙的 并尤多人创 门 关系人负证1 9 jj e 陈述之事实之责任 新 1 舭定举百f 足 j 事人义务的自 衙萄牙 瑞i j 和我困澳门地区 2 规定举证既足当事人权利又足义务的 比较分析 自 天闰 两班牙 3 j i 定j 谁土张谁举由f 原则的仃天固 葡萄牙 有关行政程序中的举证 域外行政程序法典多有规定 如葡萄牙 瑞士 西班牙 东北师范大学硕士学位论文 美国 我国澳门地区等 见表2 3 域外行政程序法一般都确立了 谁主张 谁举证 原则 举证责任即是当事人的权利 同时也是当事人的义务 瑞士行政程序法将申请人 的举证规定为义务 西班牙行政程序法将举证规定为当事人的权利 行政机关必须予以 保障此项权利 否则 有可能导致对有关责任人员的纪律处分 葡萄牙行政程序法是关 于举证责任分配规定最全面的 共设有4 个条款 分别规定了 谁主张 谁举证 原 则 举证责任费用的承担 利害关系人证据的提供及提供证据的方式和对利害关系人未 提供证明时行政机关的告知义务 美国联邦行政程序法关于举证责任也明确了 谁主张 谁举证 的原则 一般情况下 行政机关通常是法