城中村居民就业问题研究_济南市槐荫区为例.docx

山东省农业管理干部学院学报2011年第 28 卷第 1期城中村居民就业问题研究济南市槐荫区为例谭赛（济南市槐荫区城管执法局，济南 槐荫 250000）摘要：城中村居民就业是原来的村民由劳作生产变卖粮食来养家户口，转变为土地失去后的出卖体力脑力来换取一定的报酬来维持生计的方式。但在这种“二元结构”夹层状态中，城中村居民的就业方式发生了一些改变，不 在单纯的通过出卖体力和脑力来维持生计，寄生状态在城中村居民维持生计的方式中占了一定的比例，本文将综 合济南市槐荫区城中村居民就业中折射的问题来研究和探讨城中村居民就业的现状和对策。 关键词：就业；就业困难；城中村；城市化；中图分类号：D422.6文献标识码：A文章编号：1008-7540（2011）01-0001-03现代城市是一个多功能、多层次、多变量且有机联系的综合系统，城市的各个部分相互作用形成有机整体，其 中任何一个要素或环节出现问题，都会影响到其它要素，甚至整个城市系统。脱胎于农民的城中村非农化群体，比 较其他社会群体而言，这一群体对社会保障有着更为独特而强烈的需求。随着耕地的全部被征用，城中村民被迫突 然地进入了城市生活，但就适应城市生活的技能而言，这些人普遍一无技术、二无文化、三无任何其他优势，是 一个注定要在城市就业市场竞争中被边缘化的社会群体。 而且，改革开放 20 多年来，我国仍然缺乏系统化的弱者保护机制，依赖于国家现有的社会保障制度，同样又是一个 注定要被城市生活边缘化的群体。解决他们的生活保障问题是一个迫在眉睫，关系到社会和谐稳定发展的问题。一、济南市槐荫区城中村居民就业的现状与影响因素 分析（一）城中村居民的就业现状1 、城中村居民就业不充分现象比较普遍。不充分就 业是劳动力资源利用不充分的表现。通过调查问卷的初步统计，在受访的 135 人中，除去其他类别( 老人、学生、不愿透露者) 以外，处于无业或待业状态的有 37 人，失业 及待业率达 274这一失业比率远高于国家发布的 2009 年中国城镇人口登记失业率为 4.3% 的水平。2 、城中村的就业渠道少、缺乏稳定性。据调查，槐 荫区城中村居民的就业渠道主要是通过“招工安置”或“自谋职业”在本地企业务工，开店经商或从事个体经 营。这种工作表面上看似稳定，但是一方面这类具有自主创业、自谋职业的勇气、技能与资金支持的失地农民数量 比较少；另一方面，这些农民有的会随着企业转制、技 术进步以及企业用工制度的市场化，由于自身缺乏知识技能而面临下岗与失业；再有一部分居民选择外出做工人、 跑运输、搞装修、干零活、摆地摊、装卸等短期的临时性的工作。这种方式很容易由于受季节性或者市场需求等因素的影响，使其就业不充分或者直接造成失业。3 、城中村居民的收入水平普遍不高。失地农民由于 综合就业能力相对较低，可供选择的就业岗位比较局限，再加上培训力度不够等原因，大多城中村居民从事的职业收入都比较低，通过问卷统计，槐荫区西郊大部分城中村 村委和村集体企业工作人员的工资普遍在千元以内，而且 收入还相当不稳定。4 、城中村寄生族的出现。“城中村”村民家庭收入 主要源于村集体分红和房屋出租收入。集体分红主要来自村集体经济。村集体经济以第三产业尤其是纯土地出租、 物业租赁为主。他们利用这些村留地进行开发，再加上原有的留地，建成商业店面、酒店等，2009 年刘庄村集体 的房屋出租收入达 500 多万元。而出租房屋收益主要来自村民自有房屋的租金收入一百平米的房屋月租金在600到1000 元左右。在槐荫区西郊经济发达的几个城中村，已经形成 了一个庞大的租金食利阶层。（二）城中村居民就业影响因素分析1 、城中村居民就业的观念偏差。从调查的结果看， 槐荫区城中村居民的就业情况主要存在以下观念问题；有些人就业愿望不强烈，有的根本没有再就业的愿望。不少村民特别是许多年轻人，对于脏活累活不愿干，而对于技 术要求高的活又做不了，自己创业的就更少了。村民因可以从集体分红和出租屋租金中获取数量可观的收入，甘愿做主观剩余劳动力，过上食利寄生的生活，成为“寄生 型村民 ”。快速的城市化进程对村民价值观造成很大冲击，现代 教育的匮乏与家庭、社区教育的缺失，促成这些村民心态 的“两面性”，即重金钱、讲实际、缺乏开拓进取精神和投资创业意识，同时保留了求稳、知足、低水平享乐 的小农意识。作者简介：谭赛（1981-），山东济南人，济南市槐荫区城管执法局。1 2 、城中村居民就业的载体狭窄。槐荫区城中村居民职业形态划分为以下 4 类：(1)无业、待业；(2)普通职工 和职员，具体包括在本村集体企业中和通过各种信息而获 得的会计、保安、收银员、服务员、和业务员等从业人 员；(3) 个体经营或自雇佣者，具体包括经营棋牌馆、网 吧、商店、饭店、理发店和小诊所等从业人员；(4)其他， 包括学生、专业技术人员、管理人员、自由职业者和出 租车司机。总体上就业面狭窄，产生“挤出效应”。由 于 “城中村” 农民自恃 “本地人 ”， 有优越感， 对劳 动条件和劳动报酬要求高，但很难与“肯吃苦、低报酬” 的外来民工竞争就业岗位。而大部分企业宁愿大量招收低 工资的外来务工人员，也不愿吸纳当地村民。村民由于社 会接触面过于狭窄，就业范围多集中在自己家附近，和村 里的村办企业，在思想上没有走出去工作想法，也不能适 应城市中心对工作制度的严格要求，总体上呈现就业难的 特点。 3 、城中村居民就业的能力欠缺。由于大多数村民文 化程度低、素质差，能力有限，而单位是盈利放在首位，很多也不愿对员工进行培训，所以大多村民就业也是高不 成低不就，只能就业于加工业、建筑业、运输服务业，餐饮服务业等强体力岗位。一些 40-50岁的劳动力处于就业 不充分状态的原因是这部分人员缺乏主动就业的意识，自己技能素质偏低，又懒于学习，很多工作不能胜任，所 以很难找到合适的就业岗位。4、城中村居民就业的组织软弱。城中村居民就业的组织软弱，城中村居民处于城市的边缘地区，拥有的社会关系 远远弱于城市居民，而就业市场又不完善使村民在获得就业 信息时明显受到限制。78% 的村民是通过亲属朋友介绍来获 得就业信息和劳动岗位的。职业介绍机构应是提供劳动力市 场信息的主渠道，是政府向求职者提供公共就业服务，帮助 其实现就业的主体承担者，但数据表明，通过职业介绍所找 到工作的城中村居民仅为 4.1%，这一现象表明，政府在提供 公共就业服务过程中的缺乏完备的法律规范，社会认同度 低；缺乏促进行业自律的机制，就业服务功能扭曲。职业介 绍大多把“谋取利益”放在机构运行和维持的首位，而忽视 了自身应承担的社会服务功能。二、济南市槐荫区城中村居民就业对策和建议（一）政府引导转变观念 1、政府的政策引导转变就业观念。政府部门应积极做 好就业宣传教育工作，转变居民就业观念。让他们认识到从“村民”转变为“居民”后，思想不能在停留在原来的农村意识中，应该积极主动地参与到城市就业的竞争行列，努力提 高自身素质，掌握一定的专业技术知识，为生存和就业打好 基础。有效引导城中村改造后的集体经济发展，规范经营，增 强其经济实力。如今，城中村集体经济昔日的比较竞争优势 越来越弱，其固有的产权模糊等缺陷又成为自身持续发展的 “瓶颈”，村民本地化的就业也越来越难。因此，要通过教育 和宣传来改变城中村居民“等、靠、要”的思想，要使他们 有危机感，紧迫感，从思想上认识到自己的生活要靠自己的 双手劳动来换取。2、出台城中村居民就业的优惠政策。鼓励用地单位和 企业把适合的岗位优先安排给本地村民，并建立使用失地农民数量与用地规模挂钩的制度，规定利用城中村土地的企业，每使用一定亩数土地后，相应安排一定数量的城中村居 民在本企业就业，并签订长期劳动合同。对新办企业安置村 民的，并签订长期劳动合同的，企业享受社会保险补贴和岗 位补贴；对村改居后的公益性岗位、辖区内的机关事业单2 位的公益性岗位优先安置本村劳动力，尤其是 40 岁和 50 岁以上人员，并同时享受国有、县以上集体企业下岗失业人 员再就业优惠政策；鼓励支持城中村居民自主择业、自主 创业。对自谋职业和自主创业的城中村居民应参照失业职 工的办法，发放再就业优惠证，享受与国有和县以 上集体企业下岗失业职工同等的再就业优惠政策。同时， 享受新办企业和小额贷款担保的优惠政策。3 、完善城中村居民的职业培训制度。一方面，有效 贯彻城乡协调一致的要求,强化以人为本的理念,从解决当前突出问题入手,着眼于长效机制建设,完善城乡劳动者平等的就业制度, 并建立健全与此配套的服务体系和培训制度； 另一方面，制定城中村居民免费职业介绍和培训补贴政 策，多渠道、大幅度增加其职业培训和就业服务资金投 入。增加城中村居民的就业前培训补贴,并将城市职业培训 补贴政策扩大到城中村居民。各级财政在促进就业资金中, 要增加城中村居民的培训补贴。安排扶持城中村居民的政 策性贷款,用于支持城中村建设和改善培训条件，促进城中 村居民参加职业技能培训的积极性，以增加其就业竞争能力 。 （二） 拓展就业门路 1 、加强劳动部门的组织能力。对无业待业城中村局 面外出务工的组织力度，减少流动的盲目性。增强城中村 居民择业的主动性，减少流动的盲目性，提供更多的就业 信息帮助，加大对 40 、50 后村民外出务工的组织力度， 比如劳动部门可以牵头和省妇联“阳光大姐家政”合作， 在槐荫区多开几个分部，使城中村在家待业的中年妇女也能 找到一份家政工作（月嫂、育英师、保洁工等），有一份固 定的收入。2、构建“城市 - 村民 - 开发商”的利益均衡机制，以推 动“城中村”的改造,带动就业。在目前城中村的改造与建设中，如何实现各改造主体(政府、农民、开发商、低收入租房者)的利益共赢，实现城市主人的共生共荣是摆在城市 决策管理者面前的难题。在这种背景下，应该研究在发挥市场配置资源的基础性作用的同时，发挥政府在各改造主体利益博奕间的调节作用，提出城市可持续发展条件下的改造对 策，指导我国现有城中村问题科学合理解决。“城中村”村 民出租屋经济收益的保值乃至可预期的增值成为“城中村” 改造的理论起点。由于资金的问题，吸引开发商进入成为“城 中村”改造的必然选择。作为改造主体的开发商和被改造主 体的村集体及村民均应当是受益主体，政府则作为“城中村” 改造“公平、公正和效率”的维护者、监管者和仲裁者。改 造的核心是在政府兼顾村民和开发商利益的基础上，明确各 方职责，由“政府 - 村民 - 开发商”参与协商并制定“城 中村”改造规划，由政府职能部门监督执行，并规范和监管 村民及开发商的行为。根据“城中村”周边城市功能类型进 行个性化规划设计，设计既保留出租屋壮大集体经济，来带 动和解决城中村居民就业的方式的改变。3、建立“政府主导型”的就业安置模式，借西客站片区 发展建设之机，促进城中村居民就业。济南市的城市化是在政府引导和规划下进行的，即政府主导型的城市化，对于城 市化过程中产生的失地农民的就业安置也应是政府主导型的。就业不仅是一个经济问题，更是一个关系社会稳定的政 治问题，实施政府主导型的就业安置，对失地农民的就业做出相应的制度安排，有利于西客站片区的顺利进行和和谐社 会的建构。解决失地农民的可持续生计，实施政府主导型的 就业安置模式，针对槐荫区经济发展现状和失地农民的具体情况，完善城乡一体化的劳动力市场体系，消除待遇歧视。城市化一个最重要的标志是农民“市民化”，身份的转变关键不是转户口，而是让失地农民随身份的改变一 同享有该“身份”附加的待遇，彻底消除对失地农民的 歧视。首先，通过城乡一体化劳动力市场把失地农民纳入 城镇就业体系，使其与城镇居民一样平等地享有就业培 训、择业指导、职业介绍等方面的就业服务。其次，失 地农民“农转非”后，相关的配套措施要进行改革，使 得失地农民不仅在接受职业培训、就业援助、自主创业等 方面享受到应有的政策待遇，而且也平等地享有城市的教 育、公共卫生、社会保障等待遇。只有这样失地农民才 能更快、更好的融入到“农转非”后的新生活中。京沪高铁济南西客站和西客站片区的建设，从城市发 展的角度来看，高速客运站点的周边同时也是商业和商务核心区，西部新城将以西客站为中心形成济南新的商业、 商务核心区。借此机遇，槐荫区应大力发展片区服务业，努力开发片区和社区的岗位。在西客站片区开发建设的过 程中，一定要把扩大就业与社区服务结合起来，依托社区 阵地，发动和组织社会力量开展社会化服务，适时开发社区就业岗位，并有意识地扶持和培育这些岗位，就业的对 象可以采取向失地农民倾斜的优惠措施。此外，随着西客站片区开发进程的推进，城市基础设施的建设和公共物品 的提供，也必然会带来大量的就业岗位，这些都将成为城中村失地农民就业的去处。4、发展村办集体企业对剩余劳力进行自我消化。村集 体经济的发展壮大，对村剩余劳动力能起到自我消化的作用。槐荫区刘庄村位于济南市槐荫区西部的城郊结合部，隶 属于槐荫区张庄办事处行政区域内，现已被列为城市规划区，在京沪高铁济南站26 平方公里规划区内，在近几年的城 市化过程中，成为了比较繁华的“城中村”。刘庄村民 770余户 2800余人。隶属于村里企业的“永达集团”，下设总公司， 房地产开发公司，物业公司，龙江汽车贸易公司，农家生态 园等集体企业，掌握着山东省内最大的汽车装饰批发市场西郊博览中心 51% 的股份。村办企业的收入稳定的情况下着力 解决村民的就业问题，只要村民有自愿就业的，村两委会都会召开会议，集体讨论村民就业的安排。村集体为了解决就 业也想出了很多办法：在村企业当中，尽量多的安排本村村 民工作，让村民都有饭吃，降低村企业的工资平均水平来增加就业的人数。在本村的房地产公司，物业公司，联防等多 个村里部门都来给村民增加就业的岗位，并组织村民参加一定的社会技能培训来提高村民的就业质量。近期，刘庄村有 一个 6 栋高层小区的建设项目开始建设，一个四星级商务酒店的引进工作也是落实当中，这两个项目完工后，估计会增 加 200 多个就业岗位，这些岗位除了能落实刘庄本村居民的 就业外，还可以带动周边各村的村民就业。像刘庄这样的城中村在槐荫区不在少数，政府怎样引导，协调好区域内的人 力资源的分配也为在西客站拆迁中的失地农民的就业提供了信息和渠道。（三）加强就业培训,提升就业中介1、加强职业技能培训与文化教育，转变其就业观念，提 高失地农民自身就业能力。政府出资，对城中村居民民进行技能培训（1）设立高铁西客站片区失地农民职业技能培训专项资金，列入同级财政预算，并使培训资金随财政收入的 增长逐步增加，对失地农民进行免费培训。（2）政府要保障 对失地农民培训的资金投入，区委区政府在政策、资金、教 学用地等方面积极支持技工教育，把发展技工教育同经济建 设、民生工程、再就业工作等紧密联系起来，政府拨款 给这些培训机构，用于西客站片区失地农民技能培训的费用，保证职业教育的持续稳定发展，通过技工教育培训和其他职业教育培养各类技能人才。（3 ）落实城中村居民 职业技能培训补贴办法，对参加培训的城中村民给予适当 的费用补助，凭是否取得职业资格证书给予不同档次的奖 励，对短期就业培训的城中村居民可根据培训天数的多少 给与数额不等的补助。这些费用可考虑由村镇承担。培训 要坚持“面向市场、突出重点、因人而异、提高质量” 的方针, 推动“市场引导就业、培训促进就业”机制的形 成。在组织培训过程中, 应注意以下几个方面：一是开展 有针对性的培训，也就是要提高培训的效果。通过了解企 业人才需求状况，制定培训方案，确定培训内容，提高 劳动力供求的匹配度。特别要以市场的需求和农民的需求 来定培训项目，对失地农民实行“菜单式”和“计单式” 培训。二是开展多层次的培训。结合失地农民的年龄、文 化水平、性别、求职意愿等不同特点，侧重于文化知识、 农科知识、经营知识、职业技能以及创业培训等不同方面 的培训，更好地为失地农民提供就业服务。同时，利用 各种宣传手段大力开展教育与宣传，帮助失地农民树立自 强、自立意识，增强就业信心，转变择业观念，改变被动的 就业态度为主动出击参与市场竞争，寻找就业岗位的积极就 业态度，为打造“薪金”居民提供坚实的基础。2、建立和完善就业服务体系 将失地农民纳入城镇就业管理服务范围，按照城市下岗职工再就业优惠政策，通过税收减免