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乡镇行政管理研究 摘要随着农村经济社会的发展和各项改革的深入特别是农村税费改革以及新农村建设工程实施我国农村经济社会文化生活发生了深刻变化使得乡镇政权,组织面临着许多新的情况和弊端对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战本文针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析文章首先分析了我国当前农村乡镇行政管理体制改革背景接着分析了我国农村乡镇行政管理体制现状并分析了现行体制存在的弊端及其原因在此基础上文章提出了进一步改革我国农村乡镇行政管理体制的对策 关键词乡镇;行政管理;体制改革 引言 乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位农业、农村和农民问题始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题过去我们靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持建立起了比较完整的国民经济和工业化体系但另一方面城乡二元结构也日益强化农村发展越来越落后于城市广大农村地区和农民群众并没能很好地分享到工业化和城镇化的成果随着农村经济社会的发展和各项改革的深入特别是农村税费改革取消了“皇粮国税”给农村经济社会文化生活带来了深刻变化使得乡镇政权组织面临着许多新的情况和弊端对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战 正文 乡镇是我国最基层的政权组织是共和国政权大厦的基石它处在农村工作的第一线党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实事关全局的“三农”(农业、农村、农民)问题与之休戚相关在我国加入WTO的新形势下面对农村实行村民自治的现实乡镇行政管理中有许多问题急待解决作为一名乡镇工作者对此深有体会工作的实际需要迫使自己就现代乡镇行政管理去思考、去研究本文现代乡镇行政管理研究分乡镇行政管理及其特点、当代乡镇行政管理现状、优化乡镇行政管理的原则与对策三个方面进行了阐述乡镇行政管理作为最基层的行政管理具有执行性、直接性和不完整性等特点这些特点和我国实行市场经济体制的新形势暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题主要表现在：党政不分、党委权利过分集中;人浮于事、管理方式陈旧;机构条块分割政府职能被肢解;政府职能尚未根本转变责任错位;财政体制不完善、乡镇财政举步维艰;人民代表大会功能柔弱作用没有充分发挥;政府与村委会矛盾加剧工作难以正常开展等等这些问题存在的原因比较复杂主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应 一、乡镇行政管理体制改革的背景 我国农业税费的全面免除于与新农村建设的逐步深入使得农村工作的内容发生了很大变化对乡镇政府也提出了一系列新的挑战 (一)农村税费改革 农业税费改革从2000年以安徽省为试点单位并逐步扩大到四川、重庆、甘肃、青海、山东等16个省份于年在全国范围内取消农业税农业税费新农村建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担农业税费取消以后乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱但随之而来的是乡镇财政的短缺乡镇债务无力偿还农村公共设施建设资金匾乏乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外必须应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题 (二)社会主义新农村建设 当前我国总体上已经进入到“以工促农以城带乡”的发展阶段初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力同时改革开放以来农业生产和农村经济获得了巨大发展农民的温饱问题已经基本解决但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后这已经明显制约着农村经济社会的全面进步制约着全面建设小康社会的进程因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措社会主义新农村建设是指在社会主义制度下反映一定时期农村社会义经济发展为基础以社会全面进步为标志的社会状态新农村建设的总的目标是:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、 管理民主应该说这20个字包含的内容丰富涵义十分深刻既要求经济发展也要求社会发展;既要加强物质文明建设又要加强精神文明和政治文明建设 二、乡镇行政管理体制的现状 为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施先就当前的乡镇行政管理体制的现状作一简要概述 (一)机构设置及管理情况 乡镇一级设立的机构主要有：党群机构：党委办公室(有的乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起称为党政办公室)、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联;政府机构：政府办公室(或党政办公室)、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室;司法机构：人民法庭、司法所(或司法助理);下属企事业单位：计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等;机构管理情况：在政府机构及政府所属企事业单位中邮电所、工商所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、安全生产监督管理站属于垂直管理单位即人事权及财权都由上级业务主管部门管理是上级业务主管部门的派出机构乡镇政府直接管理的有政府办、农业服务中心、计生办、计生服务站、文化服务中心、社会事务办、财政所、粮管所、卫生院、中学、中心校等单位 不过乡镇机构设置不是千篇一律并非每个乡镇都建有人民法庭、国家税务征收分局、地方税务征收分局、邮电所、工商所等机构这些单位是按片区设立一个单位负责管理几个乡镇的相关业务工作 (二)行政运行模式 乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构即均设有党委、人大、政府三大领导机构同时不管是乡镇或办事处均设有大体相同的党群部门和政府机构及企事业单位 作为上连县、下连村的中间政权组织乡镇主要是按照中华人民共和国宪法第107条的规定：“乡、民族乡、镇的国家政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令管理本行政区域内的行政工作”同时对村民委员会实施指导(宪法第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”因此乡镇国家政府与村的关系应为指导关系但事实上几乎都是领导关系)这种行政运行模式有的专家称之为“乡政村治”体制运行模式 三、乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因 现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展阻碍了我国新农村建设工程的实施 (一)我国现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端 当前我国乡镇行政管理体制存在的弊端主要是： (1)政府职能庞杂、错位 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级国家政府组织法规定乡镇人代会有l3项职权、乡镇政府有7项职权但实际落实并非如此一是乡镇职能泛化政府管的事情越来越多政治、经济、文化、社会无所不包收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干如同一个全能的政府有的乡镇职能错位、政企不分既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表直接参与微观经营有的在发展经济中职能越位强制农民进行经济结构调整有的代替农民决策去办企业、发展经济二是乡镇机构设置重叠机构设置的不合理必然导致职能错位;责任分工的不合理必然导致职能错位、越位或不到位甚至产生违法行政行为三是由于权责不一致弱化了乡镇应有的职能乡镇在职能职责方面存在的一些问题表现在乡镇而根源却在上级部门有的上级部门偏离了责权一致的原则通过行政命令和资源配置权把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡镇使乡镇疲于应对若干的“一票否决制”弱化了应有的社会管理和公共服务职能 (2)权力与责任不对等行政运作方式不适应发展的需要 一是存在权小责大的矛盾乡镇政府具有的七项职能中乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级国家政府交办的其它事项”另一方面税务、国土机构工作地点在乡镇财物和业务管理权则属于上级业务主管部门而他们承担的业务工作有相当一部分却是由乡镇政府来帮助完成的乡镇政府承担的责任没有减小反而更大了被上划的站、所越来越多乡镇管理不了有责无权一些部门为了自身利益出现损害农民群众利益的事农民找政府乡镇政府除了做点解释工作外根本无能为力二是乡镇在对上负责与对下负责之间处于两难境地对下由于乡镇财政十分困难乡镇政府该为农民办的事却无能为力直接影响了群众对乡镇政府的信任他们看见乡镇干部就戏称为“催粮、催款”因而政府在群众中的威信不高对上上级政府每年下达给乡镇各种任务并且实行目标考核乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”每天应付每种事务喘不过气来三是农民生产经营自主权与行政命令式政权运作方式的矛盾难以解决传统的行政管理方式是以直接的、微观的、权力导向型管理为特征的在市场经济条件下这种传统的行政管理运行方式已暴露出很多问题比如：忽视全面、协调、可持续发展行政运行成本高市场机制得不到有效发挥一些乡镇政府不按市场经济规律办事直接插手乡镇企业和农民的生产经营具体事务干涉乡镇企业和农民的生产经营自主权明显违背了经济规律、市场规律和管理原则 (3)财政不堪重负体制不顺为腐朽的产生提供了温床 一是财政供养人员过多财政不堪重负个别缺编单位进人时不是从超编单位选调而是从下级选调或公开招考造成缺编单位逐步满编而超编单位继续超编的现象财政供养人员的总量在不断增加二是财政供养人员与财力不相匹配三是财政体制不顺以农业为主的乡镇由于财政支出远远高于财政收入这就必然使得这些乡镇的财政为短缺型财政只得靠吃上级定额补助解决诸如发工资等一系列问题另一方面由于分税制上级政府往往从自身角度出发将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品同时这些财源不多或发展经济不力的乡镇为了完成上级政府每年下达给他们的财政税收考核任务把主要精力放在了所谓“协税”上协税事实上就是拉税买税造成国家税收流失的同时为腐朽的滋生蔓延提供了温床 (4)党政不分政事不分 党政不分主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好按照规定乡镇行政工作实行的是行政首长负责制党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向做好统揽和协调工作但事实上在乡镇一级党委与政府基本上是混在一起的几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、同等考核以党代政、党政不分的现象较为普遍这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目标是格格不入的同时在乡镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、政事不分等问题由于职能界定不清晰部分事业单位严重依赖业务主管部门业务上主管部门说就做经费上有财政拨款作保障人员也由主管部门统一安排实际上成了主管部门的附属物造成这些事业单位缺乏竞争意识和服务意识并且不能独立承担民事责任和法律责任从而使这些事业单位法人意识淡薄、责任意识淡薄 (5)公务员政绩考核办法不完善科学合理的选拔任用体系尚未真正形成 目前包括乡镇干部在内的公务员选拔任用办法不科学、不完善考核公务员的政绩还没有找到一种把个人贡献与集体贡献合理区分的办法因此往往会出现把集体的政绩说成是个人的政绩把别人的政绩说成是自己的政绩的现象这种考核办法的不完善还会加剧政企不分、政事不分而且会促使政府单纯追求经济增长速度搞形象工程、政绩工程同时提拔任用干部必须经过大会民主测评和个别谈话推荐这本是扩大民主落实干部、群众选择权、参与权的一项重要措施但是部分乡镇干部(甚至县级干部)对此却异常敏感因此该放手去做、去管的事不认真去做、去管了因为做事就要触及各种利益的分配和调整就会得罪人就会在民主测评和个别谈话中少得一票甚至少得若干票所以好人主义盛行如此种种都不利于公务员的合理选拔和优秀人才的脱颖而出不利于形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府不利于科学合理地选拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的优秀干部 (二)我国乡镇行政管理体制存在问题的原因 分析我国当前乡镇行政管理体制存在问题的原因主要是： (1)对乡镇政府职能认识不到位 由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要乡镇干部对乡镇应该履行什么职能新时期如何落实发展农村经济提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识仍然习惯于完成上面的任务习惯于做好眼前的事缺乏发展意识和发展规划 (2)条块分割的管理体制削弱了乡镇的职能体制 乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理原则上乡镇是“以块为主条块结合”但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门所以乡镇对于这些站所只能协商不能控制和指挥这样乡镇在履行某些职责的时候就很困难另外行政执法权又只能授予县级职能部门乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制 (3)经济因素制约了乡镇政府职能发挥的 税费改革以前乡镇财政收入的70%来自农业税免征农业税以后乡镇财政收入大幅度减少但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加乡镇既要发展农村经济努力增加本级财政收入还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决而且这些公共事务支出大、欠账多这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥 四、乡镇行政管理体制改革的具体措施 新农村建设是党和政府做出的重大战略部署作为我国的最基层政府乡镇政府既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务又承担着组织、动员、规划、引导新农村建设的各种任务当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设因此进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义 (一)完善乡镇致府的机构设置 有些人提出取消乡镇政府建制或者强县弱乡、实行乡镇作为县市派出机构等若干建议就目前中国农村社会的需求而言乡镇非但不能取消而且应该强化在新时期乡镇面I临的问题并非源自乡镇本身而是来自于整个中国政治体制和行政管理体制乡镇不过是整个中国体制矛盾中最尖锐、最集中的环节从这个意义上来说乡镇的弱化和取消都意味着矛盾向核心地带的靠拢乡镇的困难决不是乡镇制度本身的困难而是整个中国体制改革困难的集中体现因此乡镇改革不是取消乡镇而是要合理定位乡镇的职能改革乡镇的体制目前乡镇政府的机构设置和人员配备都很不规范要通过立法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任法治化是乡镇行政管理体制改革的重要保证在乡镇改革中要贯彻“小政府大服务”的方针保留履行政治和社会服务职能的机构压缩甚至撇开履行经济管理职能的机构对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并减少数量扩大规模 (二)创新思路转变观念转变职能 在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念计划经济体制下创办的乡镇企业在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用但也造成了大量的乡镇“负累”有的甚至变成了乡镇财政的包袱今后乡镇政府应该从竞争性领域解脱出来把办企业、做贸易的任务交给社会、交给市场充分发挥市场优势以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展切实解决好政府的“越位”问题再比如乡镇领导要从过去包揽一切的思维定式中解脱出来把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来切实解决好政府的“缺位”问题转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在从现在的情况看各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉有许多应该推向市场、推向社会的事情政府大包大揽做了许多费力不讨好、事与愿违的事乡镇政府依然承担着三夏生产、三秋生产等原来计划经济体制时期的众多职能转变乡镇政府职能一是由政府改革带动企业改革、教育改革、医疗卫生体制等各项改革二是防止把转变政府职能简单化停留在提口号或做表面文章上而要迈出实质性步伐三是通过转变政府职能推进政府现代化建设包括政府治理理念的现代化政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化通过转变政府职能要达到两个目标：第一为乡镇经济发展创造种种便利条件如信息技术支持、财政贴息等手段通过提供经济性公共服务支持市场主体发展引导好资源积聚和资金投向加快产业结构调整大力培植财源促进经济持续快速发展第二通过提供社会性公共服务为社会成员提供社会性公共服务为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等解决最基本的社会福利与社会公平问题促进和谐社会的建设加快推进行政管理体制改革目标是建立一个公共服务型政府今后乡镇党委政府要适应社会主义市场经济体制需要从行政管理型向公共服务型转变加强政府服务把改管的事情管好管到位不该管的事情下决心坚决不管乡镇要大力培育和发展农村经济型专业服务组织和社会中介组织把不应该由政府履行的职能交给市场企业和市场中介组织充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用 (三)加快推进乡镇机构改革减少财政供养人员 乡镇机构改革在我国已进行过多次效果并不理想现在有必要加快推进重点是合理界定乡镇机构职 能精简机构和减少财政供养人员要按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求从紧设置乡镇内设机构从严控制乡镇领导职数和人员编制冗员负担过重是目前乡镇普遍存在的现象大力压缩乡镇财政供养人口、减轻财政负担已经是势在必行各级人事部门在确定编制时不仅要根据县、乡规模大小也要结合各地经济发展水平树立“有多少钱办多少事养多少人”的指导思想对经济发展滞后财政供给能力差的县、乡可在省定编制的基础上从低、从紧核定编制额从源头上控制财政支出的过快增长深化教育改革乡镇中小学要重新核定教师编制杜绝超编现象属于提供非公共产品和非公共服务的单位可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供给农技站、农机站、兽医站、林业站等服务性单位应通过服务收费来实现自我平衡应加快乡镇公共卫生改革步伐减轻财政负担 在深化和完善乡镇机构改革工作中建议乡镇的规模应达到810万人乡镇的领导职数一般可确定为57名包括党委、人大、政府和武装部的领导干部总人数应控制在2030名(不含公安和工商税务部门等县级执法部门)乡镇机构要精干人员要相互交叉兼职最大限度地发挥每个机构与人员的作用减少人员开支对于乡镇机构人员过多的问题主要应该通过“扎口子”也就是严格定编然后通过调整、逐年退休或鼓励提前退休等方式将问题分年化解不能过于急躁冒进清退乡镇机构临时人员也是乡镇改革中的一个重点和难点问题要有决心有措施通过健全完善社会保障制度解决裁减人员的生活出路改革后要避免或严格控制机构和人员的膨胀 (四)探索乡镇深化改革的目标