（公共管理专业论文）整体上市背景下的国资监管模式研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特另l j 加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名： 论文使用授权声明 日期： 7 一s 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学酾权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名： 骧舞吻 导师签名： 。城z7 s l - l口期： 互：一 摘要 党的十六大做出了进一步改革国有资产监督管理体制的决定，指出要建立中 央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利，义务 和责任相统一，管资产、管人和管事相结合的国有资产监督管理体制，并在原有 的基础上成立了国务院直属的正部级特设机构一国有资产监督管理委员会。 作为一个监管主体，国有资产监督管理委员会开展监管工作所采用的模式总 是和监管客体也就是我国国有企业的实际情况紧密联系。因此，随着国有企业改 革改制的逐步推进，国资监管模式也应随之发生根本的改变 近年来，随着股权多元化进程的加快以及股权分置问题的基本解决，一批完 成股改的国有上市公司相继开展了集团公司整体上市的探索实践。而国资委相关 负责人也多次表示要加快推进国有大型企业产权多元化股份制改革，支持具备条 件的企业逐步实现整体上市，并特别承诺会直接持有部分整体上市国有集团公司 的股份上述迹象表明，我国的国有企业股份制改革正在迈进一个新的时代，推 进符合条件的大型国有企业实现真正意义上的整体上市必将成为下一步股份制 改革的重点和国企发展的潮流。 本文重点以吸收合并整体上市为切入点，通过引入和分析上海国际港务( 集 团) 股份有限公司吸收合并整体上市的案例及其对上海市国有资产监督管理委员 会国资监管模式的影响，从国资监管部门的定位、国资监管的内容、重点、方式 等方面就特定背景下如何转变国资监管模式进行了探讨。指出，在整体上市的背 景下尤其是吸收合并整体上市的背景下，国资委原有的“国有资产监督管理委员 会一资产运营机构企业”三级监管体系必然被国资委直接持股的二级监管体系 所替代作为出资人的代表，国资委在监管这类整体上市的国有企业集团时，只 有把自己定位在纯粹的股东，以绩效为导向，采用表决等股东的行为方式，以战 略管理、预算管理、契约管理、财务管理为监管主线，从原来的行政化管理方式 向股东行权方式转变，以股权管理为抓手，把握对企业的控制力，在依法行权的 基础上，履行好出资人职责。 关键词：整体上市国有资产国资监管模式出资人监管股东行为 a b s t r a c t t h es i x t e e n t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h ec p cm a d et h ed e c i s i o na b o u t f u r t h d f f l o r ed e e p e n i n gt h er e f o r mo ft h em a n a g e m e n ts y s t e mo ft h es t a t e - o w n e d a s s e t s i ts t i p u l a t e dt h a tt h es t a t es h o u l de s t a b l i s has t a t ep r o p e r t ym a n a g e m e n ts y s t e m u n d e rw h i c ht h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a l g o v e r n m e n t sp e r f o r m t h e r e s p o n s i b i l i t i e so f i n v e s t o r0 1 1b e h a l f o f t h es t a t er e s p e c t i v e l y , e n j o y i n go w n e r se q u i t y , c o m b i n i n gr i g h t sw i t ho b l i g a t i o n sa n dd u t i e sa n da d m i n i s t e r i n ga s s e t s ，p e r s o n n e la n d o t h e ra f f a i r s b a s e do nt h i s ，t h es t a t e - o w n e da s s e t ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a f i o n c o m m i s s i o n ( s a s a c ) , w h i c h i st h es p e c i a l l ys e tu po r g a n i z a t i o no f t h es t a t ec o u n c i l ， h a v eb e e ns e tl 巾i nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dm o s tl o c a lg o v e r n m e n t s a st h es u p e r v i s o ro ft h es t a t e - o w n e da s s e t s ，t h em o d ew h i c ht h es a s a c a d o p t s t op e r f o r mt h ew o r ki si n t i m a t e l yr e l a t e dt ot h ea c t u a ls i t u a t i o no ft h es t a w w n e d e n t e r p r i 螂s ow i t ht h ed e v e l o p m e n to f t h er e f o r mo f t h es t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ，t h e s u p e r v i s o r ym o d eo f t h es a s a c m u s tb ec h a n g e d c o m p l e t e l y i nr e c e n ty e a r s w i t ht h ef u r t h e r e i l o l ep r o m o t i o no f t h ed i v e r s i t yp r o p e r t ya n dt h e s o l u t i o no ft h es e p a r a t e ds h a r e h o l d i n g , m a n ys t a t e - o w n e dl i s t e de n t e r p r i s e sb e g a nt o e x p l o r et h ea p p r o a c ho f t h eg r o u pc o m p a n y so v e r a l ll i s t i n g 。m e a n w h i l e ，t h el e a d e ro f t h es a s a cs a i dt h a tt h e yw o u l df u r t h e r m o r ep r o m o t et h es t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s j o i n ts t o c ks y s t e mt r a n s f o r m a t i o np r o c e s sa n ds u p p o r tt h eg r o u pc o m p a n y so v e r a l l l i s t i n g h ee s p e c i a l l ya s s u r e dt h a tt h es a s a cw o u l dh o l dt h es h o c ko fs o m eo v e r a l l l i s t e d g r o u pc o m p a n i e sd i r e c t l y i nc o n c l u s i o n 。t h er e f o r mo ft h es t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e ss l l a l es y s t e mi ss t e p p i n gt oan c ws t a g e p r o m o t i n gt h eq u a l i f i e d s t a t e - o w n e dg r o u pc o m p a n yt oo v e r a l ll i s ti st h ee m p h a s i so f t h en e x ts t e po f t h es h a r e s y s t e mr e f o r ma n d t h en 蜘do f t h es t a t e - o w n e de l l t e l p r i s e $ r e f o r m n i i st h e s i st a k e st h em e r g e ro v e r a l ll i s t i n ga st h ek e yp o i n _ 【，i n t r o d u c e st h e 勰 o ft h es i p ca n da n a l y z e st h ei n f l u e n c eo ft h es u p e r v i s o r ym o d eo ft h es a s a co f s h a n g h a im u n i c i p a lg o v e r n m e n t n 地t h e s i sr e s e a r c h e st h et r a n s f o r m a t i o no ft h e s t a t e - o w n e ds u p e r v i s o r ym o d ef r o mf o u ra s p e c t sa sf o l l o w s ：t h ef u n c t i o np o s i t i o no f t h es a s a c ；t h ec o n t e n to ft h es t a t e - o w n e ds u p e r v i s i o n ；t h e e m p h a s i so ft h e s t a t e - o w n e ds u p e r v i s i o n ；t h ep a r m ao ft h es t a t e - o w n e d s u p e r v i s i o ne | 【c i t i s c o n c l u d e dt h a tu n d e rt h eb a c k g r o u n do ft h es t a t e - o w n e dg r o u pc o m p a n y so v e r a l l l i s t i n g ，t h em o d ec o n s t r u c t e db yat h r e e - c l a s sm a i nb o d yt h a ti ss t a t eo w n e dp r o p e r t y m a n a g e m e n tc o u n c i l ； a s s e t m a n a g e m e n te n m p a i l i e sa n dp r o p r i e t a r ya n ds h a r e c o m p a n ym u s tb er e p l a c e db yat w o - c l a s ss u p e r v i s i o ns y s t e mi nw h i c ht h es a s a c w i l lh o l d st h es t o c ko f t h e g r o u pc o m p a n yd i r e c t l y 1 1 1 es a s a c ，a st h er e p r e s e n t a t i v e o fi n v e s t o r , m u s tt a k ei t s e l fa st h es h a r e h o l d e r , p e r f o r mt h ef u n c t i o n st os u p e r v i s et h e s t a t e - o w n e dc o m p a n yi nt h ec o r r e c tp o s i t i o n 1 1 1 es a s a cm u s ta d o p tt h er e g u l a t i o n - 2 o fs h a r e h o l d e rb e h a v i o rt os u p e r v i s et h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e ，t a k et h es t r a t e g y m a n a g e m e n t ，b u d g e tm a n a g e m e n t , c o n t a c tm a n a g e m e n t , f i n a n c em a n a g e m e n ta st h e k e yc l u e , t r a n s f o r mf r o mt h ea d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n tt os h a r e h o l d e rm a n a g e m e n t t h es a s a cs h o u l dh o l dt h ec o n u - o lo ft h es t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sa n ds t o c k m a n a g e m e n t o i lt h el e g a ta d m i n i s t r a t ef o r8b e t t e re x e r c i s eo ft h ef u n c t i o no f c o n t r i b u t o ro f s t a t e - o w n e da s s e t s k e yw o r d s ：o v e r a l ll i s t s t a t e - o w n e da s s c t s s t a t e - o w n e da s s e t ss u p c t w i s i o nm a n a g e m e n t i n v e s t o rs u p e r v i s i o n s h a r e h o l d e rb e h a v i o r 3 导论 1 研究背景及意义 国有企业是我国经济的重要组成部分，在经济增长、科技进步、促进就业等 方面都发挥了重要的作用。但是，基于国有企业存在的重要性及其特殊性，如何 提高国有企业的经营效益，建立有效的国有资产监督管理体制，破解国有企业难 以管理、低效率运行的世界性难题，一直是一个全球性争论和探讨的话题我国 的国有资产监督管理体制也是在多年的争论和探讨中不断改革探索形成的。 针对我国国有资产监督管理体制存在的“政企不分；管人、管事、管资产相 分离；权利义务不匹配、多头管理”等制度缺陷，党的十六大做出了进一步改革 国有资产监督管理体制的决定，指出要建立中央政府和地方政府分别代表国家履 行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产、管人和管 事相结合的国有资产监督管理体制。 根据党的十六大精神，在十六届二中全会提出的国务院机构改革方案中，设 立了国有资产监督管理委员会。这个机构既不同于对全社会各类企业进行公共管 理的政府行政机构，也不同于一般的企事业单位，而是代表国务院履行出资人职 责，对国有资产进行监管，机构的定位是国务院直属的正部级特设机构 同时，我们也清楚的认识到，国资委作为一个监管主体，其开展监管工作所 采用的模式总是和监管客体也就是我国国有企业的实际情况紧密联系因此，随 着国企改革的逐步推进，国资监管模式也应发生根本改变 党的十六届三中全会通过了中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干 问题的决定，指出要实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形 式这对国有企业的体制改革提出了新的要求，即国有企业的产权结构要向股权 多元化的方向推进。而在我们的实际操作中，上市则是推进国有企业投资主体多 元化的主要形式之一，也是吸引战略投资者的主要手段之一 近年来，随着股权多元化进程的加快以及股权分置问题的基本解决，一批完 成股改的国有上市公司相继推出了集团公司整体上市的方案。国资委相关负责人 也多次表示将加快推进国有大型企业产权多元化股份制改革，支持具备条件的企 业逐步实现整体上市，并特别承诺会由国资委直接持有部分整体上市集团公司的 股份，实现真正意义上的集团法人整体上市。 上述迹象表明，我国国有企业的股份制改造从此将进入一个新的阶段，推进 符合条件的大型国有企业实现真正意义上的整体上市必将成为下一步股份制改 革的重点和国企发展的潮流。 那么，在这种情况下，国资委作为出资人的代表，如何履行好出资人职责、 采用什么样的监管模式，在规范化操作的前提下，实现出资人对企业的控制力， 做好新时期国有资产的监管将有其现实的实践意义和丰富的政策意义 本文拟就上述问题进行探讨，研究在企业整体上市1 的背景下，如何按照政 府公共管理职能和国有资产出资人职能分开的原则，采用何种监管模式，依法履 行出资人职责，实现维护所有者权益，维护企业市场主体各项权利，督促企业实 现保值增值，防止国有资产流失的目标。 2 文献综述 寻找适合我国国情的国有资产管理体制，是我国政府、学者以及国有企业共 同关注的问题，尤其是在十六大以后，理论界的探讨又一次进入了高潮。主要有 以下几个方砸的内容： 2 1 国有资产的概念界定 第一种是“宽泛论”，认为国有资产是指作为生产要素投入生产经营活动的 财产，是商品经济的范畴：第二种是“中间论”，认为国有资产是现代工业化国家 作为统治机器，为了履行职能而提供的必要的物质基础：第三种是“狭义论”，认 为国有资产就是指国有企业所经营的资产2 。 2 2 国有资产的所有制形式 陈清泰认为国有资产管理体制必须坚持国家所有，这是建立新体制的前提。 所谓国家所有，重要的并不在于国家直接调度国有资本，而是各级政府对国有资 产管理、监督、运营都必须遵守国家统一的法律法规3 魏杰认为，比较恰当的方 式是建立分级所有，或者中央委托地方所有的国有资产所有制形式。划分原则是： 由中央财政投资形成的国有资产，为中央政府所有：由省级财政投资形成的国有 资产，为省级政府所有：市、县、乡级以此类推。每一级政府对于其所拥有的国有 资产具有完整的所有权，包括收益、处分等各项权利。 2 ，3 国有资产管理体制改革阶段研究5 2 3 1 三阶段说 ( 1 ) 林毅夫的“三阶段说”认为：以中共中央关于国有资产改革的若干重大认 识和突破为依据，可以划分为初步认识阶段 ( 1 9 7 8 年十一届三中全会一1 9 9 2 年 十四大前) ，继农村家庭联产承包制改革，对国有资产的管理进行了诸多实践和探 索 、明晰方向阶段 ( 1 9 9 2 年十四大2 0 0 2 年十六大前) ，理论界、管理层和决策 层明确指出：国有企业要建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代 整体上市有吸收合并、定向增发和井壳上市三种具体的模式，其中吸收合并整体上市是完全意义上的整 体上市模式本文所研究的就是基于吸收合并整体上市的模式 2 罗哲：我国国有资产管理体制改革研究综述) ，载甘肃科技 ，2 0 0 4 年1 0 月第2 0 卷第1 0 期，第l 页 3 蔡锋： 陈清泰：推进国有资产改革不能搞运动 ，载国际金融报 ，2 0 0 3 年1 月2 日 魏杰、赵俊超：必须构建新的国有资产管理体制 ，载改革 2 0 0 2 年1 2 月 罗哲、我国国有资产管理体制改革研究综述，载( i t 肃科技 ，2 0 0 4 年l o 月第2 0 卷第1 0 期，第2 页 企业制度，指出了国有资产管理体制的目标方向】、认识突破阶段 ( 十六大至今) ， 对构建新的国有资产管理体制提出了更新的创新性战略安排 ( 2 ) 谷书堂的“三阶段说”大体可以划分为1 9 7 9 1 9 8 6 年国有资产经营权层面 浅层次的、带有权益之计的改革；1 9 8 7 - 1 9 9 2 年，国有资产从经营权层面的改革向 所有权层面的过渡；1 9 9 2 - 2 0 0 3 年，建立现代企业制度的改革 2 3 2 四阶段说 ( 1 ) 王育常的“四阶段说”认为：国有资产改革的实质是沿着“人格化”的方 向和思路前进，划分为放权让利、利改税、承包制改造、股份制改造四个阶段， 目的是使投资多元化，增强国有资产活力。 ( 2 ) 李伦的“四阶段论”认为：按照政企关系和产权界定为依据，划分为初步 摸索阶段 ( 1 9 7 8 - 1 9 9 4 年) 虽是在进行改革，但目标不明确 、开辟新的道路阶段 ( 1 9 9 2 - 1 9 9 6 年) 首次超越了放权让利、拆并划转、行政组合等形式，就政企分开 进行了实质性改革 、更为明确阶段 ( 1 9 9 6 - 2 0 0 2 年) 改革的方向进一步明晰，但体 制性障碍未真正解决，即国有企业的出资人仍不到位。政府职能仍未真正转变 、 突破阶段 ( 十六大至今) ( 3 ) 李若愚的“四阶段论”认为：改革开放以来我国国有资产管理体制改革可 以简单的分为酝酿阶段( 1 9 7 9 - 1 9 8 4 年) 、起步阶段( 1 9 8 5 - 1 9 9 2 年) 、探索阶段( 1 9 9 3 一十六大前) 、深化阶段( 十六大后) 2 4 关于国资委的研究 2 4 1 国资委的定位 第一种意见认为是人大之下的授权机构，因为人大是最高的名义机构：第二 种意见认为是国务院之下的行政机构，因为宪法规定国务院是国有资产的所有者 代表：第三种意见认为是国务院授权的非行政机构和事业单位；第四种意见认为 是一个过渡机构，下放在国务院之下，以后随着经济改革的发展作为非政府机构 而存在 2 4 2 设立国资委的目的 陈清泰认为，国资委设立至少应该解决三个问题：一是这个机构明确无误的 定位是“履行出瓷人职责”：二是政府行使国家所有权的部门与行使公共权力的 部门分开：三是出资人机构“管资产与管人、管事相结合”对政府而言，出资人 机构集中、统一的行使所有权：对企业而言，构造了排他经地行使国家所有权的 “老板”张春霖提出，国资委应该在不同层次上解决三个问题：一是调整布局： 二是为经营困难的国有企业建立有效率的重组机制和退出机制：三是健全那些继 罗哲：我国国有资产管理体制改革研究综述 ，载甘肃科技 2 0 0 4 年1 0 月第2 0 卷第1 0 期，第6 页 续保持国家控制的国有企业的公司治理结构7 。 2 4 3 关于国有资产管理机构的设置 魏杰认为，十六大报告提出来应将国有资产管理的专司机构放在政府，隶属 于国务院管的意见是正确的，因为在中国目前政府职能还未完全转变、行政干预 还很大的条件下，非政府法定机构是难以承担管理国有资产的重任的，当然，随着 经济体制改革和政治体制改革的深化，国有资产管理的专司机构也可以作为非政 府法定机构而存在。 2 4 4 国资委建立后在国有资产管理体制改革中发挥何种作用 吴敬琏主张，国资委应切实加快国有企业的公司化改制，把绝大多数原有国 企改造成多元持股的公司制企业。同时，国资委应建立所有者与经营者之间的制 衡关系9 。张春霖主张国资委应在国有和国有控股的企业中推行现代公司制度 他认为，国企改革应通过国有经济布局调整和困难国企的重组和退出，大大收缩 国有经济的规模。他还建议，在那些国资委持有大宗股份的企业很少的省和市， 应尽量避免再增加新的层次”林毅夫认为国资委最重要的是用其统一的事权来 解决国有企业的政策性负担的问题，如果国资委不在消除政策性负担上下功夫， 不管这些企业到底进行了哪些方面的改革，都必须由政府继续给以各种明的或暗 的补贴，这样，要政企完全分开将如缘木求鱼“国资委2 0 0 3 年7 月1 0 日在北京召开 的中央企业负责人会议指出，当前要积极推进建立有效的国有资产监督管理体制， 重点抓好六项工作：一是建立法律法规体系和各项规章制度：二是抓紧出资人的 层层到位：三是建立国有资产经营责任制度；四是推进企业国有资产的合理流动 和重组：五是加强对国有资产的监督：六是加强和改进企业党的建设、领导班子建 设和精神文明建设，充分发挥党组织的政治核心作用 2 4 5 国资委的管理范围 第一种意见认为是管理经营性国有资产：第二种意见认为是管理经营非经营 性国有资产：第三种意见认为是管理广义的国有资产，除了“国有资产”还有自然 资源” 2 4 6 国有资产管理委员会如何行使职能 第一种意见认为设置较长的“委托一代理”链条来解决对国有企业经营活动 的直接干预：第二种意见认为应以价值管理为中心：第三种意见认为对于竞争性 领域就应该退出和私有化。 张文魁：国有资产管理体制改革四大热点 载上海证券报 2 0 0 3 年1 月2 4 日 魏杰：设立专司机构构建国有资产管理新体制 ，载中国证券报2 0 0 2 年1 1 月1 8b 郭风琳：吴敬琏：国资委应切实推进公司化改制载中国证券报2 0 0 3 年0 7 月2 8 日 ”刘刚：国有资产管理体制研究综述，首都经济贸易大学学报，2 0 0 3 年第5 期，第1 4 1 7 页 ”林毅夫：政策性负担考验国资委载南方周末2 0 0 3 年0 7 月1 0 日。 “罗哲：我国国有资产管理体制改革研究综述 载甘肃科技，2 0 0 4 年1 0 月第2 0 卷第l o 期，第6 员 7 2 5 关于国有资产管理模式的研究”1 2 5 1 我国现有的国资管理模式 ( 1 ) 上海模式。上海1 9 9 3 年成立了国有资产管理委员会和国有资产管理办公 室，标志着上海国资管理体制改革的实质性启动。上海通过国有资产授权经营， 塑造国有资产运营主体的尝试，形成了“国资委( 国资办) 一资产运营机构( 4 0 家国资授权经营公司) 一企业”三级管理机构。其中，处于核心位置的授权经营 公司不仅形成了保证政企分开的“隔离带”，有效促进了国有资产保值增值机制 的形成，而且大大增强了国有资本对社会资本的调控能力。上海的国有资产管理 运营的主要特点是打破了专业局的行业垄断，对于国有资产进行了跨行业的整合 与重组。 ( 2 ) 深圳模式。深圳市自1 9 9 4 年后逐步构建了“国资委或国资办一国有资产 经营公司国有企业”三层次的国有资产管理运营模式。1 9 9 6 年，以三家市级国 有资产经营公司的正式运作为标志，“三个层次”管理模式基本建立。其中，国 有资产经营公司的构建和运作是核心环节。它由国资委授权，代表政府对相应国 有资产直接行使资产收益、重大决策、选择经营者等投资者的权益，具体从事国 有资产产权经营和资本运作，但没有任何行政管理职能，一般不直接从事生产经 营活动。 ( 3 ) 武汉模式。1 9 9 9 年武汉成立国有资产管理委员会，并组建了经营公司，授 权其持有市属2 4 家股份制企业韵国有股政府作为全社会管理者的职能、政府对 国有企业的行政管理职能和国有资产的运营职能分别与作为国有资产所有者的 职能、国有资产的运作职能、企业的具体生产经营职能分开 2 5 2 国外国有资产管理模式 ( 1 ) 瑞典模式。在瑞典，国有企业所有权由议会拥有，议会授权政府管理1 9 9 8 年，瑞典政府在工业部、内政部设立了一个专门行使所有者职能的国有企业局。 国有企业局对3 4 家国企行使所有权，另外1 2 家国企由卫生部、文化部行使所有权。 国有企业通过国企董事会来实现管理，它要求国企必须按照上市公司的财务会计 标准编制年度报告，该局请专业人士对其业绩进行分析评价。 ( 2 ) 韩国模式。在韩国，财政经济部国库局持有政府投资企业的股份，但是股 东权利可以由财政经济部委托给某个行业部门行使。韩国政府通过法律保护国家 的战略利益，根据证券和交易法，财政经济部有权指定任何从事“对国有经济 有重要意义的产业”的公司为“公共性质的公司”，赋予经营者较大的自主权， 并实行严格的绩效评估机制：同时，实行集中审计制，指定审计与检查委员会为 统一的授权审计机构。 ”罗哲：我国国有资产管理体制改革研究综述 载甘肃科技 2 0 0 4 年l o 月第2 0 卷第1 0 期，第6 页 2 5 3 国有资产管理模式的创建 围绕国有企业公司制改造，人们在构建新的国有资产管理体制方面进行了多 方面的探索，提出了若干不同的政策思路，其中较具代表性的主要有以下几种： 第一种是“层级持股模式”国务院发展研究中心企业研究所国有资产管 理体制研究课题组主张建立三层级的国有资产管理体制。第一层级是代行所有 者权利的专职机构，其主要职责是贯彻执行国有资产管理方面的法律法规，制定 具有导向性的政策，确定其下1 层级的经营目标并对其制定完善的考核和惩罚制 度，依法监督并确定国有资产经营公司的领导人选等。第二层级是国有资产经营 公司，其职能是完成与第一层级的专职机构签订的各项契约。第三层级是国有资 产的具体经营和参与单位，主要是国有企业。国有资产经营公司对于国有企业的 经营通过资产纽带进行。三个层级逐级负责，同时彼此之间又具有明确的权责划 分，完成国有资产管理的目标。这一模式的优点在于所有权关系清晰，变行政隶 属为股权关系，在某种程度上解决了政资不分，行政干预过多等问题，克服了政府 分散管理大量企业而存在的信息不对称问题，从而提高了监管效率“。 第二种模式是将现有大型企业集团改组为控股公司由郑海航和邵宁主持， 由国家经贸委、国家计委、国家体改委、中国社科院部分专家参加的大型企业 集团成为国家授权投资的机构实施研究课题组提出由大型集团公司成为国家授 权投资机构并充当国有资产出资人代表，国家通过对这些大型国有企业集团授权。 使之成为出资人代表，拥有国有资产经营权，由企业集团负责核心企业及成员企 业国有资产的经营。这一模式的特点在于可以充分利用大型国有企业集团这一现 成的组织机构，其成员企业之间具有一定的经济技术联系，易于操作，而且授权经 营是一种以企业内部约束为主、外部监督为辅的治理机制，可以减少监督成本” 3 分析框架及研究方法 政府职能转交、产权理论和委托代理理论是国资委角色定位的理论依据，也 是本文研究的理论基础。政府及其所属部门是国家政府机构的组成部分，其职能 首先是行使国家权力，进行社会管理，抵御外来侵略，打击违法犯罪，发展科学 教育文化等社会事业，营造经济与社会发展环境，维护社会秩序，保障国民经济 的健康发展。因此，政府部门所行使的公共管理职能和国有资产的管理职能在行 权依据、内容、方式、范围等方面都有很大的区别。鉴于此，我们在现行的国有 资产监督管理体制中明确指出要坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资 人职能分开，国有资产监督管理机构不行使政府的社会管理职能，政府的其他机 “国务院发展中心企业研究所国有资产管理体制研究 课题组：关于国有资产管理体制的一些看法和建 议，载中国经济时报，2 0 0 2 年1 2 月2 日 ”郑海航、邵宁：国有资产出资人代表：大型国有企业集团成为国家授权投资机构研究经济管理出版社 1 9 9 9 年版 9 - 构、部门不履行企业国有资产出资人职责。同时，由于国有资产的本质特点( 即 全民所有，但不具备全民共同参与管理的可操作性) 决定了多层次的委托代理关 系是国有资产所有权实现的基础，也是建立国有资产监督管理体制的基础。随着 企业经营权和所有权的分离，要求国有资产监督管理部门只有以“股东”的身份 对所投资的国有资产进行“市场化”的管理，才能更好的解决多年来国有资产产 权主体虚化、缺位的问题。 本文以国有企业集团整体上市为研究背景，以转变国有资产监督管理模式为 主线，在三大理论的基础上，结合我国国有资产管理体制变革以及我国国有企业 股份制改革的具体情况，以案例分析入手，采用基于文献综述理论分析与基于案 例的实证分析相结合的研究方法、采用对比分析的研究方法，从现象到本质，理 论联系实际，在定位、方式、内容、重点、目标等方面就如何转变国有资产监督 管理模式做了粗浅的研究，对理论进行了验证和特定背景下的补充，对现实经济 生活中国有资产的管理提出了可行的建议。 4 结构安捧及主要内容 本文的研究共分以下几大部分主要是： 导论部分主要就研究的背景、意义、文献综述、分析框架和研究方法等进行 了阐述。 第一章：对我国国有资产监督管理体制的历史沿革过程进行了分析和阐述， 使大家对国有资产监管主体有一个明确的认识。 第二章：对我国国有企业改制后涉及的整体上市进行了介绍，使大家对特定 背景下的监管客体有一个简单的认识。 第三章：引入上海市国有资产监督管理委员会下属的上海国有港务( 集团) 股份有限公司整体上市的案例通过案例，详细分析和论证了整体上市前后上海 市国资委国资监管模式的差异，让大家对此有一个感性认识。 第四章：从定位、机构、方法、内容，重点等方面阐述了国有资产监督管理 模式变化的方向和内容，对新背景下了国资监管模式提出建议。 结论及政策意义：对全文进行总结。 第一章我国国有资产管理体制变迁与现状 i 概念界定 国有资产管理体制是国家关于国有资产管理的机构、职责划分以及国有资产 管理的方式、制度和方法等的总称”。主要包括了国有资产管理机构的性质、机 构设置和职能配置；国有资产管理机构与国家一般经济管理机构的关系：中央与 地方国有资产管理的权责划分、管理体系内部各机构之间的权责划分及相互关 系；国有资产所有权的实现方式等内容。 2 国有资产管理体制变迁的动因 在计划经济体制下，国家对于国有资产的管理和国民经济的管理是高度重叠 的，由此，产生了我国国有资产管理体制中产权管理主体多元化、所有者缺位， 政资不分、政企不分、产权管理部门所有等问题和弊端。为了解决上述问题，从 1 9 7 8 年党的十一届三中全会以来，我国开展了积极深入的国有资产监督管理体 制变革，力求通过改革，进一步搞好国有企业，推动国有经济布局和结构的战略 性调整，发展和壮大国有经济，更好地坚持政企分开，实行所有权和经营权分离， 使企业真正成为自主经营、自负盈亏的经营实体，实现国有资产保值增值的目标 3 国有资产管理体制的变迁历程 根据我国经济体制改革的历程，我国的国有资产管理体制经历了以下几个阶 段： 3 1 计划经济下的国有资产管理体制 我国改革开放以前的国有资产管理体制是在第一个五年计划时期形成的，与 高度集中统一的计划经济体制相适应。其主要特征有：权力高度集中、完全否定 市场的作用、国家完全控制分配领域。政府的社会管理者职能和全民财产所有者 代表职能合二为一、混为一体国有资产管理不设专门机构，基本上按行政隶属 关系分口管理。企业既没有生产经营自主权，也不承担保值增值的责任，成为了 政府行政机构的附属物造成了政企不分，政资不分等问题。因此传统的国有资 产管理体制不能适应社会主义市场经济发展要求，必须进行改革”。 3 2 国有资产管理体制改革探索阶段 1 9 7 8 年1 2 月，党的十一届三中全会召开，明确提出把党的工作重心转移 到经济建设上来，拉开了我国经济体制改革的序幕。与此同时，作为经济体制改 革的一个重要组成部分，我国国有资产管理体制改革也随之开始向纵深发展。在 这个时期主要以放权让利、利润分享、增加投入等方式，以达到减少行政干预、 调动管理层和职工的积极性，减轻企业负担的目标。 ”李松森：国有资产监督管理理论与政策选择 大连：东北财经大学出版社，2 0 0 5 ：i i l ”黄少安， 国有资产管理概论) ，经济科学出版社，2 0 0 0 - l l 1 9 9 3 年1 1 月，党的十四届三中全会召开，通过了中共中央关于建立社 会主义市场经济体制若干问题的决定，确定了我国经济体制改革的目标是建立 社会主义市场经济体制，提出了企业法人财产权概念，对国有产权改革进行了新 的探索。这一时期的改革突破了原来放权让利的框框，使国有资产管理改革进入 到深化产权改革的阶段。 1 9 9 9 年1 2 月，党的十五届四中全会召开，通过了中共中央关于国有企 业改革和发展若干重大问题的决定，提出按照“国家所有、分级管理、授权经 营、分工监督”的原则，逐步建立国有资产管理监督运营体系和机制，强调国有 经济布局和改组国有企业要和产业结构升级及所有制结构的调整完善结合起来， 坚持有进有退、有所为有所不为，强化企业内部的制衡和对经营者评估激励与淘 汰功能，强化出资者对经营者的监督 3 3 国有资产管理体制全面改革阶段 2 0 0 2 年1 1 月，中国共产党第十六次全国代表大会召开，十六大报告中提出： 继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革 的重大任务在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方的积极性国家要 制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所 有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产、管人、管事相结合的国有资产管 理体制。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资 产管理法律法规，坚持政企分开、实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、 自负盈亏、实现国有资产保值增值。国有资产管理体制改革是十六大报告提出的 经济体制改革的重点。至此，国有资产管理体制进入了一个全面深化改革的新的 历史时期。 4 国有资产监督管理体制的创新 4 1 国资监管部门特设机构职能定位的诠释 党的十六大以来历届全会的文件、企业国有资产监督管理暂行条例( 以下 简称条例) 以及公司法等法律法规，对国资委的职能定位有着比较明确 的界定和诠释，主要有： 4 i 1 国务院机构改革方案中的国有资产监督管理部门职能 根据国务院机构改革方案的设计，国资委被定位为国务院直属的正部级特设 机构，专门承担监管国有资产的职能。其主要职责有：第一，依照公司法等 法律法规对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益；第二，指导推进国有 企业及国有控股企业的改革和重组；第三，依照规定向出资企业派出监事会；第 四，依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果 对其进行奖惩；第五，通过统计、稽核等方式，对企业国有资产的保值增值情况 进行监督；第六，履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项”总 的来说，国资委的职能就是管人、管事、管资产。 4 。1 。2 特设机构的核心是履行出资人职责 国资委这个机构，整合了国家经贸委、中央企业工委以及财政部有关国有资 产管理的职能，代表国家履行出资人职责，专门承担监管国有资产的工作，被确 定为既不同于对全社会各类企业进行公共管理的政府行政机构，也不同于一般的 企事业单位，而是具有特殊性质的国务院直属正部级特设机构 新修订的公司法中也明确，国有独资公司由国务院或地方人民政府委托 本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责，国有独资公司不设股东 会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权；公司的重大事项，必须由国有资 产监督管理机构决定”。这些，都从法律层面确认了国有资产监督管理机构的出 资人职责定位因此，特设机构的核心应该就是履行出资人职责。 4 1 3 国资委出资人管理与政府部门公共管理之间的关系 国资委作为出资人，其开展的管理工作与政府公共管理在权利依据、管理目 标、范围等方面都有着本质的区别，主要体现在以下几个方面：一是职能性质不 同，公共管理是由国家赋予的行政管理权，是政府治理的问题。而出资人管理是 基于财产所有者身份行使的财产权利，是委托一代理的问题，是公司治理问题。 二是主体不同，公共管理的主体是政府公共部门，比如旅游委、社保局等，而出 资人管理的主体是出资人或出资人代表。三是目标不同，公共管理的目标是社会、 市场的公平和稳定，而出资人管理的目标是资本回报，是实现资本的保值增值。 四是依据不同，公共管理的依据是行业或市场法律法规、产业政策等，而出资人 管理依据的是公司法五是对象不同，公共管理的对象是市场主体，而出资 人管理的对象是代理人。六是方式不同，公共管理往往采用行政化的方式和手段， 具有强制性，而出资入管理则是采用契约来规范双方的权利义务关系，不具有超 经济的强制性这就要求政府分别把这两类职能交由不同的部门行使。 4 2 国有资产监督管理模式 目前，在我国的国有资产监督管理实践中，建立了三个层次的管理体系，形 成了三元主体结构的管理模式。这种三元主体是指将国有资产管理经营机构划分 为国有资产监督管理机构、国有资产运营机构和基层国有资产经营单位。第一级 主体是国资委，负责管理同级政府管辖的国有资产：第二级主体是国有资产运营 机构，这是中介性质的授权经营性机构，一方面接受政府部门和国资委的宏观指 导，另一方面承担国有资产的投资和经营活动，并将所有权代表的行政监管职能 与企业经营活动分离开来；第三级主体是建立现代企业制度的国有企业，它们是 “企业国有资产监督管理暂行条例，第二章第十三条 伸中华人民荚和国公司法 第二章、第四节第六十七条 - 1 3 - 国有资产的基层运营单位，主要从事具体的生产经营活动。在具体操作中，采用 的主要是以下两种模式： 一种是“层级持股模式”。第一层级是代行所有者权利