（行政管理专业论文）治理理论在中国的适用性分析.pdf

中文摘要 自2 0 世纪9 0 年代以来 治理 理论作为一门新兴的理论 引起了学术界的 广泛关注 并被许多国家用来指导本国的行政改革实践 之所以出现这种局面 是因为2 0 世纪七 八十年代 西方福利国家普遍面临社会管理危机 政府失灵与 市场失灵并存 而 治理 理论所提出的政府与市场 公民社会协同管理公共事 务的观点 为西方改革指明了除政府与市场之外的第三条道路 迎合了西方国家的 改革需求 同时 治理 理论对于我国的改革实践 也具有一定的政策参考与借鉴价值 它的很多观点有利于解决改革所涉及的深层次矛盾 引导中国行政改革向管理现 代化方向发展 所以我们应当充分利用这一理论成果 同时 治理理论作为一种 非本土产生的政府和行政理论 对其借鉴也应当充分考虑中国的国情 不盲目地 简单照搬 要对治理在中国的适用性进行分析 理性地借鉴和吸收其对我国改革 有益的因素 以便能取得理想的效果 本文分为三个部分 第一部分 对治理理论产生的背景进行描述 在对学术界对治理理论所下定 义进行梳理总结的基础上 提出了当前治理理论的主要观点 即主张治理主体多 元化 合作互惠的权利运行方式 社会自组织网络 国家与公民关系的较之以前 社会的调整等 并进一步指出了合理治理结构的目标及决定因素 第二部分 对治理理论在中国的适用性进行分析 分析了中国目前的治理模 式现状 目前中国已经具备了一定的应用治理理论的经济基础 制度基础和法律 基础 但是同样还有很多因素阻滞着治理理论的引入 也提醒着我们并不是所有 的治理理念都适合中国的社会环境 第三部分 立足于中国国情 探讨中国式的治理模式 从政治体制 政府职 能 第三部门的发展及新型政治文化的构建四个方面对中国社会治理模式进行探 讨 关键词 治理理论 多元主体 自组织网络 适用性 i i a b s t r a c t g o v e r n a n c et h e o r yh a sb e c o m eah o tt o p i cs i n c e2 0c e n t u r y9 0 s i th a st a k e n a b r o a da t t e n t i o ni na c a d e m i a a n dh a sb e e np r a c t i c e di nm a n yn a t i o n s a d m i n i s t r a t i v e r e f o 珊 t h a t sb e c a u s es i n c e2 0c7 0 s m a n yw e l f a i es t a t e si nw e s t e mw e r ef a c e dw i t h m a i l a g c m e n tc r i s i s t h e r ew a s g o v e m m e n t 黼1 u r e g e ta 1 仰gw i t h m a r l tf a i l u m o r e o v e lg o v e r n a n c eb r o u g h tf o r w a r dan e wv j e w l e t9 0 v e m m e n t m a r k e ta n dc i t j z e n s o c i e t yc o m b i n et o g e t h e rt om a n a g ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h j sw a yc a nb es a j dt h e t h i r dw a ye x c e p tg o v e r n m e n ta n dm a r k e t a n di tc a t e rf o rt h er e q u i r e m e n to fw e s t e m c o u t r i e s r e f b r m m o r e o v e r g o v e m a n c et h e o r yc a l la l s ob eu s ei no u rn a t j o n s a d i n i i s t r a t i o n r e f o m i t sv j e wc a nh e l pr e s o l v es o m ed e 印p r o b i e mw h i c hb r o u g h tb yt h er e f o 蛐 i t c a nl e a dc h 沁e s e 砸m i n i s 乜撕o nt om o d e i na d m i n i s t r a t i o n s ow e db e t t e rm a k et h eb e s t o fg o v e m a i l c e h o w e v e lw cs h o u l d n tc o p yt h ew h o l et h e o r yb l i n d iy w e0 u g h it o c o n s i d e rt h es i t u a t i o n0 fo u rn a t i o n a 玎dt h e na n a l y s i si t sa p p l i c a t i o ni i lc h i n a m a k e u s eo f g o v e m a n c e r a t i o n a l ly o n l yb yt h i sw a y w ec a ng e im eb e s te f f c c i t h cd i s q u i s i t i o c 1 n s i s t so ft h r e e p a r t p a ni b e w r i t el h eb a c k g r o u n do fg o v e m a n c et h e o r y a i l dm e n a c c o r d i i l gt o w h a ti sg o v e 柚a n c e w h i c hi sd e s c r i b e db ya c a d e m i a p u tf o r w a r dm yo w no p i n i o n o ng o v c m a n c e i tc o n d u d e ss u c ha sm u l t i p l em a n a g es u b j e c t c o o p c r a t ea n dr e c i p r o c a l d r o i tf u n c t i o n s o c i a ls e l 0 0 唱a n i z e dn e t w o r k t h er e l a t j o n0 fn a t i o na n dd t i z e nw h i c h h a sb e e na d j u s tc o m p a r ew hb e f o r e t i m e a n ds oo n p a r ti i a n a l y z i n gt h ea p p l i c a b j l i t yo fg o v e m a n c et h e o r yi 1 1c h i n a f i r s t ly t h e a u t h o rp o j n to u ts t a n d a r do fe f i e c t i v eg o v e m a n c c a n dt h e na n a l y z e dc h j n e s ea c t u a l g o v e m i n gp a n t e n a tp r e s e n t c h i n ah a sa l r e a d yb e e np r o v i d e dw i t he c 0 o m i cb a s i c i n s t i t u t i o n a lb a s i ca n dl e g a lb a s i cf o ri m r o d u c eg o v e m a n c et h e o r y a tt h es a m et i m e i u t h e r ea r es t i l ls o m ed i s a d v a n t a g e sf o rt h ei n d u c t w h i c 血a w o k eu s o ta l lo ft h et h e o r vi s f t oc h i n e s es o c i a le n v i r o n m e n t p a n i a c c o r d i n gt ot h e s i t u a t i o no fc h i n a t h ea u t h o rf i n do u tan e ww a vt o u p b u i i d a l i n e s eg o v e r n a n c em o d e f r o mp o l j t i c ss y s t e m g o v e m m e n tf u n c t i o n t h e t h j r ds e c t o r sd e v e i o p m e n t a n dc o n s t r u c tan e ws t y l e p 0 1 i t i c sc u l t u r e d i s c u s sh o wt o i n t r o d u c eg o v e m a n c et h e o r yt oc h i n a k e yw o r d s g o v e r n a n c et h e o r y m l l l t j p a lm a n a g es u b j e c t s e l f o r g a n i z e d n e v o r k a p p l i c a n o n i v 关于学使论文独立完戚和r 内容创新的声明 本凡向瓤南大学提出预士学1 孟翻 博生学位口中靖 本人 f 重 声明 所星芟拍学搏培庳翌本a 独立完成酌 对斯掰宄酌课题有 学拉获得者 掌住论文作者 荽名 泉朝雨 口d 6 年6 月阳口 莲 童 请在相应的 口 内划 河南大学行政管理专业2 0 0 3 级硕士学位论文 导言 当代治理理论 g d v e r n a n c et h e r y 是一套十分复杂且充满争议的思想体系 溯其渊源 治理 g o v e r n a n c e 并不是新造的词汇 早在1 4 世纪末叶 英格兰 国王亨利四世就使用过这个概念 用以表明上帝之法授予国王对国家的统治之权 国因此 在传统的意义上 g o v e r n a n c e 与 g o v e r n i n g 和 g o v e r n m e n t 等 概念含义的区别不大 都表明了君主或国家至高无上权力的统治 管辖 支配和 控制 但是 从2 0 世纪9 0 年代以来 西方政治学家和经济学家赋予g o v e r n a n c e 以 新的含义 使其成为与g o v e r n m e n t 完全不同的词汇 它不再只局限于政治学领域 而被广泛运用于社会经济领域 正如研究治理问题的专家鲍勃 杰索普 b o b j e s s o p 所说的那样 过去1 5 年来 它在许多语境中大行其道 以至成为一个 可以指涉任何事物或毫无意义的 时髦词语 9 1 9 8 9 年 世界银行的报告 撒哈拉以南的非洲 从危机到可持续增长 首次使用了 治理危机 c r i s i si ng o v e r n a n c e 一词 作为其评估受援国现 状的主要标准之一 在这份报告中 世界银行虽然还延续着作为早期报告特征的 对正确经济政策的关心 但它也宣称在 非洲发展问题的反复出现 的下面是 治 理 的危机 这个地区首要的是涉及创造 多元制度结构 的 政治革新 历 史表明 报告认为 政治合法性与共识是可持续发展的先决条件 这样 世 界银行就能从经济主义中挣脱出来 去重新思考与经济重组相关的关键性政治和 社会问题 同时 借用 善治 g o o dg o v e r n a n c e 这一标准而不用敏感的 国 家改革 或 社会政治变革 等字眼 使得世界银行等组织有可能处理棘手的受 援国国内政治问题 而又避免使人觉得它们超越了其指责和权限而干预了主权国 w c l l e 只 2 0 0 0 i ns e a r c ho f g 0 v e m a n c ei n d a v i d a a n d m k c a t i g e d s 抽ef m 陀 g 口w 舢n c e s t l e o n a r d s n s w a l l e n u n w i 且 o 鲍勃 杰索普 治理的兴起及其失败的风险 以经济发展为例的论述 国际社会科学 中文版 1 9 9 9 年第2 期 o b r l db a l l l s u b s a h a r a n a 打i c a 打o mc r i s i st os u s t a i n a b l eg r o 州h p 6 0 o b d d b a k s u b s a h a r a a m c a 丘o m c f 话i s t os u s t a j n a b l e g r o w i h p 6 0 p6 1 1 河南大学行政管理专业2 0 0 3 级硕士学位论文 家的国内政治事务 其后 西方学者把治理理论广泛应用于社会政治 经济等各个领域 并把治 理发展成为一种社会学研究方法 一种政治分析框架 这也是迎合了当时社会发 展的形势 世界进入后工业时代以后 西方福利国家普遍出现管理危机 在一 个各种不同的子系统不断出现并且愈益复杂的世界里 国家已经丧失了它的行动 能力 科层系统陷入官僚主义的怪圈 公共政策不再能在各种冲突的需求之间做 出裁决 社会的诸多需求政府都无力做出回应 公众对政府越来越失去信心 为 此西方国家纷纷进行行政改革 而治理理念所包含的 权力的多主体 多中心 回应性 互动 公开性 透明度 法治 公正 有效 等素质 为改革提供了可行的道路 目前西方学者对治理的研究已经形成系统全面的理论 体系 并取得了丰硕的研究成果 2 0 世纪9 0 年代中后期 国内学者也开始从政府管理的角度关注治理理论 最早一篇有关 治理 的文章出现在刘军宁等主编的 公共论丛 市场逻辑 与国家观念 中 智贤先生在 g o v e r n a n c e 现代 治道 新概念 中 把g o v e r n a n c e 翻译成 治道 认为 治道 是关于公共事务治理的道理 方法和逻辑 是对市 场经济条件下国家管理经济职能提出的基本要求 主要涉及运用公共权力的方式 旨在提高发展中国家管理公共事务的效能 驾驭经济发展的能力 在 西方政府 的治道变革 中 毛寿龙先生l 乜将g o v e r n a n c e 翻译成治道 认为 治道是在市场 经济条件下政府如何界定自己的角色 如何运用市场方法管理公共事务的道理 治道变革指的是西方政府如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色 进行市场化改革 并把市场制度的基本观念引进公共领域 建设开放而有效的公 共领域 总体上 我国的相关研究主要是通过以下几种基本途径 一是 治理理论 和多层治理结构的研究途径 以俞可平 杨雪冬等学者为 代表 主要从当今国际风行的治理理论和标准出发 探讨了治理模式的特征及其 智贤 g o v e r n a n c e 现代 治道 新概念 转引白刘军宁主编的 公共论丛 市场逻辑与国家观念 北 京 三联书店1 9 9 5 年版 第5 55 6 页 毛寿龙 西方政府的治道变革 北京 中国人民大学 版杜1 9 9 8 年版 第7 页 2 河南大学行政管理专业2 0 0 3 级硕士学位论文 与传统公共行政管理模式的显著区别 以此为基础 引入国外创新的公共管理理 念 治理制度和运行机制 二是国家与 公民社会 关系理论研究途径 以邓正来 何增科等学者为代 表 主要以相关的 公民社会 理论为基础 探讨国家与公民社会之间的互动关 系 公民社会的成长及其基本模式 以及公共领域界定和 公 私 之间存在 的 第三域 等问题 试图为 重塑国家和社会间的良性关系 铺垫理论基础 三是对地方政府治理的研究 以孙柏瑛 谢庆奎教授为代表 运用治理理论 对中国地方政府发展的动力和利益格局 以及地方行政体制改革中存在的重大问 题进行分析 指出治理理论应用于中国的可行性道路 目前 国内外对治理理论的研究主要集中在三个层面 国际层面的全球治理 民族国家治理 地方政府治理 本论文侧重第二个层面 民族国家层面的研究 主要探讨治理理论在这一层面的意义 及对其引入我国的适用性进行分析 其他 两个层面稍有涉及 但不是本文的研究重点 治理理论概述 一 治理理论产生的背景分析 在西方社会发展实践中 治理理论 的提出有着广阔的时代背景和深刻的历 史原因 概括起来 主要可以从经济领域和政治领域两个角度考察 1 经济调控领域中的市场失灵与政府失灵并存 1 市场失灵 治理的基本前提 市场机制是现代经济运行的基本调节机制 在 定的历史条件下 它作为不 可超越的资源配置手段极大地推动了生产力的发展 但市场并非完美无缺 它不 可能解决一切问题 它本身具有功能缺陷和不足 即存在市场失灵 具体表现在 以下几个方面 不完全竞争 完全竞争是指所有消费者和生产者都处于竞争状态 但是在 现实中完全竞争市场几乎是一个纯粹的理论假设 市场的不完全常常导致资源配 3 河南大学行政管理专业2 0 0 3 级硕士学位论文 置的无效率 造成市场失败 即使是在完全竞争市场条件下能够使资源配置实现 帕累托最优 也不能保证这种资源配置同时符合整个社会的公共利益 实际情 况是单纯的市场既不可能实现社会资源的最佳配置 也不会产生社会上理想的平 等效果 市场垄断 优胜劣汰是市场竞争的必然结果 市场竞争在促进市场优化配 置 提高经济效率的同时 也必然导致市场中资源的集中和垄断趋势 当垄断形 成后 往往转而依靠维持垄断价格而不是像以往那样依靠提高经济效率实现自己 的利润目标 从而造成资源配置的无效率及全社会福利的损失 市场无法满足社会对公共产品的需求 公共物品在消费中的非竞争性 非 排他性和外部经济使得 搭便车 现象普遍产生 也正因为如此 公共产品不可 能像私人产品那样 通过市场买卖行为使产品的供应者和购买者之问建立起联系 市场经济的实践证明 私人不愿意 也无足够的财力担负提供公共产品的责任 市场机制的事后性 自发性使得它很难保持宏观总量平衡 无法实现国民 经济的长期发展和产业结构的调整优化 此外 市场经济还具有信息不足 外部效应等问题 使得市场失灵成为市场 经济国家不可避免的现象 治理在某种程度上可以发挥弥补市场缺陷 纠正市场 失灵的作用 因而 市场失灵的存在是治理的前提条件 2 政府失灵 治理理论的必要条件 为了弥补市场的缺陷和纠正市场失灵 现代市场经济国家在社会经济生活中 扮演着公共物品的提供者 收入和财富的再分配者 市场秩序的维护者和宏观经 济的调控者等角色 但同样政府本身的行为也有其内在局限性 政府同样电会失 败 具体来说 政府失败来源于如下几个方面 政府 寻租 行为无法避免 寻租指用较低的贿赂成本获取较高的收益或 超额利润 在市场经济中 政府实际上并不总是公正无私的 政府官员也是 经 济人 各种 寻租 行为无法避免 这是政府干预最大的失败 政府官员并不都 是公正无私者 为了寻求个人利益最大化 他们往往会利用手中权力收受贿赂 查尔斯沃尔夹 市场或政府 权衡两利一不完善的选择 中国发展出版社 1 9 9 4 年版 第1 7 页 4 河南大学行政管理专业2 0 0 3 级硕士学位论文 不仅会使生产经营者在提高经济效率方面的动力消失 而且还会导致整个经济的 资源大量地耗费于寻租活动 并且通过贿赂增大经济中的交易费用 经济问题政治化损害经济效率 分权制衡的政治制度是民主政治的内 在要求 但是这种制度用来指定经济政策时 往往会因为其低效率而导致政策的 无效 如政府一项宏观调控政策的出台 往往要经过议会 政府问几上几下的讨 论 争执 等到各方之间达成某种妥协 制定出经济政策时 这项政策所依据的 现实经济状况往往已经发生很大的变化 政策自然无效甚至有害 这种缺陷来自 分权型的权力系统 而这种分权型的权力系统又是防止政府从干预经济走向政治 独裁的保证 政府决策失误 政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策 公共选择理沦认为 公共政策作为非市场决策有着不同于市场决策的特点 市场 决策以个人作为决策主体 并通过完全竞争的经济市场来实现 而公共政策以集 体作为决策主体 以公共物品为对象 并通过有一定政治秩序的政治市场实现 因此 公共政策是一个复杂的过程 存在各种困难和制约因素 使政府难以制定 并实施好的或合理的公共政策 导致公共决策失误 2 政治领域中各种危机不断涌现 1 政府合法性危机 政府作为国家的代表 在一定地域内合法垄断着强制力的制度安排 即政府 可以在社会成员未达成一致的情况下 强制实行制度安排 这就免却了为达成一 致同意所需要的高额成本 即政府的合法性 从另一方面讲 合法性指的是人们 对现有政治秩序的承认和服从 即一种统治的合法性取决于公众的认同 支持和 信任 否则 这种统治就会失去人民的支持 最终被历史淘汰 亚里士多德在 政 治学 中写道 一种政体如果要达到长治久安的目的 必须使全邦 各阶级 的 人民都能够参加并且怀抱着让它存在和延续的意愿 李普塞特指出 合法性 是政治系统使人们产生和坚持现有政治制度是社会的最适宜之制度的能力 古希腊 亚里士多德 政治学 商务印书馆 1 9 9 8 第1 8 8 页 美 西摩 马丁 李普塞特 政治人 政治的社会基础 上海人民出版社 1 9 9 7 第5 5 页 5 河南大学行政管理专业2 0 0 3 级硕士学位论文 政府合法性危机主要表现为人们对于政治参与的冷漠 政府权力和权威影响 力的下降 社会对于政府权威依赖和信任程度的衰落 2 0 世纪的七八十年代 西 方国家面临普遍的合法性危机 以美国为例 根据一项民意调查 美国公民认为 公共资源过度浪费的人数比例由1 9 5 8 年的4 5 上升到1 9 8 5 年的7 6 1 9 7 8 年美 国公民对其政府不信任的人数比例为5 8 信任人数比例仅为3 4 1 9 7 9 年英国公 民对其政府满意的仅为3 5 不满意的为5 4 政府合法性最重要的基础是公民的信任 衡量政府合法性的最根本的标准是 获得和保持公民的信任 因此 政府要重塑权威 就必须实现政府与公民间的良 性互动 这正是治理理论要解决的问题 2 代泌制民主的危机 2 0 世纪8 0 年代以后 西方的代议制民主无论在理论层面还是在实际操作层面 都受到挑战 胡佛研究所的资深研究员达尔蒙德指出民主本性中的三种紧张和悖论 包括 一 冲突与认同之间的矛盾 表现在 民主需要冲突 但不能太多 竞争是必要 的 但必须在严格限定和一致接受的范围内 分歧必须通过认同来节制 二 代 表性与治国能力的冲突 民主的代表性要求领导人和决策者服从于人民的代表和 责任机制 但是 为了稳定 民主政治又要求政府必须能够行动 并且能够随时 地 迅速地 决然地采取行动 三 同意与效能之问的矛盾 民主政治依赖于被 统治者的同意 比其他任何政府形式更加依赖于普遍的合法性 换言之 民主需 要同意 同意需要合法性 合法性需要有效率的运作 但是 效率可能因为同意 而被牺牲 随着科技尤其是网络通讯技术的发展 诱发了民主制度的操作层面的危机 表现为 第一 对 单向民主 的形式提出了挑战 传统的代议制民主 人民选出代 表来行使权力 却无法对权力的行使者进行有效的制约 公民向代表提出利益诉 求 但利益的具体实现是通过官僚阶层完成的 公民能够通过选举来制约代表 政 f i t z g e r a l d r 1 9 8 8 w h e n g o v e r n m e n t g o e s p 而v a t e n e w y o r k u n i v e r s e b o o k s p 3 8 6 河南大学行政管理专业2 0 0 3 级硕士学位论文 治家 但对政府官员却无中介的制约与监督作用 因为政府官员是由代表依法制 约的 而在网络时代 政府政务的公开化 使得民众得以直接与政府官员进行沟 通 代议制民主制向直接民主制发展 双向民主 将取代 单向民主 第二 对公共服务的垄断性提出挑战 使公共服务走向社会化与公开化 以 往垄断的公共服务由于效率低下 服务质量不高已经不能满足公民的个性化 多 样性需求 同时巨大的财政负担也使政府无法独揽提供公共服务的重任 于是 公共服务的社会化已成为现实 并且 网络的存在 提供了公民直接参与和监督 公共服务的供给过程 第三 特殊利益集团对政府政策的控制受到非议 公民向政府进行利益诉求 是民主制下公民的一项基本权利 但现实中的公民是划分为若干群体或利益集团 的 各利益集团所持有的权力资源与能力是非均衡的 势力强的利益集团往往能 够操纵政府的决策 形成丧失中立性的公共政策 故而 政府在提供公共服务的 过程中摆脱不了特殊利益集团的寻租行为 3 科层制危机 科层制是工业化时代的产物 其在大型行政组织中的绩效和效率有许多正面 功能 推动了西方发达国家的工业化进程 然而 现代社会随着网络信息技术的 发展 社会结构的日益分化 传统的行政理念与治理范式已经不再适应社会发展 的需求 科层制本身固有的缺陷也越来越突出 如机构缺乏弹性 无法适应环境 变化 层级太多影响行政效率 机关规模缺乏标准 机关官多兵少 不成比例 职能部门之间 囿于本位观念 互不协调 甚至互相制擎 权力集中缺乏民主参 与 官员对上级负责 忽视民意 机关运作中抓权 扩权屡见不鲜等 引发了政 府管理的危机 4 财务危机 政府自身具有扩张性 出现扩张主要因为 政府作为公共物品的提供者和外 在效应的消除者导致扩张 政府作为收入和财富的分配者导致扩张 利益团体存 河南大学行政管理专业2 0 0 3 级硕士学位论文 在导致扩张 官僚机构的存在导致扩张 财政幻觉导致扩张 政府扩张包括两 个方面 政府部门组成人员的增加和机构的扩张 政府部门支出水平的增长 根 据帕金森定律 官僚机构总是追求预算的最大化 他们与利益集团结成 铁三角 导致政府预算具有不断扩大的趋势 从而导致社会资源浪费 国家财政负担加重 政府的财政预算与支出占国民收入的比重不断提高 同时政府的行政成本也大 隔 度攀升 雪上加霜的是 7 0 年代初的石油危机所导致的 经济滞胀 一方面使政 府的财政收入减少 另一方面导致政府社会保障开支的大幅度上升 二 治理理论的内容阐释 由于治理概念越来越广泛地被运用于各种范围领域 以至于许多治理理论都 宣称在如今全球化不断加速的时代 治理社会 已经来临 然而 治理的意涵却 存在着相当大的分歧 所有有关治理的理论从来就没有 也很难给治理下一个统 一的 普遍使用的确切的定义 不同领域的学者从自己的学术背景出发必然产生 有所差异的理解 据统计 目前全球的研究机构和学者提出的治理概念不下2 0 0 个 其中影响较大的 有代表性的定义包括世界银行的定义 全球治理委员会的 定义 詹姆斯 罗西瑙 j a m e sn r o s e n a u 对治理的界定 罗茨 r r h o d e s 在 新的治理 中的观点 格里 斯托克 g e r r ys t o k e r 的五种观点等等 笔者在这 些权威定义的基础上 对当代治理理论的主要思想进行了系统的总结 主要将其 概括为以下几个方面 1 治理主体的多元化 传统统治将政府组织视为中心和主体 而治理则认为在公共管理中政府并不 是唯一的主体 公民个人 私营部门 非政府组织等同样也是公共服务管理的主 体 它们共同承担着公共事务治理的责任 治理理论认为 我们生活在一个多中心的相互依赖的环境中 每一个主体都 是一个中心 每个主体都试图自行处理本系统内部事务 希望拥有自主权 而事 实上也正是如此 以前我们认为建立在统一基础上的国家只能有一 个权力中心 o 陈振明 市场失灵与政府失败 载于 厦门大学学报 1 9 9 6 年第2 期 第4 页 8 河南太学行政管理专业如0 3 级硕士学位论文 但实际上 国家的中心却不止一个 地方 地区 全国以及国际层面上各式各样 政府机构之间的关系极为复杂 就民旗国家内部而言 各地方政府可以成为一个 权力中心 越来越多的私营和志愿机构也可以成为一个权力中心 各种行业协会 利用其对行业知识的垄断也可以成为本领域的权力中心 政府必须允许这些权力 中心的存在 因为政府不可能对社会生活的方方面面进行细致入微的指导 社会 的有效运行需要政府与各权力中心的密切合作 治理理论的提出 正是基于这样 的事实 它看到了政府与广大范围内的众多社会势力的相互依赖关系 没有哪个 机构 包括政府 拥有充足的资源和知识可以独自解决所有的问题 在解决公共 事务时 相互依赖的行为主体通过交换资源 共享知识 谈判目标 共同采取有 效的行动 这也就要求政府与个人 企业 社会组织之间的关系由传统的统治与 被统治关系转变成相互合作的平等伙伴关系 2 合作互惠的权力运行方式 在治理中 社会的运行不仅只靠上行下达的行政命令 更多的时候是靠各行 为体在互信 互利 相互依存的基础上进行持续不断的协商谈判 参与合作 求 同存异 化解冲突和矛盾 维持社会秩序 在满足各参与行为体利益的同时 最 终实现社会发展和公共利益的最大化 在治理中 每个行动者所做的事几乎都会对其他行动者产生影响 所以行动 者在考虑个人的行动策略时都会考虑其他行动者的选择 在一次博弈的情况下 博弈双方合作的可能性非常小 而在重复博弈的情况下 合作策略是最有利的利 己战略 因而 为了能够在集体行动中取得有利的地位 原本不合作的各方 会 放弃单独行动的机会 转向合作策略 相互依赖的合作各方 由于利害关系 通 过合作可以创造共赢得局面 社会资本是合作网络运作的深层机制 帕特南认为社会资本是指社会组织的 特征 主要内容就是社会信任 互惠规范以及公民参与网络 它们可以通过促进 合作行动而提高社会效率 它们塑造了网络成员对外部环境的共同认识 对政策 问题的共同看法 有助于解决成员之间的冲突 规范合作伙伴关系 从而使个人 理性与集体理性趋于一致 q 河南大学行政管理专业2 0 0 3 级硕士学位沦文 3 社会自组织网络体系的构建 在多中心治理的前提下 各行为主体自行管理本领域内部事务 在此基础上 整个社会构成一个自组织网络 在最简单的意义上 自组织意味着一种自主而且 自我管理的网络 在自组织网络中 行动者为了达到目标而相互依赖 又因为依 赖在行动者之间创造了可持续的互动关系 在这种可持续关系中 每个行动者都 拥有对社会事务的否决权 行动者通过进行谈判 磋商等手段互相博弈 以此对 资源进行分配 同时 在这一过程中 规则被创没并被强化 以用来规制行动者 的行为 在政策制定过程中 行动者之间针对政策和问题的互动 集中解决存在于它 们之间的既相互依赖又相互分歧 利益冲突的紧张关系 这样做的时候 行动者 背离了他们原先对于政策领域的洞察力 行动者和决策都处于危险之中 基于自 身的洞察力 行动者选择具体的战略 但是 由于行动者 洞察力和战略的多样 性 因而政策过程是复杂的并且不能够全部被预知 因此 自组织网络中 政策 是参与具体政策制定的行动者之问复杂互动的结果 当代治理成功与否 关键取决于包括政府在内的社会网络组织的构建 信任 关系的形成与合作方式的建立 虽然政策网络或社会参与网络无法涵盖治理的全 部意义 但它是治理赖以发挥作用的核心工具 正是由于这一点 许多学者经常 将 治理 与 网络 等概念交营使用 4 国家与公民关系的调整 公民的积极参与 政府与公民之间的相互信任 相互依赖与相互合作关系 是当代治理的社会与道德基础 如果说传统统治与管理模式的运行依靠的是强有 力的垂直控制和命令 那么 治理能够从理念走向实践 社会网络组织体系能够 运行 则依靠的是存在于公民社会中的社会资本力量 依赖于政府 公民 企业 社会组织之间的相互信任与积极合作的态度 这些要素成为治理过程中资源分享 组织间协调 有效沟通 伙伴关系形成的内在道德要求 在治理理念看来 治理的成功实施离不开一个繁荣 活跃的公民社会 离不 开政府能够释放出公民组织的自主管理能力 因为 公民组织发展和公民积极参 l n 河南大学行政管理专业2 0 0 3 级硕士学位论文 与公共事务共同治理是治理得以运转的必备前提 所以 治理理念要求政府放松 对社会的过度管制 逐步授权给社区 授权给公民 大力发展公民自组织社区管 理 不断增强公民的参与意识 在实践中 政府向社会分权 鼓励公民参与地方 或社区的公共事务管理 倡导培育和提升公民自主管理能力 则成为当代治理变 革政策的重头戏 综上所述 治理是一系列不同于传统管理的社会观念和政府治理理念的总和 治理适应了时代变化的要求 突破了传统公共行政模式 满足了公共管理发展的 要求 具体来说 治理与传统行政模式的区别可参见下表 韦伯式国家与后现代国家 韦伯的官僚制国家后现代国家 政府统治治理 科层制 韦伯 多样化结构 如网络 权力1 零和博弈权力l 正和博弈或双赢 权力2 集权化权力2 分散化 精英主义多元主义 单一 集中 铁板一块的国家分权化 分割化和 空心国家 强有力的 集中的行政体系分割化的行政体系 清晰的责任界限界限模糊的或交融的责任体系 国家集中控制国家集中掌舵 单 的 同质的公共服务的社会文依据不同需求的服务文化 化 资料来源 r i c h a r d sd a n dm s m i t h 2 0 0 2 国棚舢g e 硼d 砌6 n c 尼 j 如拍e 锄打e d 肛船如忍 n e wy o r k o x f o r du n i v e r s i t yp r e s s p 3 6 1 1 河南大学行政管理专业2 0 0 3 级硕 b 学位论文 三 合理治理结构的目标与决定因素 1 合理治理结构的目标 合理的治理结构能够促进公共部门目标的实现和经济社会的发展 合理有效 的治理结构的特征包括 1 稳定 治理结构必须能够给公民提供一个可预见的相 对稳定的状态 2 协调 由于公共部门不同目标之间可能会出现冲突 因而需要 一种协调的治理结构 3 可行 治理结构必须与一个国家各级地方公共部门以及 社会第三部门的状况相适应 真正切实可行 世界银行和联合国开发署提出的治理要件有8 条 1 法治 2 责任性 3 透明性 4 合法性 5 回应 6 有效 7 参与 8 公正 俞可平教授强调的 主要是前6 条 指出合理的治理结构即善治的基本要素有以下六个 1 合法性 1 e g i m a c y 它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性 质和状态 它与法律规范没有直接的关系 从法律角度看是合法的东西 并不必 然具有合法性 只有那些被一定范围内的人们内心所承认的权威和秩序 才具有 政治学中所说的合法性 合法性越大 善治的程度便越高 取得和增大合法性的 主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感 所以 善治要求有关的管理机 构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之问的利益矛盾 以便 使公共管理活动取得公民最大限度地同意和认可 2 透明性 t r a n s p a r e n c y 它指的是政治信息的公开性 每一个公民都有 权获得与自己的利益相关的政府政策的信息 包括立法活动 政策制定 法律条 款 政策实施 行政预算 公共开支以及其他有关的信息 透明性要求上述这些 政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知 以便公民能够有效地参与公共决策 过程 并且对公共管理过程实施有效的临督 透明程度越高 善治的程度也就越 高 3 责任性 a c c o u n t a b i l i t y 它指的是人们应当对自己的行为负责 在公 共管理中 它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务 责任性 意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务 没 河南大学行政管理专业2 0 0 3 级硕士学位论文 有履行或不适当地履行他或它应当履行的职能和义务 就是失职 或者说缺乏责 任心 公众 尤其是公职人员和管理机构的责任性越大 表明善治的程度越高 在这方面 善治要求运用法律和道义的双重手段 增大个人及机构的责任性 4 法治 r u l eo fl a w 法治的基本意义是 法律是公共政治管理的最高准 则 任何政府官员和公民都必须依法行事 在法律面前人人平等 法治的直接目 标是规范公民的行为 管理社会事务 维持正常的社会生活秩序 但其最终目标 在于保护公民的自由 平等及其他基本政治权利 从这个意义上说 法治和人治 相对立 它既规范公民的行为 但更制约政府的行为 法治是善治的基本要求 没有健全的法制 没有对法律的充分尊重 没有建立在法律之上的社会秩序 就 没有善治 5 回应 r e s p o n s i v e n e ss 这一点与上述责任性密切相关 从某种意义上 说是责任性的延伸 它的基本意义是 公共管理人员和管理机构必须对公民的要 求作出及时的和负责的反应 不得无故拖延或没有下文 在必要时还应当定期地 主动地向公民征询意见 解释政策和回答问题 回应性越大 善治的程度也就越 高 6 有效 e f f e c ti v e n e ss 这主要指管理的效率 它有两方面的基本意义 一是管理机构设置合理 管理程序科学 管理活动灵活 二是最大程度地降低管 理成本 善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入 善治程度越高 管理的 有效性也就越高 2 影响治理结构合理 陛的决定因素 1 公共部门的治理能力 治理能力是政府内部效率与外部效能的统称 不同 国家 不同地区的政府在治理经济社会及自我治理上显示出能力上的巨大差异 每种治理途径对于治理能力以及各个分量的要求不同 在保证目标实现的过程中 只有使用适合其能力水平的治理模式 才能达到一个合理有效的治理结果 2 经济发展水平 经济发达国家与欠发达国家在对公共事务的需求方面有着 数量和结构上的不同 若要达到均衡状态 作为供给方的公共部门需对不同的公 共事务进行结构差别性供给 正如b 盖伊 彼得斯所说 对于发展中国家 在追求 1 3 河南大学行政管理专业2 0 0 3 级硕士学位论文 政府部门最大经济效益的同时 必须重视建立一个可被预测的 属于全民的 正 直的韦伯式官僚政府 3 制度环境 包括正式制度环境 现存的政治 行政制度等 和非正式制度 环境 社会的文化 习俗 人们的理念等 比如君主立宪制的国家与议会制国家 之间 治理结构会有所不同 另外对于 官本位 思想严重的国家与崇尚评估政 府的国家 其治理结构也不可能一样 4 私人部门的发展水平 私人部门的规模和配置资源能力也影响着公共部门 的治理结构 这一点与新公共管理中的契约化途径相关 若私人部门提供产品的 能力高 公共部门可以通过契约的方式与其进行不同形式的合作 以上因素在静态上决定着一个公共部门的治理结构 如果将上述因素动态化 治理机构也会随之变化 二 我国借鉴治理理论的社会条件分析 治理理论能不能用来解决中国改革所涉及到的问题 对此多数学者认为这一 理论对中国是具有一定借鉴价值的 何增科先生认为 治理和善治理论作为一种 分析框架 对于研究 总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用 徐勇教授认为 尽管治理是在西方社会语境下发展并被赋予不同含义 但作为一 个政治学的分析概念对于中国的政治发展也有其独到价值 只是我们必须将这一 词汇放在中国特定的历史进程中加以考察 并且已有一些学者开始尝试着将治 理理论解释和分析中国的实践 尤其是公民社会和村民自治方面 但同时也有学者 指出 治理理论在发展中国家仍然存在有适用性问题 我们认为 治理理论包含许 多值得借鉴的理论资源和政策参考的价值 但是这决不意味着我们可以毫无选择 地吸收和运用 作为一种并非本土产生的政府和行政理论 治理理论对于中国的适 用性仍然需要考察 何增科治理 菩治与中国政治发展 j 中共福建省委党校学报 2 0 0 2 3 1 6 1 9 徐勇 治理转型与竞争 一合作主义 j 开放时代 2 0 0 1 7 2 6 3 3 杨雪冬要注意治理理论在发展中国家的应用问题 j 冲国行政管理 2 0 0 1 9 2 0 2 l 4 河南大学行政管理专业2 0 0 3 级硕士学位论文 一 转型期我国治理模式存在的问题 目前 我国正处于社会转型期 社会转型在概念上是指社会从传统结构向现 代结构的整体性转变 那么很显然 现代化社会转型的历史使命是把传统社会的 社会结构改造成现代社会的社会结构 2 0 世纪八九十年代 中国的社会变革既是 近代以来中国社会变化趋势的延续 又在深度和广度上达到了前所未有的水平 其最重要的标志之一可以说就是 社会变革已经触及到社会深层结构进入了社会 转型期 中国社会目前正处在从一种具有较强传统性缺陷的现代化模式向现代社 会进行社会转型的历史时期 我国的社会转型至少包括以下四个层面的转型 一 是社会关系的转型 即从计划经济体制下行政权力为主 且掺杂着自然形成的先 赋性亲缘关系而构建的社会关系 向公民权利基础上的契约关系的转型 二是利 益格局的转型 即从原有的社会关系基础上形成的利益分配和利益关系格局 向 着社会主义市场经济孕育的新的竞争机制和分配资格所要求的新的利益分配和利 益关系格局的转型 三是管理体制和机制的转型 即在原有的社会关系和利益关 系基础上形成的政府管理体制和机制 向着有效 有能和有限的新的政府管理体 制和机制的转型 四是文化的转型 即从原有的体制下形成的公共生活的心理定 势 思维方式 价值观念和传统习惯 向着社会主义市场经济所要求的新的公民 文化和管理文化的转型 目前 中国的社会机构比较复杂 我们可以留意 凡是 对中国现代化问题有较深入研究的人们 都力图对当前中国社会的历史性质和发 展状况做出具体而非过于简单的判断 美国著名中国现代化问题研究专家吉尔伯 特 罗兹曼曾经对中国当代社会的发展做出了他的鉴定 他认为中国社会发展进入 现代化中级阶段 这种说法有一定的道理 相对来说 把中国社会说成是仍处于 传统社会阶段或已处于现代化高级阶段的说法则是很难令人满意的 我们认为 中国目前的社会状况比较复杂 一方面 中国传统社会主义体制 在某些领域仍在发生作用 另一方面 现代理性官僚制还未完全确立 同时 我 们又和西方国家一样 面临着超越官僚制的问题 具体说来 河南大学行政管理专业2 0 0 3 级硕士学位论文 第一 传统社会主义体制 阻碍了我国的现代化进程 至于 传统社会主义体制 的社会结构特征 可以借助我国社会学家的分析 予以把握 我国社会学学者李路路指出 在传统社会主义体制中 全部社会资源 控制在国家乃至中央政府的手中 在社会主义公有制之外