解读烟草专卖许可证管理办法.doc

2007年2月5日，国家发展和改革委员会通过第51号令发布了烟草专卖许可证管理办法，此办法自2007年3月7日起施行。国家烟草专卖局1998年发布的烟草专卖许可证管理办法同时废止。新办法对于规范烟草专卖许可证管理，提高烟草行业依法行政水平，构建和谐烟草具有十分重要的作用。为了更好地理解和执行新办法，本刊特刊发文章对新办法进行解读。解读新烟草专卖许可证管理办法新办法出台的背景国家局于1998年5月以第2号令的形式发布了烟草专卖许可证管理办法（以下称原办法）。原办法对烟草专卖法及其实施条例有关许可证管理内容作了进一步的规定，对于执行烟草专卖法律，加强烟草专卖许可证管理，保障烟草行业持续稳定发展发挥了积极的作用。但随着烟草行业内外部环境发生的重大变化，原办法已经不能适应新情况，需要通过新办法才能解决新形势下出现的新问题，为烟草行业改革和发展提供强有力的法律保障。实施行政许可法的需要。2004年7月1日，行政许可法开始施行。原办法不论从是立法理念、立法原则、立法技术还是法律条文、可操作性，都无法满足行政许可法实施的需要。主要表现为原办法重管理轻服务、重实体轻程序、重审批轻监管、重权力轻责任。新办法是行政许可法在烟草行业具体实施的表现形式，要求将行政许可法的有关规定结合烟草行业的实际情况加以具体化的规定，从而保证行政许可法在烟草行业得到切实全面的实施。履行中国加入WTO承诺和烟草控制框架公约的需要。中国加入WTO承诺中没有对外商开放卷烟的批发和零售业务，并明确说明取消对外国卷烟零售许可的限制，承诺一个烟草专卖零售许可证可以同时零售国产和外国卷烟。原办法第二十五条的相关规定与加入WTO承诺不符，实际上是对零售外国卷烟作了限制。新办法作为对烟草专卖许可证进行管理的依据，要及时体现中国加入WTO承诺的具体要求，通过立法切实履行加入WTO承诺。烟草控制框架公约第十三条中对通过因特网进行烟草广告、促销和赞助活动作了限制性规定，第十六条规定不得向18岁以下者出售烟草制品。我国已经批准了这个公约。新办法适时地吸纳了烟草控制框架公约的有关内容，对中、小学校周围不予发放烟草专卖零售许可证、禁止自动售货机售烟、限制信息网络销售卷烟等方面作了规定。巩固烟草专卖制度的需要。烟草专卖制度是烟草专卖法及其实施条例规定的进行烟草专卖管理的基本制度。制度的各项内容体现在法律、法规的具体条文中，执行好这些规定是巩固烟草专卖制度的基本要求。烟草专卖法律有些条款比较原则化，缺乏细化的规定，不能很好地得到执行，随意性比较大。这就需要新办法将烟草专卖法律的有关条文进行细化，作为执行烟草专卖法律的配套措施，为巩固烟草专卖制度打下坚实的制度基础。满足烟草行业改革和发展的需要。近几年，烟草行业改革和发展中出现了一些新情况和新问题，例如，烟草行业行政审批制度改革中如何完善烟草专卖行政许可程序；烟草行业联合重组、组织结构调整过程中，企业因类型或者法人资格变化如何办理许可证；理顺资产关系、母子公司体制改革中，如何强化行业内部监管；制定烟草制品零售点合理布局规划问题；如何妥善处理好零售户与行业关系；等等。限于行业当时发展中的实际情况，原办法不可能对上述情况进行规范和调整，必须要有新办法来解决改革和发展中遇到的新问题。提高烟草专卖执法水平的需要。烟草行业全面推进依法行政、巩固烟草专卖制度、树立行业负责任的社会形象都要求进一步提高烟草专卖执法水平。原办法因其条文较少、操作性差、程序简单、监督乏力等不足，既不能满足当前日益严格的执法形势的需要，更无法继续提高烟草专卖执法水平。新办法不仅要解决烟草专卖许可证管理中存在的具体问题，还肩负着从制度层面不断提高烟草专卖执法水平的任务。新办法的主要特点贯彻了行政许可法的法律原则。法律原则体现立法精神，起到统领全文的作用。新办法将实施烟草专卖行政许可应遵循的原则作为一个立法重点在总则中作出明确规定。理解和适用新办法，首先要掌握好这些基本的法律原则，才不至于偏离立法的本意。新办法根据行政许可法中的规定在第三条、第四条和第五条分别规定了合法性原则、法律救济原则和信赖保护原则。合法性原则包括设定行政许可合法原则和实施行政许可合法原则，具体讲就是设定和实施行政许可的权限、范围、条件和程序都要合法。法律救济原则就是要求当事人在行政许可方面的权利受到影响时，应通过合法的途径利用法律赋予的权利来维护自身的利益。新办法具体规定了五项法律救济权利：陈述权、申辩权、申请行政复议的权利、提起行政诉讼的权利、依法要求赔偿的权利。信赖保护原则就是当事人信赖法律和政府，法律和政府基于这种信赖也应当依法保护当事人所取得的合法权益。这项法律原则要求法律尽可能地保护当事人依法取得的行政许可，除非法律明确规定可以变更或者撤回行政许可的例外。但例外要有前提：一是行政许可所依据的法律、法规、规章修改、废止，或者办理烟草专卖许可证所依据的客观情况发生重大变化的，二是为了公共利益的需要，二者需要同时具备，才可以变更或者撤回。新办法对于规范烟草专卖许可证管理，提高烟草行业依法行政水平具有十分重要的作用。（陈兴杰 摄）采取了烟草专卖行政许可实施程序为主体的框架。与原办法采用以烟草专卖许可证种类管理为主体框架不同，新办法采取的是以烟草专卖行政许可实施程序为主体的框架。新办法的实施程序部分包括第二章、第三章和第四章，第二章主要规定了申请的主体、方式、类型、条件、公示、受理等，第三章规定了审批期限、决定、不予发放烟草专卖零售许可证的情形、许可情况公开、许可证期限等，第四章规定了使用烟草专卖许可证的各种情况。有关实体内容（包括职能、主体、职权、职责等）穿插在程序的各章之中。新框架体例的优点是能够很好地执行行政许可法实施的有关规定，许可程序更加严密清晰，方便了当事人的申请，规范和保障了烟草专卖局依法行使烟草专卖行政许可权。遵守了烟草专卖行政许可权运行的一般规则。行政许可权运行的一般规则要求有权必有责、用权受监督、违法要追究，任何一个环节的缺失或者不足都会影响到行政许可权实施的效果。新办法旨在使烟草专卖行政许可实施、监督和责任三者环环相扣，做到有实施就要有到位的监督，有监督就要有责任的追究，目的是突出实施以利操作、强化监督以求实效、明确责任以为保障。实施部分包含了实施程序和重要的实体内容。实施部分的突出特点：一是严密了程序，方便了申请。行政许可法特别强调申请的程序与便民原则，新办法也针对这两个方面作了许多规定。例如对申请人如何申请、发证机关如何受理、如何审批都有具体程序规定；申请人可以通过信函、电子邮件等提出申请，有关许可的内容要公示等，这些规定为烟草专卖许可证申请者提供了便利。二是实体程序结合，便于使用。三是规范使用、加强管理。原办法并没有规定烟草专卖许可证的使用，新办法将其作为一章，加强了对烟草专卖许可证使用的管理。监督管理部分主要体现在新办法的第五章，共有20条。原办法监督检查的规定仅有3条。新办法增加这么多的条文，主要是想通过制度建设改变过去只重许可轻监管或者只许可不监管的局面。监督管理部分的突出特点有：一是针对执法中存在的主要问题重点加以解决，例如伪造、转让许可证的问题，自动售货机售烟问题、取消资格的具体情形问题、残次废弃烟叶处理问题等。二是增加了新管理手段。例如关于停业、歇业的规定。责任部分规定在第六章，共有7条。与原办法相比，条数虽然只增加了一条，但每条规定的内容非常丰富。责任部分针对烟草专卖行政许可实施和监督中的严重违法行为基本上有明确的责任规定，使实施行为、监督行为通过法律责任紧密联系起来，增强了新办法的权威性、强制性和实效性。坚持了烟草专卖许可证管理整体推进、突出重点的原则。新办法规定烟草专卖许可证包括烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证、特种烟草专卖经营企业许可证和烟草专卖零售许可证等四种。新办法对这四种烟草专卖许可证的申请条件、审批机关、程序、监督、责任等都有明确的规定，使各种烟草专卖许可证的管理有章可循、有法可依，推动烟草行业许可证管理的整体水平又上了一个新台阶。新办法在整体推进的同时，又有所侧重，特别是将规范烟草专卖零售许可证管理作为办法调整的一个重点内容，用了较多的条款进行规定。主要原因有：一是相对于其他三种烟草专卖许可证来说，烟草专卖零售许可证办证量大、情况复杂，应作为重点加以规范管理；二是从构建和谐烟草的角度看，烟草专卖零售许可证管理涉及行业外，管理应当更加规范高效；三是烟草专卖零售管理执法依据不够充分，对打击违法经营不利。新办法主要条文解读新办法共有七章六十六条，这里选择主要条文进行解读。（一）法人所属的不具备法人资格的单位可以单独申领烟草专卖许可证。新办法在第八条规定，法人所属的不具备法人资格的单位单独领取烟草专卖生产企业许可证或者烟草专卖批发企业许可证的，其所属法人单位应当向相关的烟草专卖行政主管部门提出申请，并提交有关申请材料。这里不具备法人资格的单位主要是指烟草行业的卷烟生产点、地市级烟草公司所属的批发点等。（二）申请烟草专卖许可证更加方便。新办法第九条规定，申请人除以书面方式提出申请外，还可以通过信函、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请，并按照烟草专卖行政主管部门要求填报格式文本。申请人还可以委托代理人提出申请。这样就赋予当事人更多的选择申请方式的权利。（三）细化了烟草专卖零售许可证申请条件。根据烟草专卖许可证发放的实际情况和烟草专卖执法现状，新办法除了对烟草专卖零售许可证的申请条件作了具体规定外，烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证和特种烟草专卖经营企业许可证的申请条件基本仍然沿用烟草专卖法实施条例的规定。新办法第十四条对烟草专卖零售许可证条件进行细化，主要表现在：1.将烟草专卖实施条例中规定的“有固定经营场所”细化为“有与住所相独立的固定经营场所”，目的是强调经营场所的相对独立性，解决烟草专卖执法过程中因经营场所不够独立而造成执法检查困难问题。2.对如何制订烟草制品零售点合理布局规划进行了规范。新办法第十六条规定：“制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局。”3.办法规定，县级以上烟草专卖局可以制订烟草制品零售点合理布局规划，也可以对经营资金要求和经营场所条件作出具体规定，但都应当报上一级烟草专卖局备案。（四）实施烟草专卖行政许可坚持公开原则。依法行政要求，除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，政府要做到政务公开。新办法在许多条款中规定了实施烟草专卖行政许可要公开的内容。主要有：1.国家局具体规定的有关烟草专卖许可证的其他条件应在实施前公布（第十五条）；2.烟草专卖局应当将办理烟草专卖许可证的条件、要求、程序、时限等需公示的内容通过公示栏、电子查询系统或者互联网等方式予以公示（第十九条、第二十条）；3.烟草专卖局依法作出发放烟草专卖许可证的情况应当公开，允许和方便公众查阅（第二十七条）。（五）连锁分店需要分别申请烟草专卖零售许可证。连锁店零售卷烟，除了要遵守一般商品零售的政策法规外，还应当遵守烟草专卖法及其实施条例的一些特殊规定。例如连锁店也要满足烟草专卖零售许可证的发证条件，符合烟草制品零售点合理布局的要求等。为了确保连锁店能够符合申请烟草专卖零售许可证的条件，新办法第十七条规定：“连锁经营企业在申请烟草专卖零售许可证时，应当由各个分店分别向所在地烟草专卖行政主管部门提出申请。”（六）外商不得从事烟草专卖品的批发和零售业务。中国加入WTO的承诺中，对外商并没有开放烟草的批发和零售业务。为了更好地履行政府承诺，将加入WTO承诺转化为国内法，进一步明确烟草专卖执法依据，新办法对外商经营烟草专卖品在第十八条作出规定：“外商投资的商业企业或者个体工商户不得从事烟草专卖品经营业务，不得以特许、吸纳加盟店及其他再投资等形式变相从事烟草专卖品经营业务。”这里的经营主要包括批发和零售业务，外商投资商业企业包括中外合资企业、中外合作企业、外商独资企业、港澳台地区投资企业、外商投资股份有限公司等。个体工商户主要是指外国人、港澳台地区人士等小规模经营商户。新办法禁止外商变相从事烟草经营业务，并列举了可能出现的几种情形。应注意的是：本条规定的并不是申请许可证的条件，而是申请许可证的资格。（七）七种情况下不予发放烟草专卖零售许可证。为了进一步明确办理烟草专卖零售许可证的执法依据，增加可操作性，防止随意性，在总结执法实践的基础上，新办法第二十六条规定了七种情况下不予发放烟草专卖零售许可证：经营场所基于安全因素不适宜经营卷烟的；中、小学校周围；取消从事烟草专卖业务资格不满三年的；申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料，烟草专卖行政主管部门作出不予受理或者不予发证决定后，申请人一年内再次提出申请的；申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得的烟草专卖许可证被撤销后，申请人三年内再次提出申请的；未领取烟草专卖零售许可证经营烟草专卖品业务，并且一年内被执法机关处罚两次以上，在三年内申请领取烟草专卖零售许可证的；国务院烟草专卖行政主管部门规定的其他不予发证的情形。（八）烟草专卖许可证的有效期不设下限。新办法规定了烟草专卖许可证的最高有效期限为5年，没有规定下限，主要是满足一些临时烟草专卖许可证期限比较短，有些期限甚至不超过1年的经营者的实际需要。（九）烟草专卖零售许可证持有人既可经营国产卷烟也可经营外国卷烟。2003年，国家局下发了国家烟草专卖局关于适用有关问题的通知，明确规定取得烟草专卖零售许可证的公民、法人或者其他组织，使用一个烟草专卖零售许可证，既可以从事国产卷烟零售，也可以从事外国卷烟的零售业务。新办法以规章的形式对通知的要求作出了规定：“取得烟草专卖零售许可证的公民、法人或者其他组织，可以依法从事国产或者外国卷烟的零售业务，并在烟草专卖零售许可证标明的当地烟草批发企业进货。”（十）烟草专卖许可证持有人法定事项发生改变应当变更或者重新申请许可证。根据新办法第三十二条的规定，这些法定事项主要包括企业生产类型、企业法人资格、持证主体、经营地址等。在烟草行业深化改革的过程中，不少行业内生产经营企业类型发生改变或者法人资格发生变化。新办法在第三十二条规定，这两种情况都必须重新申请或者变更烟草专卖许可证。使用烟草专卖零售许可证过程中，存在着烟草专卖零售许可证持有人主体变更而仍然使用原证的情况或者由于经营地址改变影响到合理布局规划的情况。为了解决这些问题，新办法第三十二条第二款规定：“烟草专卖零售许可证的持证人因主体、企业类型或者地址发生改变的，应当重新申领烟草专卖零售许可证。”（十一）明确了监督检查方式，扩大了监督检查内容。为了明确监督方式，促进有效监督，新办法第三十七条规定，监督可以采取书面检查、现场检查或者书面与现场检查相结合的方式。新办法依据行政许可法进一步规定：烟草专卖行政主管部门可以依法对持证人生产经营的烟草专卖品进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所（包括仓储场所）进行实地检查。检查时，可以查阅或者要求持证人报送有关情况和有关材料，持证人应当如实提供有关情况和材料。除了保留原办法的监督检查内容外，新办法还增加了新的监督检查的内容：名称或者字号、经营地址、法定代表人（负责人）、经营方式、经营范围、经营期限等重要事项，是否与烟草专卖许可证登记事项相符合；烟草专卖许可证变更、注销、延续等手续的执行和办理情况。（十二）禁止利用自动售货机、信息网络销售烟草制品。2005年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议批准世界卫生组织烟草控制框架公约，同时声明：根据世界卫生组织烟草控制框架公约第十六条第五款的规定，在中华人民共和国领域内禁止使用自动售烟机。据此，新办法第四十一条第一款规定：公民、法人或者其他组织不得利用自动售货机销售烟草制品。根据烟草控制框架公约有关限制利用因特网促销的规定，鉴于烟草行业内普遍存在利用信息网络经营烟草制品的实际情况，为防止未经许可滥用信息网络经营烟草制品，新办法第四十一条第二款规定：除了取得烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证或者特种烟草专卖经营企业许可证的企业依法销售烟草专卖品外，任何公民、法人或者其他组织不得通过信息网络销售烟草专卖品。规范烟草专卖许可证管理，对于妥善处理好零售户与行业的关系具有十分积极的意义。（本刊资料）（十三）九种情况下可以取消烟草专卖业务资格。烟草专卖法实施条例中对取消烟草专卖业务资格的情形规定得不太明确，不利于打击违反烟草专卖法的行为。新办法明确了执法依据，规定了可以取消业务资格的九种情况：1.经检查不符合烟草专卖法、烟草专卖法实施条例及本办法规定条件的；2.买卖、出租、出借或者以其他形式非法转让烟草专卖许可证的；3.因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖行政主管部门或者其他执法机关处罚两次以上的；4.被烟草专卖行政主管部门或者其他执法机关一次性查获假烟、走私烟50条以上的；5.因非法生产经营烟草专卖品被追究刑事责任的；6.不执行烟草专卖行政主管部门行政处罚决定的；7.被工商行政管理部门吊销营业执照的；8.持有烟草专卖批发企业许可证的企业，擅自将烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械出售给无烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证企业的；9.法律、法规、规章规定的其他情形。（十四）增加了撤销烟草专卖许可证的规定。原办法没有规定关于撤销烟草专卖许可证的情况。结合烟草行业的执法情况，新办法第四十六条根据行政许可法规定了5种可以撤销的情况：滥用职权、玩忽职守审批发放烟草专卖许可证的；超越职权审批发放烟草专卖许可证的；违反法定程序审批发放烟草专卖许可证的；对不具备申请资格或不符合烟草专卖许可证申办条件的申请人审批发证的；依法可以撤销烟草专卖许可证的其他情形。新办法第四十七条对应当撤销许可证情形作出了规定：“公民、法人或者其他组织以欺骗、贿赂等不正当手段取得烟草专卖许可证的，烟草专卖行政主管部门应当予以撤销并收回烟草专卖许可证。”（十五）扩大了烟草专卖许可证注销范围。原办法对烟草专卖许可证的注销作了一些规定，主要是针对对因破产、解散、产业结构调整或者企业组织形式变化等情况需要办理注销手续的企业或个人。新办法根据行政许可法的规定，将烟草专卖执法过程中可能遇到的需要注销的情形作出了比较全面的规定：烟草专卖许可证有效期限届满未延续的；烟草专卖许可证核定的经营主体为自然人，自然人死亡或者丧失民事行为能力的；烟草专卖许可证核定的经营主体为法人或者其他组织依法终止的；因不可抗力导致经营主体无法继续从事烟草专卖品生产经营业务的；法律、法规规定的应当注销烟草专卖许可证的其他情形。（十六）规定了停业和歇业的相关情况。原办法没有明确规定停产、歇业的情况。在烟草专卖执法过程中，有些烟草专卖许可证持有人特别是一些零售户在取得烟草专卖许可证后，处于停业或者歇业状态，破坏了烟草制品零售点的合理布局，造成了烟草专卖许可证资源的浪费。参照工商行政管理部门停业、歇业管理的有关规定，新办法第五十条对停业申请、停业期限、恢复营业申请、不办理停业手续等情况作出了规定：取得烟草专卖许可证的公民、法人或者其他组织需要停业的，应当在停业前七日内向发证机关提出停业申请，停业期限最长不得超过一年。停业期满或者提前恢复营业的，被许可人应当向发证机关提出恢复营业的申请。新办法第五十二条规定了什么是歇业以及歇业后应注销烟草专卖许可证的情形：取得烟草专卖许可证的公民、法人或者其他组织在领取烟草专卖许可证后满六个月尚未开展生产经营活动的，视同歇业。烟草专卖行政主管部门应当收回烟草专卖许可证。（十七）烟草专卖品生产企业不得为无烟草专卖许可证企业或者个人提供烟草专卖品加工服务。近几年，极少数行业内企业利用烟草专卖品为行业外企业加工产品。2004年1月2日，国家烟草专卖局就此问题下发了国家烟草专卖局关于制止利用烟草专卖品为非法烟草制品生产经营活动提供便利条件的通知。新办法第五十三条将这方面的政策吸收进来，对取得烟草专卖生产许可证企业的此类生产活动作出了禁止性规定：“取得烟草专卖生产许可证的企业，不得为无烟草专卖许可证的企业或者个人提供烟草专卖品加工服务。”（十八）依法处理残次烟叶或废弃烟叶、烟末。为了加强对残次烟叶或者废弃烟叶、烟末的管理，防止其流向非法生产点，2006年6月5日，国家烟草专卖局下发了国家烟草专卖局关于加强残次和废弃烟草专卖品管理的通知。新办法也将这一政策吸收进来，第五十四条规定：“取得烟草专卖许可证的企业，不得向无烟草专卖许可证的企业或者个人提供残次烟叶或者废弃的烟叶、烟末。不能回收利用的残次烟叶或者废弃的烟叶、烟末，应当予以销毁。”（十九）法律责任更加明确，责任追究更加严格。新办法对烟草专卖行政许可所涉及到的有关人员明确规定了违法应承担的法律责任，并且加大了责任追究的力度。关于申请人的法律责任，新办法第五十五条和第五十六条作出了规定：因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，应当不予受理或者不予发证，给予警告；申请人