（行政管理专业论文）中国地方政府治理模式研究.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 从2 0 世纪8 0 年代开始 受政府失灵及财政危机的影响 治理理论开始在西 方国家兴起 同时地方政府的职能也开始发生一系列变化 开始 从地方政府转 向地方治理 地方治理逐渐取代了传统的政府统治 尽管自上个世纪9 0 年代以来 我国地方政府也开始意识到地方政府角色职能 与管理模式转变的重要性 但至今尚未形成具有代表性的系统的地方治理模式 因此中国地方政府治理模式研究是我国目前一个新鲜的课题 尤其是站在地方政 府角度 通过研究地方政府的角色定位 决策程序 管理理念 管理行为 公民 参与等一系列要素来有效促进外商投资的增加 促进地方政府比较优势的提升 以及创造出适应时代和社会发展的治理模式 显得尤为必要和紧迫 本文首先对地方治理的兴起与特征进行了分析 然后比较系统地分析了国外 地方政府治理的三种模式 科层治理模式 市场治理模式与社群治理模式 同时 分析了其带给我们的经验与启示 然后在把握国外地方治理基本理念的基础上 对中国地方政府治理进行了实践分析 并找出了中国地方政府在治理中存在的一 系列问题 然后进一步分析了中国地方政府治理应遵循的两个基本理论原则 法 治原则和转型原则 法治原则包括政府法治 经济法治和社会法治 转型原则包 括六个方面 由管制政府向服务政府转变 由全能政府向有限政府转变 由封闭 政府向透明政府转变 由低效政府向高效政府转变 由人治政府向法治政府转变 由权力政府向责任政府转变 最后在深入分析中国地方政府转制与转型的基础上 提出了要构建适合中国国情的地方政府治理模式 并且尝试着从四个大的方面进 行了阐述 第一 在理念层面上 要转变政府公务人员的行政理念 第二 在技 术层面上 要设计以公民参与为基础的可行性的行政程序 第三 在监督层面上 要进一步完善监督机制 强化公民的监督意识 第四 在政府与社会的关系层面 上 要大力培育和发展社会中介组织的力量 关键词 地方政府 地方治理 科层治理模式 市场治理模式 社群治理模 式 政府法治 经济法治 社会法治 公民参与 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t f r o mt h eb e g i n n i n go ft h e19 8 0 s d u et ot h eg o v e r n m e n tf a i l u r ea n dt h ei m p a c t o ft h ef i n a n c i a lc r i s i s g o v e r n a n c et h e o r yb e g a ne m e r g i n gi nw e s t e r nc o u n t r i e s w h i l e t h ef u n c t i o n so fl o c a lg o v e r n m e n ta l s ob e g a nas e r i e so fc h a n g e s s t a r t i n g f r o mt h e l o c a lg o v e r n m e n tt ol o c a lg o v e r n a n c e l o c a lg o v e r n a n c eg r a d u a l l yr e p l a c e dt h e t r a d i t i o n a lr u l e d e s p i t es i n c et h e19 9 0 s c h i n a sl o c a lg o v e r n m e n t s a r ea l s ob e g i n n i n gt o r e a l i z et h er o l eo fl o c a l g o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n d t h ei m p o r t a n c eo fc h a n g e m a n a g e m e n t b u th a sn o tf o r mar e p r e s e n t a t i v es y s t e mo fl o c a lg o v e r n a n c em o d e l a n d t h e r e f o r et h el o c a lg o v e r n m e n tg o v e r n a n c em o d e lo fc h i n ai sc u r r e n t l yt h es u b j e c to f af r e s h e s p e c i a l l yf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fl o c a lg o v e r n m e n t s t h el o c a lg o v e r n m e n t s t h r o u g ht h es t u d yo ft h er o l e s d e c i s i o n m a k i n gp r o c e s s e s m a n a g e m e n tp h i l o s o p h y m a n a g e m e n t c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nas e r i e so fe l e m e n t st oe f f e c t i v e l yp r o m o t et h e i n c r e a s eo ff o r e i g ni n v e s t m e n t t op r o m o t el o c a lc o m p a r a t i v ea d v a n t a g e su p g r a d e 嬲 w e l l 弱a d a p tt ot h et i m e sa n dc r e a t e dam o d e lo fg o v e r n a n c ea n ds o c i a ld e v e l o p m e n t i ti sp a r t i c u l a r l yn e c e s s a r ya n du r g e n t i nt h i sp a p e r t h er i s eo ft h el o c a lg o v e r n a n c ea n dc h a r a c t e r i s t i c sw e r ea n a l y z e d a n dt h e nam o r es y s t e m a t i ca n a l y s i so ft h ef o r e i g nl o c a lg o v e r n a n c et h r e em o d e l s b r a n c ho ft h eg o v e r n a n c em o d e l m a r k e tg o v e r n a n c em o d e la n dt h ec o m m u n i t y g o v e r n a n c em o d e l a n di t sa n a l y s i sw i l ld oe x p e r i e n c ea n di n s p i r a t i o n a n dt h e ng r a s p t h eb a s i cc o n c e p to fl o c a lg o v e r n a n c ea b r o a do nt h eb a s i so fc h i n a sl o c a lg o v e r n m e n t s t ot h ep r a c t i c eo fg o v e r n a n c e a n dt h ei d e n t i f i c a t i o no fl o c a lg o v e r n m e n t si nt h e g o v e r n a n c eo fc h i n ai nas e r i e s o fi s s u e s a n df u r t h e ra n a l y s i so fc h i n a sl o c a l g o v e r n a n c es h o u l df o l l o wt w o b a s i ct h e o r i e sa n dp r i n c i p l e s t h ep r i n c i p l eo ft h er u l eo f l a wa n dt r a n s i t i o n t h er u l eo fl a wi n c l u d i n gt h er u l eo fg o v e r n m e n tl a w e c o n o m i c l a wa n dt h er u l eo fs o c i a ll a w r e s t r u c t u r i n gp r i n c i p l e s i n c l u d et h ef o l l o w i n gs i x a s p e c t s t r a n s f o r m i n g f r o mt h em a n a g e m e n tg o v e r n m e n t t o g o v e r n m e n t o f s e r v i c e s f r o mt h eo m n i p o t e n tg o v e r n m e n tt oal i m i t e dc h a n g e f r o mt r a n s p a r e n tt ot h e 2 山东大学硕士学位论文 c l o s u r e f r o mi n e f f i c i e n tt oe f f i c i e n tg o v e r n m e n t f r o mb yt h er u l eo fm a nt ot h er u l eo f l a w f r o mp o w e rg o v e r n m e n tt or e s p o n s i b i l i t yg o v e r n m e n t f i n a l l y o nt h eb a s i so f i n d e p t ha n a l y s i so fc h i n a sr e s t r u c t u r i n ga n dt r a n s f o r m a t i o no fl o c a lg o v e r n m e n t p u t f o r w a r dt ob u i l dt h el o c a lg o v e r n m e n tg o v e r n a n c em o d e ls u i t a b l ef o rc h i n a sn a t i o n a l c o n d i t i o n s a n dt r yt oe x p l a i nf r o mf o u rm a j o ra s p e c t s f i r s t o nt h ec o n c e p t u a ll e v e l i t i sn e c e s s a r yt oc h a n g eg o v e r n m e n to f f i c i a l so ft h ec o n c e p t s e c o n d o nt h et e c h n i c a l l e v e l i ti sn e c e s s a r yt od e s i g nt h eb a s i so fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nt h ef e a s i b i l i t yo f a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s t h i r d o nt h es u p e r v i s o r yl e v e l s i ti sn e c e s s a r yt of u r t h e r i m p r o v et h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s m a n ds t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o no fc i v i ca w a r e n e s s s e c t i o nf o u r t h o nt h el e v e lo ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h es o c i a l w em u s tm a k eg r e a te f f o r t st oc u l t i v a t ea n dd e v e l o pt h es o c i a li n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n s k e yw o r d s l o c a lg o v e r n m e n t l o c a lg o v e r n a n c e b r a n c ho ft h eg o v e r n a n c e m o d e l m a r k e tg o v e r n a n c em o d e l c o m m u n i t yg o v e r n a n c em o d e l t h er u l eo fl a w o fg o v e r n m e n t t h er u l e o fl a wo fe c o n o m y t h er u l eo fl a wo fs o c i e t y c i v i c p a r t i c i p a t i o n 3 原创性声明 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师的指导下 独立进 行研究所取得的成果 除文中已经注明引用的内容外 本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果 对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明 本声明的法律责任由本人 承担 论文作者签名 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版 允许论文被查阅和借阅 本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文 保密论文在解密后应遵守此规定 论文作者签名 导师签名 山东大学硕士学位论文 第一章导论 一 问题的提出 历史进入2 1 世纪 全球化的知识经济时代已经来临 随着全球化的来临 全球 治理 城市治理 地方治理等概念相继兴起 全球化浪潮冲击着人们传统的对于国际 关系 各级地方政府间的府际关系以及城市功能的认知及定位 为了应对全球化的挑 战 各国纷纷进行政府创新及行政改革 各级地方政府也纷纷开始进行政府机构改革 和管理理念创新 逐渐由地方政府管理走向地方治理 以期加强地方政府的竞争力 更好地服务于本地经济和社会的发展 因此 地方治理在当代成为一种处理地方事务 的新思维与新理念 作为地方层面的治理 地方治理具有自己独特的含义 特征及治 理模式 在全球化时代尤其是知识经济时代研究地方治理已经成为一个新的课题 在当今世界 地方治理治理得比较好的当属英国和美国 其由于研究比较早和比 较深入 诸多学者提出了许多关于地方治理的理念与模式 这些地方治理模式有力地 推动了本国地方政府的发展 我国地方治理研究起步比较晚 而且迄今为止尚未形成 系统的适合中国国情的地方治理模式 这与全球化时代和知识经济时代的迅速发展极 不协调 阻碍了我国地方政府的管理模式创新及实现良好的治理 因此 必须在总结 各国治理经验和实践的基础上探索适合中国地方政府发展的有特色的地方治理模式 为地方乃至整个社会的发展提供可行的方法与路径 二 本课题国内外研究现状 1 国外关于地方治理研究的现状 从2 0 世纪8 0 年代开始 受政府失灵及财政危机的影响 治理理论开始在西方国 家兴起 同时地方政府的职能也开始发生一系列变化 开始 从地方政府转向地方治 理一 地方治理逐渐取代了传统的政府统治 西方发达国家经过2 0 多年地方政府治理的实践 再加上一直以来不断的理论研 究 已经出现了市场治理 社群主义 多层次的网络治理等与科层节制治理模式相并 列的地方治理模式 美国和英国的学者对地方治理研究比较深入 其中有美国学者彼 得斯 p e t e r s 美国学者库伊曼 k o o i m a n 英国学者里池 r l e a c h 和珀斯 史 密斯 p e r c y s m i t h 英国学者米勒 m i l l e r 迪克逊 d i c k s o n 和斯托克 s t o k e r 英国学者纽曼 n e w m a n j 等 美国学者库伊曼 k o o i m a n 依据地方事务的性质将 山东大学硕士学位论文 治理分为三种模式 自我治理 共同治理和层级治理 英国学者r l e a c h 认为地方治 理有三种模式 市场模式 网络模式和社区模式 英国著名学者米勒 m i l l e r 迪 克逊 d i c k s o n 和斯托克 s t o k e r 认为地方治理有四种研究模型 即 传统地方 主义型 个人主义型 社会动员型和集权主义型 另一位英国学者n e w m a n j 则提出 现代化的地方治理有四种治理模式 层级节制模式 理性目标模式 开放系统模式和 自我治理模式 2 我国目前关于地方治理研究的现状 1 9 9 2 年 治理 概念开始出现于中国学术界 那一年世界银行发表了题目为 治理 与发展 的年度报告 自从那以后 少数中国经济学家开始研究公司治理 而一些政 治学家研究善治问题 有些中国学者将治理与政府作了区分 前者指的是所有公共 管理的活动 而后者指中央和地方权威之活动 对外贸易大学的戴长征将治理话语视 为政治学学科和公共管理中的一个潜在的范式之革命 因为它包括多元的权力观 中 心的多元 责任 公开性 透明度 公正及有效 因此有助于市民社会的建立 中央编译局的俞可平教授关注 善治 问题 在他看来 善治意味着国家与市民社 会或政府与公民之间的良好合作 善治就是 使公共利益最大化的公共管理过程 善 治的本质特征 就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理 是政治国家与市民社 会的一种新颖关系 是两者的最佳状态 他将善治的基本要素归纳为六个方面 合 法性 透明性 责任性 法治 反应性和有效性 此外 他还强调民主与治理之间的 关联 善治必须是民主的 公民必须具有足够的政治权力参与选举 决策 管理和 监督 才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序 保证公民享有充 分自由和平等的政治权力的现实机制只能是民主政治 关于地方治理问题上 无论是在乡村治理还是城市治理方面 都存在着两种思路 一种是行政化思路 强调由上而下的命令和治理 另一种是民主化的思路 强调尽可 能让更多的民众参与 强调自治 我国因为对地方治理的研究起步比较晚 所以到了2 0 世纪9 0 年代中期才逐渐有 了论著出现 比较有代表性的为丁旭光的 当代中国地方自治研究 俞可平主编的 全球化 全球治理 周伟林的 中国地方政府经济行为分析 薄贵利的 近现代 地方政府比较 杨宏山的 府际关系论 上述这些论著侧重点并非地方治理 只是 戴长征 中国政府的治理理论与实践 中国行政管理 2 0 0 2 年 第期 第2 2 2 5 页 俞可平 治理与善治 一种新的政治分析框架 南京社会科学 2 0 0 1 年 第9 期 第4 2 页 同上 第4 3 页 2 山东大学硕士学位论文 在论著中涉及到了关于地方政府治理的一些基本理念 比较系统地对地方治理进行研 究的应属中国人民大学孙柏瑛的 当代地方治理 面向2 1 世纪的挑战 此外还有 一些零散的文章也对中国地方治理模式进行展开了相关探讨 但都不够深入 三 论文预期的成果及其应用价值 尽管自上个世纪9 0 年代以来 我国地方政府也开始意识到地方政府角色职能与 管理模式转变的重要性 但至今尚未形成具有代表性的系统的地方治理模式 因此中 国地方治理政府模式研究是我国目前一个新鲜的课题 尤其是站在地方政府角度 通 过研究地方政府的角色定位 决策程序 管理理念 管理行为 公民参与等一系列因 素来有效促进外商投资的增加 促进地方政府比较优势的提升 以及创造出适应时代 和社会发展的治理模式 显得尤为必要和紧迫 本文力图在把握国外地方治理基本理 念的基础上 通过借鉴国内外对该问题研究的成就 来尽力剖析我国地方政府在治理 过程中存在的现实问题 并结合地方政府的实际情况 从地方政府角度出发 对中国 地方政府管理理念及治理模式的提升提出一些可行性建议 山东大学硕士学位论文 第二章地方治理的一般理论 历史进入2 1 世纪 全球化的知识经济时代已经来临 随着全球化的来临 全球 治理 城市治理 地方治理等概念相继兴起 全球化浪潮冲击着人们传统的对于国际 关系 各级地方政府间的府际关系以及城市功能的认知及定位 为了应对全球化的挑 战 各国纷纷进行政府创新及行政改革 各级地方政府也纷纷开始进行政府机构改革 和管理理念创新 逐渐由地方政府管理走向地方治理 以期加强地方政府的竞争力 更好地服务于本地经济和社会的发展 一 地方治理的兴起 从2 0 世纪8 0 年代开始 受政府失灵及财政危机的影响 治理理论开始在西方国 家兴起 同时地方政府的职能也开始发生一系列变化 开始 从地方政府转向地方治 理 f r o ml o c a lg o v e r n m e n tt ol o c a lg o v e r n a n c e d o 地方治理之所以兴起 主要有以 下几个原因 l 全球化为地方治理提供了良好的契机 全球化从各个方面影响着全人类的生 活 民族国家的自主性因全球化而逐渐降低 国家间的主权界限也开始变得模糊 各 国之间的政治经济互动更为频繁 国家间的藩篱也日益减少 这就为地方政府发展地 方特色 实现地方治理提供了契机 受全球化浪潮的影响 地方政府也开始参与到全 球竞争中 并日益关注政府的治理能力及治理绩效 以实现地方的良好治理 即善治 因此 可以说 地方治理是全球化浪潮直接推动的 它是民族国家及其次级地方组 织为了应对社会环境急剧变化 解决一系列棘手的公共问题 增强回应和抵抗危机能 力而自觉地 理性地采取的公共事务管理模式的变革 2 国家财政危机导致中央加速授权地方 二战以后 无论是实行单一制的英国 还是实行联邦制的美国 其政府都在不断地扩张 形成所谓的 行政国家 行政国 家的兴起致使政府职能全面扩张 中央政府高度集权 并且把财政大权收归中央 从 而引发地方政府大规模的财政危机 甚至有人认为政府已经失灵 迫于种种压力 中 央政府不得不授予地方政府更大的权能 这直接导致地方政府的财政权和事权扩大 同时也意味着地方政府要承担更多的行政责任和政策责任 于是地方政府不得不进行 英 卡洛林 安德鲁迈克 戈登史密斯马克思主义与现实4 91 9 9 9 年 第5 期 4 9 孙柏瑛 教学与研究 2 0 0 3 年第11 期 2 7 4 山东大学硕士学位论文 政府体制改革 寻找更多的治理工具 以适应地方治理的要求 另外 中央向地方的 分权化过程导致中央与地方的关系由传统的层级节制关系转变为资源相互依赖的关 系 3 新右派的改革理念冲击着地方政府的角色 新右派以古典自由主义的市场经 济理论为其理论基础 同时结合公共选择理论和新公共管理的理论 试图贬低政府的 功能而突出市场的功能 主张以管理主义的思维效法企业 主张 小政府即好政府 认为政府扮演的角色应该是掌舵而不是划桨 政府应退出某些领域而让市场发挥更大 的作用 新右派主张政府应采用一系列手段和工具进行改革 这些工具包括 民营化 签约发包 强制竞标 市场测试等 这就意味着政府不再是唯一的公共服务提供者 而是可以由公共部门与民营部门通过合作一起提供公共产品和公共服务 因此 政府 必须寻找一种新的治理模式 在这种治理模式下 政府必须与民营组织 非营利组织 社区及公民社会进行通力而广泛的合作 以解决复杂的社会问题 找出良好的治理方 案 通过分析地方治理兴起的原因和背景 可以发现新兴的地方治理正在逐渐取代 传统的地方政府统治 见表一 表一地方治理与政府统治的比较 政府统治地方治理 g o v e r n m e n t g o v e r n a n c e 涉及不同制度数目少多 官僚结构 层级的 强调一致分权的 水平网络关系封闭向外延伸 跨域治理 国际网络关系最小化原则开放原则 在民主程序中呈现代表性原则兼具代表性与实践性 政策特质例行性强调创新与学习 中央政府的影响方式直接控制避免控制 分权化 领导方式集体的或顾客方向首长主义或个人导向 由上述地方治理兴起的背景和上表的观察可看出 地方治理在未来将朝以下几个 方向发展 1 在全球化的影响下 地方政府的视野将变得开阔 不会仅仅局限于本 区域之内 而是会与其他地方政府进行合作治理以解决某些跨区域的公共事务 2 中央政府与地方政府将不再是传统的自上而下的层级节制关系 而是资源共享与相互 母g e m ys t o d g p u b l i c p r i v a t ep t e m e r s h i p sa n du r b a ng o v e r n a n c e l o n d o n m a c m i l l a n i9 9 9 p 3 4 5 山东大学硕士学位论文 依赖的新型合作关系 3 在财政资源匮乏的情况下 地方政府的角色将会改变 地 方政府将不再是公共产品和公共服务的唯一提供者 地方政府只有与非政府部门及公 民社会合作才能提供更有效率和效果的公共产品及服务 二 地方治理的涵义 同治理一样 地方治理也是一个正在发展的理论 很难加以全面而准确的定义 美国学者彼得斯 p e t e r s 认为 地方治理是指 有关全国性政策和地方性事务的界 定和执行中 其设计的决定主体已不再局限于中央与地方两者间单纯的互动关系 还 涵盖了来自中央与地方以外的公 私组织和志愿性团体等互动所形成的一种复杂的网 络关系 美国学者r l e a c h 和p e r c y s m i t h 通过观察 发现在治理过程中 政府和社会 的界限已经难以区分 政府机关 准政府部门 私部门 志愿性团体及社区等 都会 介入且影响公共决策和公共服务的提供 所谓地方治理 是不同的组织和团体 在 不同时间针对不同目的而介入政府行动的过程 圆 另一位学者n a l b a n d i a n 认为 当代地方政府的挑战与回应 就是地方政府的 运作应该是 民主且有效率 同时还提出地方治理的最重要的两项原则 将地方 政府的组织现代化以及建立并维持社区意识 其中后者所涉及的社区意识更是地方治 理的精髓 英国学者b o v a i r d 等认为地方治理是利害相关的所有行为者间 彼此影响而促成 地方福利水平 其中包含正式与非正式的结构与过程 这其中所指的利害关系人包括 企业 社区 媒体 上级政府 地方政府 我国学者孙柏瑛认为地方治理指 在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空 间内 依托于政府组织 民营组织 社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体 系 共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程 以达成以公民发展为中心的 面 向公民需要服务的 积极回应环境变化的 使地方富有发展活力的新型社会管理体 系 综上所述 可将地方治理界定为 在全球化的背景下 地方政府因应来自全 球化的一系列挑战 必须改变单纯的政府治理理念 而应寻求通过政府与准政府组织 民营组织 非营利组织 传媒及公民团体等一系列利害关系人的广泛合作来解决一系 列的社会公共事务问题 以便回应民众诉求 培育社区意识 实现地方政府的善治和 r h o d e s r a w t h en e wg o v e r n a n c e g o v e r n i n gw i t h o u tg o v e r n m e n t p o l i t i c a ls d u t i e s x l i v 1 9 9 6 l e a c hr a n dp e r c y s m i t h l o c a lg o v e r n a n c ea c c o u n t a b i l i t y b u k i n g h a n m o p e nu n i v e r s i t yp r e s s n e wy o r k 2 0 0 1 oo h n n a l b a n d i a na n dc r o ln a l b a n d i a n c o n t e m p o r a t yc h a l l e n g e si nl o c a lg o v e r n m e n t p u b l i cm a n a g e m e n t 2 0 0 2 孙柏瑛 当代地方治理 面向2 1 世纪的挑战 中国人民大学出版社 2 0 0 4 3 3 6 山东大学硕士学位论文 社会的良性发展 三 地方治理的特征 地方治理意味着政府与公民社会之间的互动更为频繁 治理关系也更为复杂 总 的来说 地方治理有如下特征 l 治理主体的多元性 地方治理在结构上已经脱离了传统的自上而下的层级节制体系 并且中央政府与 地方政府的界限 政府与社会的界限 政府组织与非政府组织之间的界限都因全球化 的影响而变得日益模糊 中央和地方政府不能再随意垄断地方公共事务的处理和发 展 其他地方政府 民营组织 国内非营利组织 志愿性团体都可根据不同的政策议 题 参与各种治理行动 而且 民族国家以外的其他行动主体 如全球性的国际组织 跨国公司 国际非营利组织 志愿性部门 他国的地方政府等 都可直接或间接的参 与到地方治理的过程中来 见表二 表二地方治理的多元主体及相互关系 2 治理关系的复杂性 随着参与地方治理的行动者的增多 各参与主体之间的关系也更为复杂 地方治 理关系至少可分为 1 政府治理模式下的科层节制关系 中央政府与地方政府在 地方治理关系中仍扮演着重要的角色 因为在地方治理过程中 政府依然是政策的最 主要发起者 同时各参与主体的基本游戏规则的制定基本上依赖于政府 2 市场 治理模式下的交易契约关系 随着地方治理主体的多元化 民营部门和非营利组织也 7 山东大学硕士学位论文 成为治理的参与者 因此交易契约对象也就更为复杂 交易选项也更加多元 3 社群治理模式下的合作伙伴关系 社群主义强调以各行动者之间的共同价值 作为政 策制定的基本底线 强调 普遍的善 u n i v e r s a lg o o d 即现实社会生活中的公 共利益 而不是追求个别行动者的利益最大化 在这种理念指导下形成了公私合作 伙伴关系和政府间的伙伴关系 3 政策网络的自组织性 地方治理的过程 意味着任何行动者都处在相互依赖的网络关系中 通过社会过 程的引导 形成一种 自组织网络治理 根据英国学者罗茨 r o h d e s 的观察 这 种自组织网络有以下基本特质 1 由于相互交换资源和磋商共同目标的需要 将 促成网络成员之间的持续互动 2 这种博奕式 g a m e l i k e 的互助关系是以共同 意愿的规范为基础 经由网络参与者磋商和彼此同意的游戏规则来制约 避免零和博 奕 z e r o s u mg a m e 3 一般而言 虽然政府没有压倒性的特权 但基于主权的立 场和权威优势 政府仍能间接的在一定程度上领控这些政策网络 4 地方政府的主动性 在地方治理的政策网络中 地方政府与公民社会之间的关系虽然不再是传统的威 权统治 但地方政府仍是最重要的治理主体 具体言之 参与地方治理的各个主体将 根据不同的政策议题 在不同的时间针对不同的目标而组成不同类型的自组织网络 而地方政府则负有对这些自组织化的政策网络进行管理的责任 为了提升政策的合法 性与合理性 地方政府应该主动与政策影响到的利害关系人进行协商与互动 让其能 够参与到决策的制定中来 提升政府决策的质量和正当性 5 参与主体的学习性 地方治理是一个相互学习和持续互动的过程 参与地方治理的各个主体应加强彼 此之间关于治理理念及具体治理工具的学习 设身处地地了解彼此的诉求和愿望 在 沟通和交流中学习各方的经验 通过学习 各行动者之间便会达成最大程度的一致 并把这种一致性的意见整合到制定政策的过程中 通过观察以上地方治理的特征 可发现地方治理意味着治理主体的多元化和治理 治理关系的复杂化 各治理主体间会形成一种具有灵活和弹性的自组织网络 在地方 过程治理中 政府依然握有主动权并且会不断地与各参与主体相互学习 因此 在新 俞可平 民主与陀螺 北京大学出版社 2 0 0 6 58 r h o d e s l l a w t h en e wg o v 咖锄c e g o v e r n i n gw i t h o u tg o v e r n m e n t p o l i t i c a ls d u t i e s x l i v 1 9 9 6 8 山东大学硕士学位论文 的世纪 面对经济全球化浪潮的冲击和全球治理的不断推进 地方必须探索因地制宜 的治理方式 以便在激烈的竞争中立于不败之地 实现地方的可持续发展和地方善治 9 山东大学硕士学位论文 第三章国外地方政府治理的经验与启示 一 国外发达国家地方政府治理的经验 1 英美地方政府治理的实践 地方治理从2 0 世纪7 0 年代开始兴起 其中地方政府政府变革与地方政府现代化 走在最前列的当属英国 过去的2 0 年英国地方政府的治理已出现了重大的转变 在 保守党执政时期 地方政府的趋势表现为两大引入 即在公共服务机制中引入市场机 制与在公共部门中引入私人部门的管理技术 早在1 9 7 9 年 保守党执政后便推动了 一系列以新管理主义为指导的公共服务改革 1 9 9 7 年新工党执政以后以民主更新议 程为依据 更加深入地推动地方政府变革 英国地方政府治理大致可分为三个阶段 第一 政府直接提供公共服务阶段 1 9 7 0 1 9 8 1 7 0 年代地方政府的政策与纲 领差异较大 地方政府提供的公共服务也参差不齐 这一阶段地方政府的特征表现为 大多数公共服务由政府直接提供 专业主义和部门主义占据优势 公众参与力度较小 第二 政府转型阶段 1 9 8 2 1 9 9 6 这个阶段政府开始重视市场的力量 很多公 共服务是由政府以招标的方式由市场来提供 政府对市场的干预日渐缩小 地方主义 和顾客导向成为重要的价值观 第三 公私合作阶段 1 9 9 7 年以后 新工党执政以后 开始倡导公私合作伙伴 关系 鼓励民营部门 社区与民众积极参与地方治理 尤其是2 0 0 0 年 地方政府法 颁布以后 地方政府的主动性和积极性加强 真正的公私伙伴关系开始逐步建立 英国地方治理的典型特征是亲民性 新工党在1 9 9 8 年委托英国 地方政府协会 研究关于地方政府的政策宣示 并专门由内阁办公室成立了一个跨部门的工作小组进 行调研与协调 不久 内阁办公室举办了一次研讨会 邀请中央及地方各级政府的代 表 文官代表以及其他利益相关人参加 这次研讨会的内容成为1 9 9 8 年发表的 地 方政府白皮书 的核心内容 这份以 现代化政府 与民众站在一起 为名的白皮书 分为十个部分 除第一部分的前言外 其他九部分的主要内容为诱发改革 打造新的 政治结构 改善地方民主 改善财政责任 改善公共服务等 该白皮书的目标为提升 地方政府的公共服务水准 实施更有效的地方政府绩效评估 在宪政层面改善地方政 府的政治领导方式及鼓励社区治理与广泛的民众参与 除白皮书之外 新工党还相继发布了一系列的关于地方政府改革的文件 包括 地 i 0 山东大学硕士学位论文 方政府现代化 以最佳价值改善服务绩效 地方民主与群体领导 增强地方领导 提升公共服务品质 i 电子化政府 网上提供公共服务 等文件 经过2 0 多年地方政 府治理的实践 英国地方政府治理模式也在逐渐变化 已经出现了市场治理 社群主 义 多层次的网络治理等地方治理模式 首先 英国学者r l e a c h 认为英国的地方治 理有三种模式 市场模式 网络模式和社区模式 1 市场模式 m a r k e tm o d e l 地方治理应强调市场经济机能的运用 即地 方当局应根据民众的诉求和愿望决定施政方向 以便实现有限资源的充分利用 2 网络模式 n e t w o r km o d e l 地方治理应建构在资源共享 利益均沾基础 上而这种互利行为只有通过网络技术的运用才能增加互动与爱心参与 地方当局的主 要工作应为建立完整的地方网络促成认同和共识 3 社区模式 c o m m u n i t ym o d e l 地方治理应使地方居民拥有社区意识 关 心社区 爱护社区 参与社区 建设社区 这种社区策略为现在最受肯定的地方治理 作为 而英国著名学者米勒 m i l l e r 迪克逊 d i c k s o n 和斯托克 s t o k e r 则认 为地方治理有四种模型 即 传统地方主义型 个人主义型 社会动员型和集权主义 型一 见表三 圆 表三地方治理的四种模型 地方 治理 核心价值目标对地方自治的态度 公民参 核心服务政治机制 模型 与 地方 主义 表达 沟通地方需求 坚决支持 支持 多功能的地方 型 威权机构 地方选择 个人赞同 针对服务性质 作为消费 主义 保障个人 考虑服务 同时为保护个人利益又赞同者的个人 型 的回应性选择 认同上级政府介入 权利 社会确认无利益和排他强烈赞同 强烈赞基层与分权结发展参与 动员的更有效的影响力 但这种赞同指变迁的部 同构政治 型 以建构变迁政治分过程 集权 可持续发展与 国家政府 主义 维持国家标准及国有限价进行立法 家民主优先 强烈反对中央控制的集 型 值指导及控 权主义 制 另一位英国学者n e w m a n j 则提出现代化的地方治理有四种治理模式 层级节制模 l e a c hr a n dp e r c y s i i l i t h l 触ig o v e r n a n c ea c c o u n t a b i l i t y b l l n g l 啪i l l 0 p u n i v e r s i t yp r e s s n e wy o r k 2 0 0 1 9 w l m i l l e r m o d e l so fl o c a lg o v e r n a n c e p u b l i co p i n i o na n dp o l i t i c a lt h e o r yi nb r i t i a n n e wy o r k p a l g a r v e p u b l i s h e r s l t d 2 0 0 2 p 2 9 山东大学硕士学位论文 式 理性目标模式 开放系统模式和自我治理模式 现将这四种模式的基本特点阐释 如下 1 层级节制模式 h i e r a r c h i a lm o d e l 指地方政府应建构优质的官僚体系 行政和技术官僚应该勇于行动并勇敢负责以形成分层负责的绩效行政 为达成上述目 标 地方治理更应该有层级节制的监督或控制系统 2 理性目标模式 r a t i o n a lg o a lm o d e l 指地方治理在于地方政府能明确导 航 因此 地方当局重视施政目标的拟定 而且该目标应依政策规划的原理设计 应 以民众的福祉为施政的优先顺序而不应受政治压力的过度不当干预 3 开放系统模式 o p e ns y s t e mm o d e l 指地方治理应以全民为服务对象 以开 放系统面对公共事务 政策制定前应倾听民众意见 政策实施后应接受民众的反馈 而不是独立于整个社会 在封闭系统中闭门造车 劳民伤财 4 自我治理模式 s e l f g o v e r n a n c em o d e l 指地方治理应健全自我 强化自 我 充实自我 使地方政府有能力推进地方建设 而非完全依赖上级政府或中央政府 以致失去自主性而无法落实地方自治 纵观英国的地方治理发展过程 可发现英国地方治理主要从以下几个方面进行 1 改革地方政府的政治结构 在2 0 0 0 年 地方政府法 颁布以前 英国地方政府为 议会政府 即由选民选 出议员 然后由议员在推选出首长 在实际的施政过程之中 其实是由议会的委员会 及其小组委员会执行 地方政府白皮书发布以后 新工党强调要建立新的政治结构 突出行政领导的功能 英国 地方政府法 规定 各地方政府必须在三种新的政治结 构中择一 这三种新的政治结构为 1 直选市长 然后由市长从议员中任命并组建 行政团队 2 议会推举行政首长 然后由行政首长从议员中任命并组建行政团队 3 直选市长 然后议会从议员中任命一位全职的议会经理并赋予其日常决策权 至于原来的议会 则逐步转变为民意代表的角色 主要功能为在议会全体委员会 中与行政首长共享预算与决策权 就民众关心的问题提出政策建议 监督政府部门的 政策及其执行情况 2 改善地方政府的绩效管理 英国地方政府把 最佳价值 这一概念引入公共服务系统 意在提升地方政府的 n e w m a n s o c i a lc a p i t a la n dd e m o c r a c y a m e r i c a nb e h a v i o r a ls c i e n t i st v o i 柏 n o 5 1 9 9 7 p5 7 5 5 8 6 1 2 山东大学硕士学位论文 绩效水平和服务水准 所谓 最佳价值 就是基于3 e 原则 e c o n o m y e f f i c i e n c y e f f e c t i v e n e s s 对地方政府提供的服务进行品质评价 最佳价值计划不再强迫地方 政府必须将公共服务委托外包 但地方政府必须考虑公共服务的经济 效率及效能这 三个方面 也就是说地方政府必须确保提供公共服务的执行成本不断降低 执行效率 不断提高 执行效果不断提升 以 最佳价值 为导向 英国又不断改善绩效评估与绩效管理体系 除地方政府 必须把绩效评估的结果公示以接受民众监督外 中央的审计委员会就地方政府的绩效 考核情况进行考评与监督 其目的不仅仅是为了监督地方政府的绩效考核 更是为了 判断地方政府的治理能力 审计委员会及国务大臣有权对地方政府的社会服务 住宅 教育 环保 文化 福利和消防等方面进行绩效考评 绩效考评的状况可分为四个等 级