公共事业管理.doc

第七章7.1 公共事业经营管理的主体7.1.1 政府与非营利组织事业单位是我国特有的概念和社会组织类型。我国公共事业的主体主要是政府、事业单位和民办非企业单位，而西方各国公共事业的主体分别为政府部门、非营利组织、第三部门组织等并适用不同的制度，也有少数属于企业组织，适用企业制度，如我国的新闻出版社。大体上，是否以营利为目的是企业组织与非营利组织、政府部门的划分界限，是否由政府举办是政府部门与非营利组织的划分界限。7.1.2 法国1、政府部门法国的政府部门是公共事业供给与管理的主体。法国的行政主体包括国家、地方团体（地方政府）、公务法人三类。公务法人由国家或地方团体设立，属于行政组织，依法从事公务活动，享有行政法上的权利与义务，包括行政性公务法人和工商性公务法人两类。2、非营利部门法国的非营利组织在提供事业服务方面也发挥着重要作用。法国1995年非营利部门吸收了95.5万名全职工作人员，接近全国就业人口的5%，志愿者的总工作时间相当于100万个全职工作的工作时间，两者相加非营利部门的人力资源相当于全国就业人口的9.7%7.1.3 英国1.政府部门英国的公共部门拥有最大规模的公共事业组织。英国的公法人类似法国的公务法人，属于非行政机关性质的行政主体。英国公法人的主要特征有：具有独立的法律人格；从事一定的公务活动；财政独立，工商企业公法人自负盈亏，其他各类公法人的经费全部或部分由政府补助；拥有独特的组织体系。英国公法人一般可以分为四类：第一类，工商企业公法人；第二类，行政事务公法人；第三类，实施管制的公法人；第四类，咨询及和解性质公法人。2、非营利部门英国的非营利部门在提供事业服务方面也扮演着重要角色。1995年，英国非营利部门吸收了150万名全职工作人员。英国的非营利部门内部结构与中国、法国相似，文化娱乐、教育和研究、健康、社会服务、发展和住宅居前列。7.1.4 日本1.政府部门在日本，公立的类似我国事业单位的组织分别隶属于国家、地方公共团体等的行政法人，具有行政主体法律地位，其工作人员一般具有公务员身份。日本公务员中有许多在我国属于事业单位工作人员的人，如教师、医师、药剂师等等。从机构名称看，日本的这类机构的名称与我国的事业单位极为相似。2.非营利部门日本的非营利部门在发达国家中相对属于不发达的。日本1995年非营利部门吸收了210万名全职工作人员，接近全国人口的3.5%，志愿者的总工作时间相当于70万个全职工作的工作时间，两者相加非营利部门的人力资源相当于全国就业人口的4.6%。从内部结构看，非营利部门中卫生保健、教育、社会服务列前三位，与中国及英国、法国接近但稍有不同，主要是文化娱乐所占比重较低，卫生保健比重较大（近一半）。7.2 公共事业管理职能的沿革西方政府的公共事业管理职能是其社会管理职能的核心部分。随着社会和经济的发展，职能不断强化。从时间上看，分为近代（约17世纪初20世纪20年代）、现代（20世纪3070年代）、当代（20世纪70年代末至今）7.2.1近代西方的公共事业管理西方国家早起政府公共事业管理职能相当有限，与其当时所处的政治、经济、文化环境是密切相关的。首先，农业社会的总体格局没有打破，社会生产力水平比较低，总量有限，社会可供分配的资源总量也是有限的。政府受制于经济发展水平和政府财政能力，无力承担太多的公共职能，因此公共事业的职能自然十分有限。其次，从洛克到密尔，古典民主理论家在个人、社会、政府三者的关系上还比较注重个人和社会。他们认为，政府是一个“必要的罪恶”，其作用的范围和领域必须受到限制，政府的权力如果超过了保护私有财产的范围，就不可避免地侵犯反而恩的自由权力。7.2.2现代西方的公共事业管理历史进入20世纪，西方政府在社会中扮演的角色越来越突出，政府对社会公共事业介入和管理的力度大大增强。这一变化主要是由以下一些因素决定的：1、义经济发展过程中出现的问题增多，市场机制难以有效克服，需要政府干预。20世纪二三十年代的西方世界经济危机的爆发，充分暴露了自由主义经济理论的缺陷。事实证明。纯粹依靠市场调节的力量是不可能达到社会供求的平衡，适当时候需要政府干预。2、由放任政策出现的一系列难于克服的社会问题，一些思想家主张政府干预社会生活。19世纪晚期，霍布豪斯指出，国家在涉及公共利益的地方进行干预，能够为每个公民的自由发展提供更多的社会条件和更有利的社会环境，这与个人的自由并不冲突。20世纪初，英国经济学家凯恩斯认为，只有通过政府明智，积极的政策，把自由放任的自动均衡改造成政府对经济进行干预和调节的移动均衡，使资本主义成为“可调节的”资本主义，才可能避免经济危机。20世纪70年代，美国哲学家约翰.罗尔斯在正义论中指出，“作为公平的正义”奉行的是一种最大限度改善最少受益者地位的原则。3、自身力量的增强，使它有能力担负起比以前更大的社会责任。随着政府的结构和功能日趋完善，政治体系日益成熟，政府的能量大大增强。政府不仅有处理更多社会事务的内在要求，而且有足够的能力和条件承担起全方位管理复杂社会社会事务的责任。7.2.3当代西方的公共事业管理进入20世纪70年代，西方发达国家普遍出现经济发展停滞，通货膨胀居高不下的“滞胀”现象，国家财政面临严重危机，福利国家遭遇严重挑战，凯恩斯主义受到怀疑。一批西方学者重新回到自由主义的立场上，对国家干预社会、经济领域的行为进行多角度的反思。他们一般被称为新保守主义者，如弗里德曼、布坎南、诺齐克等。 与新保守主义抬头相一致，欧美各国先后实行了以私有化、市场化、社会化和地方分权为基本内容的改革。 第七章 西方国家的公共事业管理73公共事业管理的内容与特征731公共事业管理的主要内容1教育事业管理教育事业并促进教育事业的发展是西方各国政府的重要职能，因此，各国政府都设有相应的教育行政部门以行使国家的教育行政管理职能。西方各国教育体制的共同性：制定教育管理的法规、政策和措施，并监督实施；分配和拨付教育经费；制定教育标准，指导教育工作；提供咨询和培训服务；促进国际教育合作等。 2科技事业现代西方政府普遍重视科技事业的发展，重视科技行政管理。各国都设有相应的科技管理部门以行使政府的科技行政管理职能。基本的职能：负责制定并贯彻科技发展战略和计划；制定推动科技进步和发明的法规 、政策和措施；协调全国的科技工作；主管国际科技合作，培训科技人员；编制科技预算和监督科研经费使用；直接组织重大应用性科技研究和基础性研究；发展科技教育。3文化事业西方各国文化事业市场化程度相当高，文化管理的内容相对较少。政府文化事业管理的职能主要体现为：进行公共文化设施或重点文化建设项目的投资与管理；运用经济杠杆和政策手段，引导文化发展，保护重要的文化遗产，资助非营利文化单位；进行大量的文化立法，主要依靠法律手段规范文化市场，推动文化发展；推动国际文化交流。4卫生事业在西方国家，享有基本的医疗卫生保健被视为基本人权。西方政府重视卫生事业，普遍以立法的方式推行不同形式的医疗保健制度。美国;：市场主导型法国、德国、北欧国家：社会保险型英国、加拿大等：国有卫生服务型各国政府的卫生行政职能一致之处：各国政府都以发展公共卫生事业为其重要职守，政府财政中公共卫生支出是最重要的一个支出项目；政府干预程度较高（大量投入公共卫生设施和卫生事业发展项目，广泛介入卫生事业的管理）。卫生事业管理遭遇强大的财政压力。5体育事业西方各国体育事业管理分为政府主导、社会主导、混合管理三种类型。政府主导型体育事业管理体制（日韩）：是一种由各级政府及其主管行政部门以指令性计划和行政手段对全国的体育事业进行全面监控和管理的体制。社会主导型体育事业管理体制（美意）：是一种采用以体育社团为基础，以等级联赛为杠杆，以社会化、商业化为支柱的自我协调管理形式。混合管理型体育事业管理体制（英法）：是由政府和社会体育组织共同管理体育事务的体制。732公共事业管理的基本特征1强化政府的公共事业管理职能近一百年来，西方政府职能变化的重要趋势就是阶级统治职能有所收缩，而社会管理职能日益扩大。随着科技在社会经济发展中作用的凸显，西方发达国家也加强了对科技事业的管理。（以美国为首的西方各国政府纷纷制定了科技发展战略、规划和措施加强科技管理大量增加科研资金投入。）在教育领域，政府也采取了强化管理的措施。主要有：一是制定教育发展战略，加强对教育事业的管理。二是加大资金投入。2多元化主要变现在：第一， 在公共事业投资上，除了政府大量拨款支援外，社会组织、私企也大量投入，形成政府、私企和社会组织多元并举的投资格局。第二， 在管理上，表现为分权化和社会化。政府在公共事业管理中扮演主角，但由于西方国家公共事业投资主体的多元化，在公共事业管理中非官方的管理也发挥着重要作用。分权化。管理主体社会化是西方各国高等教育的发展趋势。社会化从横向上，公共事业的管理主体来自社会各个领域、各个阶层，其中既有官方组织，又有非官方组织；既有行政部门，又有立法、司法部门；既有内部集团，又有外部集团。从纵向上，中央政府与地方各级政府对公共事业的管理都有较明确的分工，有相对稳定的权力范围和明确的责任。第三， 20世纪80年代以来，西方国家第三部门迅速崛起，并进入制度化发展阶段。它们弥补市场与政府部门的不足，履行市场与政府部门所不能完成或不能有效完成的社会职能。3法制化与规范化随着公共事业的不断发展壮大，法制化、规范化程度日益提高，构成西方公共事业管理的重要特点。所谓法制化就是通过健全的法律体系，对公共事业实施管理。这表现在：首先表现为大量的公共事业立法；其次，对公共事业管理主体的权限和管理的内容、程序等都做了具体的规定。所谓规范化，是指公共事业管理部门在法律和科学研究的基础上，创设一系列规章、制度，确立公共事业发展的目标、标准、程序，对公共事业管理的各项内容作出合理安排，以确保其科学性、合法性、公正性、有序性和可行性的活动。7.4当代西方的公共事业管理改革自20世纪70年代末开始，西方各国对公共事业管理进行了大刀阔斧的改革，这场改革是在行政改革的旗帜下进行的，因此，有必要结合公共行政改革来分析其背景，介绍其内容。7.4.1改革的基本动因当代西方公共事业管理改革是公共行政改革的重要组成部分，这场改革至今余波未尽。改革的启动有深刻的经济、政治、社会动因。1. 缓解财政压力财政压力不断加大，政府财政男以为继是当代西方公共事业管理改革的基本动因。财政压力源自两方面的因素：一方面，20世纪70年代西方资本主义国家经济普遍出现“滞涨”现象，国家财政收入相对减少，经济发展和财政收入陷入困境；另一方面，从20世纪20年代以来不断拓展的政府公共事业管理职能对财政的需求有增无减。二者形成了尖锐的矛盾，迫使政府寻求出路。随着20世纪经济和社会的迅速发展，公共需求日益增长，政府公共服务的领域不得不持续扩大。经济干预的强化和公共服务领域的不断扩大，造成了政府机构、雇员和财政支出的急剧膨胀。2. 因应公众舆论的变化和要求随着公民社会的日益成熟，公众的政治价值观发生了变化，对政府施政的要求提高，呼唤公共服务的改革，从外部推动政府进行改革。3. 面对信息技术革命的挑战西方发达国家行政改革的深层原因来自新技术革命的推动和经济结构的变动。信息技术对传统官僚制提出了挑战。信息技术时代要求政府职能作适当的损益。信息技术的发展与成熟提高了政府管理的技术含量。7.4.2改革的主要内容1.私有化针对政府规模膨胀，机构、人员和财政支出急剧增长的状况，西方各国政府从20世纪80年代开始进行改革。私有化首先表现在为政府出售部分公营事业。2.市场化。主要有合同出租、以私补公、客户竞争和内部市场四种方式。合同出租以私补公客户竞争内部市场3.社会化公共事业的社会化主要指依靠社会力量发展公共事业，主要内容包括：一是发挥非盈利组织在公共事业发展中的作用；二是社区化；三是用者付费。发挥非盈利组织的功能。作为社会的第三部门非盈利组织弥补了市场和政府的不足，履行市场和政府所不能完成或不能有效完成的社会职能，具体表现为：提供公共物品，弥补契约失灵，强化消费者监督，代行政府职能，推动社会发展。由于看到了非盈利组织的社会作用，西方各国政府先后采取了一些措施，支持其发展。例：密特郞改变了法国的法律，是慈善捐款自由化。除了给予认可和支持外，各国政府在行政改革的构成中还十分注意发挥非盈利组织在社会公共事业发展和管理中的作用，是政府市场化、社会化的改革得以顺利进行。社区化用者付费总之，公共事业管理的社会化提供了一个在维持一定的公共管理职能和服务水平的前提下实现政府机构、人员和经费开支削减的有效途径，它有助于减少行政开支，提高行政效率，促进公共事业发展。4. 地方化所谓冬瓜事业管理的地方化是指在分权改革中，公共事业责任属地化，是地方政府在公共事业管理中发挥更大的作用。公共事业管理的地方化是地方政府在公共事业管理方面呈现出更大的灵活性、更高的效率和更强的责任感，具有明显的优点。当然，中央政府财权没能相应的或同等程度的放下，也造成了地方政府财力的紧张和赤字，这是需要进一步加以解决的。7.4.3改革的启示1.从本国实际出发当代西方公共事业管理改革，从本质上讲是政府不断应对国内外环境变化的结果。2.进行大胆创新在坚持公共事业发展的社会主义方向的前提下，要敢于并善于在公共事业管理体制、管理理念和管理方式上进行创新。3.将管