（行政管理专业论文）我国公共决策中的专家参与问题及对策研究.pdf

我国公共决策中的专家参与问题及对策研究 摘要 在公共决策面临的环境纷繁复杂 公共决策的影响力不断扩大的形势下 决 策失误可能带来无法弥补的损失 因此 公共决策的科学性日显重要 科学决策 需要有专业知识的辅助 专家是在某一领域对学术 技能有特长的人才 专家掌 握的专业知识可以弥补政府信息的不足 专家参与公共决策 在决策的过程中提 供专业知识 有助于更好地实现公共决策的科学性 有效性 专家作为政府的外脑 能对公共决策施加一定的影响 是公共决策参与主体 之一 要更好地发挥专家在我国公共决策中的作用 一条有效途径是设计更好的 制度 建立更完善的运行机制 同时 在决策过程中也不能过分强调专家的作用 而忽视公众的意见 应建构政府 专家 公众三者互动机制 推进我国公共决策 的科学化 民主化 现有的国内外有关专家参与公共决策的研究从不同的角度有一些阐述 有的 从思想库对公共决策的影响方面进行研究 有的则把专家的知识分析与公共决策 的制定联系起来进行研究 我国公共决策专家参与最早可以追溯到商朝的幕僚制 度 并随着社会的发展而不断演进 但古代的专家参与无法摆脱对决策者个人的 政治依附 决策的随意性很大 自新中国成立以来 我国的公共决策体制发生了 根本变化 公共决策专家参与也发生了实质性的转变 决策逐步走向科学化 近 年 地方政府在实践中不断探索公共决策引入专家参与的新思路 并取得了一定 的成绩 为我国公共决策专家参与制度的完善积累了丰富的经验 但是 我国公 共决策专家参与也面临着种种问题 主要有专家参与制度不完善 专家意见难以 保持中立性 专家专业知识的局限性 专家角色被边缘化 专家意见与公众意见 存在矛盾和冲突等 解决这些问题的关键在于强化专家参与的制度建设 这是科 学决策的保障 促进我国公共决策专家参与制度发展和完善的基本思路是 树立 科学执政与重视专家参与决策的观念 实现由经验决策向民主 科学决策的转变 加强公共决策专家参与的制度化 法制化建设 通过建立提供政策咨询的专家队 伍 整合专家资源 保护专家权益等措施充分发挥专家在公共决策中的有效作用 同时 应注意一点 专家并非真正意义上的普通民众 其并不必然代表普通群众 的利益 在关系公众利益的公共决策当中 有必要建立能及时收集普通民意的机 制以防止专家意见对民众意见的排斥 专家专制 这种机制的建立有赖于公共决 策模式的选择 通过对几种公共决策模式进行比较 结合我国公共决策面临的环 境 适合我国国情的公共决策模式应是能让政府 专家 公民三者良性互动的模 式 关键词 公共决策 专家参与 政策咨询 外脑 as t u d yo ne x p e r t sp ar t icip a tio n int h ep u bii0 d e cisio n m a kin ginc hin a a b s t r a c t u n d e rt h es u r r o u n d i n go fg l o b a l i z a t i o n i n f o r m a t i o n i z a t i o n t r e m e n d o u sc h a n g e s h a v et a k e np l a c ei nt h ew h o l ew o r l d c h i n ai sa tt h ep h a s eo fr e f o r m i n g f a c i n gal a r g e n u m b e ro fp r o b l e m sa n dc h a l l e n g e si nt h ep u b l i cf i e l d a sp u b l i cd e c i s i o n m a k i n gi s f a c i n gm o r ec o m p l e xe n v i r o n m e n ta n di t i sa f f e c t i n gm o r ea n dm o r ep e o p l e t h e p o t e n t i a le r r o r si np u b l i cd e c i s i o n m a k i n gc a nn o tm a k eu pf o r t h el o s s e s t h e r e f o r e p u b l i cd e c i s i o n m a k i n gs h o u l d b e s c i e n t i f i c s c i e n t i f i c d e c i s i o n m a k i n g n e e d s p r o f e s s i o n a lk n o w l e d g ea sa s s i s t a n c e e x p e r t sa r et h ep e o p l ew h oh a v ep r o f e s s i o n a l k n o w l e d g ea n de x p e r t i s es k i l l s i ft h e yc a l lp a r t i c i p a t ei nt h ep u b l i cd e c i s i o n m a k i n g t h e i rk n o w l e d g ea n ds k i l lw o u l db ea b l et om a k eu pf o r t h ei n a d e q u a c yo fg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n e x p e r t sp a r t i c i p a t ei np u b l i cd e c i s i o n m a k i n g t h e yp r o v i d ep r o f e s s i o n a l k n o w l e d g ea n dg o o ds u g g e s t i o n si nt h ed e c i s i o n m a k i n gp r o c e s s w h i c hw o u l dm a k e p u b l i cd e c i s i o n m a k i n gm o r e s c i e n t i f i ca n de f f e c t i v e a sg o v e r n m e n t st h i n kt a n k e x p e r t sa r eo n eo ft h ep a r t i c i p a t o r si n p u b l i c d e c i s i o n m a k i n g a ne f f e c t i v ew a yt om a k et h ee x p e r t sp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei n p u b l i cd e c i s i o n m a k i n gi s t o d e s i g nab e t t e rs y s t e m a tt h es a m et i m e t h e d e c i s i o n m a k i n gp r o c e s ss h o u l dn o to v e r e m p h a s i z et h er o l eo fe x p e r t sw h i l ei g n o r i n g t h ev i e w so ft h ep u b l i c i ti sa l s oi n d i s p e n s a b l et ob u i l dt h ei n t e r a c t i o nm e c h a n i s m a m o n gt h eg o v e r n m e n t e x p e r t sa n dt h ep u b l i c i nt h i sm e c h a n i s m t h et h r e e p a r t i c i p a t o r sc a ns p e a ko u t t h e i ro p i n i o n sa n dc o m m u n i c a t ef r e e l yt oa c h i e v ea s a t i s f y i n gr e s u l t p r o m o t i n g t h e p u b l i cd e c i s i o n m a k i n g m o r es c i e n t i f i ca n d d e m o c r a t i ci nc h i n a t h e r eh a sb e e nal o to fr e s e a r c ha b o u te x p e r t s p a r t i c i p a t i o ni np u b l i c d e c i s i o n m a k i n gi nc h i n aa n ds o m ef o r e i g nc o u n t r i e s s o m em a i n l yd i s c u s s e dt h i n k t a n k si m p a c to nt h ep u b l i cd e c i s i o n m a k i n g s o m eo t h e rs t u d i e dt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h ee x p e r t s k n o w l e d g ea n dp u b l i cd e c i s i o n m a k i n g o u rc o u n t r y se x p e r t s p a r t i c i p a t i o ni np u b l i cd e c i s i o n m a k i n gc a nb et r a c e db a c kt ot h es h a n gd y n a s t y a n d i tc o n t i n u e dt oe v o l v ew i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t y b u ti na n c i e n t e x p e r t s p a r t i c i p a t i o ni np u b l i cd e c i s i o n m a k i n gc o u l dn o tg e tr i do fp o l i t i c a ld e c i s i o n m a k e r s p e r s o n a la t t a c h m e n t d e c i s i o n m a k i n gw a sn o ts c i e n t i f i ce n o u g h s i n c et h ef o u n d i n g o fn e wc h i n a c h i n a ss y s t e mo fp u b l i cd e c i s i o n m a k i n gg o tf u n d a m e n t a lc h a n g e s e x p e r t sp a r t i c i p a t i o ni nd e c i s i o n m a k i n gh a du n d e r g o n es u b s t a n t i a lc h a n g e s s t e pb y s t e p d e c i s i o n m a k i n gi sm o r ea n dm o r es c i e n t i f i c i nr e c e n ty e a r s l o c a lg o v e r n m e n t s c o n t i n u et oe x p l o r en e wi d e a so fe x p e r t sp a r t i c i p a t i o ni np u b l i cd e c i s i o n m a k i n gi n p r a c t i c e a n dh a v ea c h i e v e dal o to fe x p e r i e n c e h o w e v e r e x p e r t sp a r t i c i p a t i o ni n p u b l i cd e c i s i o n m a k i n gi nc h i n ai sa l s of a c e dw i t hv a r i o u sp r o b l e m s t h ei n s t i t u t i o n i s i m p e r f e c t e x p e r t s a d v i c ei sd i f f i c u l tt om a i n t a i nn e u t r a l e x p e r t s p r o f e s s i o n a l k n o w l e d g eh a sl i m i t a t i o n s t h e r ei sc o n t r a d i c t i o nb e t w e e ne x p e r t s a d v i c ea n dp u b l i c o p i n i o n s t h ek e yt os o l v et h e s ep r o b l e m si st os t r e n g t h e nt h ei n s t i t u t i o no fe x p e l s p a r t i c i p a t i o n w h i c hi st h ep r o t e c t i o no fs c i e n t i f i cd e c i s i o n m a k i n g i ti sn e c e s s a r yt o e x p l o r e e f f e c t i v e w a y s f r o mt h e s e a s p e c t s a t t a c h i n gi m p o r t a n c e t o e x p e l s p a r t i c i p a t i o n i n p u b i cd e c i s i o n m a k i n g m a k i n gl e g i s l a t i v e n o r m sf o r e x p e r t s p a r t i c i p a t i o n s e t t i n gu pt e a mo fe x p e l s t op r o v i d ep o l i c ya d v i c e i n t e g r a t i n g i n t e l l e c t u a lr e s o u r c e sa n dp r o t e c t i n gt h er i g h t sa n di n t e r e s t so fe x p e r t s a tt h es a m e t i m e i ts h o u l db en o t e dt h a tt h ee x p e r ti sn o to nt h et r u em e a n i n go ft h ep u b l i c t h e y n o tn e c e s s a r i l yr e p r e s e n tt h eg e n e r a li n t e r e s to ft h em a s s e s i ti sn e c e s s a r yt os e tu pa m e c h a n i s mt oc o l l e c tt h ep u b l i c o p i n i o n st op r e v e n te x p e r t sa u t a r c h y t h r o u g h s e v e r a lp u b l i cd e c i s i o n m a k i n gm o d e l s c o m p a r i s o n c o m b i n i n gw i t ht h ee n v i r o n m e n t i no u rc o u n t r yc h i n a sp u b l i cd e c i s i o n m a k i n gm o d e ls h o u l da l l o wt h eg o v e r n m e n t e x p e l s c i t i z e n s t oc o m m u n i c a t e w h i c hi sa ni n t e r a c t i o nm e c h a n i s ma m o n g g o v e r n m e n t e x p e l s c i t i z e n s t h em o d e lc a np r e v e n tt h en e g a t i v ee f f e c to fe x p e r t s p a r t i c i p a t i o n t h a ti s e x p e r t s o p i n i o n sc o m p e l l i n gp u b l i cv i e w s k e y w o r d s p u b ii cd e e is i o n m a k i n g e x p e r t sp a r t i c i p a t i o n p o ii c ya d v i s o r y t h i n kt a n k 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含未获得 l 洼 如塑查墓丝重噩挂别虚明数 奎拦亘窒 或其他教育机构的学位或证书 使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名 诗糯害签字日期 1 年6 月f 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘 允许论文被查阅和借阅 本人授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可 以采用影印 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景下广泛进入决策过程 智囊机构在现代决策中发挥着巨大的作用 最著名的如 美国的兰德公司 斯坦福国际咨询研究所 英国伦敦国际战略研究所 德国的工 业设备企业公司 日本的野村综合研究所 三菱综合研究所等都在国内外享有很 高的声誉 对各国政府战略和政策的制定有很大影响 公共决策引入专家参与已 成为当今发达国家决策体制中的重要环节 1 发展与转型 思潮 战略和自生能力 h t t p w w w g m w c n c o n t e n t 2 0 0 8 0 i 0 1 c o n t e n t 7 1 1 9 7 4 h t m 2 石若坤 试论专家决策参与作用的有效发挥 理论月刊 2 0 0 6 0 8 7 3 l 我国公共决策中的专家参与问题及对策研究 近年来 我国有关 院士签字 专家意见 等的新闻纷纷出现 越来越 多的专家论证 专家咨询 专家鉴定出现在了公众的视野中 从退休年龄到国企 改革 从三峡工程到城市街区改造 从景点涨价到圆明园重修等等公共决策中经 常活跃着专家的身影 这代表着我国探索专家参与公共决策活动在实践方面的发 展与进步 专家参与公共决策 有利于公共决策的科学化 防止盲目决策带来的 巨大损失 与此同时也有一些问题突显出来 引起社会公众越来越广泛的关注 其中不乏典型的事例 如专家在广东大兴煤矿开采的安全性论证中存在的重大失 误 海南某 环保酒精厂 项目错误上马 造成当地的严重污染也是专家三次论 证的产物 譬如三峡旅游问题上专家们 不存在垄断 的意见 在新药上市中专 家们 药品价格合理 的观点 还有近来关于中华文化标志城的热烈争论也不乏 专家的种种声音 一些不符合实际情况 百姓利益的专家意见出现在公众的视野 之中 损害着 专家意见 的权威 使得越来越多的公众开始怀疑专家在公共决 策参与中的作用 因此 公共决策引入专家参与 为公共决策的科学性提供保障 的同时 如何克服专家的局限性 让专家参与公共决策有利于公共利益的实现 是急需解决的问题 同时 我国公共决策引入专家参与同西方发达国家相比 仍 存在诸多的不足之处 如专家参与存在随意性 主观性 专家参与程序不够规范 等问题 这些问题的存在使得专家在公共决策中发挥有效作用受到很多约束 对 专家参与公共决策的问题认真梳理 深入分析并提出相关的改进措施显得十分必 要 第二节几个相关的概念 对概念的清晰界定可以明确研究对象的内容 还涉及理论分析 思考工具等 相关内容 因此它是研究问题的基础 要进行公共决策中专家参与问题的研究 就有必要对 公共决策 专家 和 参与 等相关概念进行明确的界定和讨论 一 公共决策的概念 关于公共决策的概念 学者通过把决策分为不同的类型来界定公共决策的 范围并从中提出公共决策的概念 有学者认为 在市场经济体制下 存在两种基 本的决策类型 一种是公共决策或称非市场决策 一种是市场决策 市场决策是 市场主体主要是企业和个人根据市场供求关系来决定生产 交换 消费和服务的 具体内容 公共决策在本质上是社会公共权威对社会资源和社会利益的权威分配 过程 它同市场决策在决策的主体 决策的对象 决策的过程 决策的原则和决 2 我困公共决策中的专家参 j 问题及对策研究 策的方式等方面都是不同的 1 还有一种观点认为可以根据决策者的职能 把决 策分为专业决策 管理决策和公共决策 专业决策是各行业专家所做出的决策 管理决策是企事业单位的管理者所进行的决策 在这种划分方法中的公共决策 强调的是公共决策的社会服务功能及其追求公众共识的可行性 故又称为社会决 策 z 公共决策的主体有政府 社会组织 其他社会团体等 但核心主体是政府 本文讨论的公共决策主体限定在政府范围内 本文认为公共决策是政府针对现实 中的有关公共问题如医疗卫生 教育 环境 住房 就业等 为了实现和维护公 共利益 在不同的方案之间进行选择的行为 二 专家的含义 一般来说 所谓专家是指对某种学术 技能有特长的人才3 学术则指较为 专门系统的学问 技能是指运用知识和经验执行一定活动的方式 因此 对某一 特殊活动领域精通的人都可称为专家 专家可指知识 理论方面的专家 也可指 实践方面的专家 要阐述清楚专家的含义 就不能不先提 专家 与 知识分子 的关系 4 现 代意义上的 知识分子 一词有两个基本来源 一是在1 9 世纪的俄国 一群接 受过西方教育 出身上流社会的知识阶层 对当时俄国社会的黑暗与不合理的秩 序产生了强烈的疏离感和背叛意识 他们是有着共同批判性意识的群体 其特点 在于强烈的参与精神和批判立场 以人类良知与普遍价值的代表自居 这些人被 称为 知识分子 第二来自1 9 世纪晚期的法国 一批敢于在震惊法国的 德雷 福斯事件 中 为受诬陷的犹太人上尉德雷福斯进行辩护的文人 他们也被称为 知识分子 其主要特点是具有正义感和社会良知 敢于对抗 批判最高权力 当局 他们以普遍价值的立场关注公共问题 这种类型知识分子独立于特定的党 派与阶级之外 以普遍性 超越性立场参与社会现实 除了自己的 良知 之外 没有任何的阶级背景 独立 超然 对普世价值的关怀以及批判精神 这些就是 知识分子 一词的词源学含义 随着社会的发展和知识门类的繁杂 丰富 知 识分子阶层出现了前所未有的分化 后现代主义大师福柯运用两个概念 即 普 遍知识分子 与 专门知识分子 来分析知识分子的分化状况 在他看来 普遍 知识分子 以写作为生 自以为是普世价值的持有者 社会良心的代言人 以居 高临下的姿态对天下万物说三道四 他们专注于普遍事物 表现出明显而强烈的 1 参见陈振明 政策科学 北京 中国人民大学 版社 2 0 0 3 6 4 3 2 王佃利 曹现强 公共决策导论 北京 中国人民大学 版社 2 0 0 3 2 6 3 辞海 2 9 关于专家与知识分子的关系参考杨芸芸 专家参政对国民政府运作的影响 硕上学位论文 两安 西 北人学行政管理系 2 0 0 6 3 我图公共决策中的专家参与问题及对策研究 价值取向 他们所感兴趣的主要是应然的问题而不是实然的问题 专门知识分 子 又译为 特殊知识分子 专家型知识分子 就在他们自己的生活和工作 条件把他们置于其中的那些地方 寓所 医院 精神病院 实验室 大学 家庭 等 进行工作 现实生活中这两类知识分子更多地被称为学者和专家 学者所向往的乃是理 念的王国 他们对那些现实性的具体的事物 事情或问题则不会发生多大的兴趣 他们的研究工作和解决某一具体的现实问题没有多大的联系 正像本达所说的 学者全是这样一种人 他们的活动本质上不追求实用目标 他们是在艺术 科 学或形而上学的思考中 简言之 是在获取非物质的优势中寻求乐趣的人 也就 是以某种方式说 我的国度不属于这个世界 的人 1 比如哲学家 作家就是这 一类型的知识分子 而专家则大都是一些胡塞尔所说的 只见事实的人 或者 说都是些实证主义者 他们研究的问题与现实密切相关 为解决现实问题提供方 法或手段 这一时期的专家主要指的是科技专家 他们对自然的 社会的及人自 身的各种具体存在及问题展开研究 以便去发现有关自然及社会的运动规律 解 决人类碰到的种种技术问题 指导这些专家进行研究的是科学理性和工具理性 他们研究 是什么 的问题 而把 为什么 的问题弃置不顾 从以上的分析可知 两类知识分子最大的区别在于他们研究的对象和研究的 方法上是不一样的 专家们研究 是什么 的问题 指导专家进行研究的是科学 理性和工具理性 也j 下像皮亚杰所说的那样 一旦人们同意把问题同评价或信 念诸问题分离开来并把问题限定起来 使问题的解决从属于人人都能看到 都能 检验的事实 科学就开始了 2 换言之 专家的本质特点在于他或她是价值中立 的 只对求真或探索奥秘 归纳规律感兴趣 邀游于实然而不是应然的领域 而 学者即普遍性知识分子 所感兴趣的主要是 为什么 的问题 即应然的领域 指导学者进行研究的是价值理性 他们的活动本质上不是追求实用目标 是追求 普世价值 一个人是否是 普遍性知识分子 主要取决于他们是否能反思式地 把自已与公共生活联系在一起 是否具有一种投身公共事物的勇气与在理论上对 彻底性的不懈追求 科技知识分子和人文知识分子 这种区分常见但不科学 首 先 概念上有相互交叉的地方 如社会学家 经济学家等社会科学没法归类 归 入那一种都可以 其次 这种分类仅涉及学科分类 没有揭示出两类知识分子性 质上的区别 这两类知识分子的区别是学理上的 而在现实中 两类知识分子常 常会发生转化或统一于一人身上 正如萨特所说 一位原子能科学家在研究原子 物理时不是一个普遍性知识分子 但是当他在反对核武器的抗议信上签名时就是 一个普遍性知识分子 这句话形象地论述了两类知识分子的区别所在及其转化 1 美 科寨 理念人 一项社会学的考察 郭方等详 北京 中央编译出版社 2 0 0 1 1 2 皮亚杰 人文科学认识论 北京 中央编译出版社 1 9 9 9 1 7 4 我固公共决策中的专家参 j 问题及对策研究 本文研究范围内的专家 首先 他们是知识分子 他们具有j 下义感和社会良 知 敢于批判现实 以普遍价值的立场关注公共问题 其次 他们是专业人才 对某种学术或技能有特长 在专业领域来说 是广义的 既包括科技类的专家也 包括人文社会科学类的专家 本文所定义的专家具有两个主要特征 独立性和专 业性 独立性是指专家不担任行政职务 即专家没有正式的决策权 他们根据自 己的专业知识和表达客观 中立性的意见 他们的意见不受个人或团体利益 意 识形态操作 专业性是指他们是其所在领域的高层次人才 具有丰富的专业性知 识及技能 可以从以下几个方面来界定专家的专业性 在职称方面 具有中 高 级职称的人可归属于专家之列 学术影响力 可衡量其在专业领域的学术影响程 度 如高校 科研院所的学科带头人等 其他方面 可参照是否享受国务院津贴 省级津贴等方面来界定 三 本文对我国公共决策专家参与概念的界定 明确了公共决策及专家的概念 我们还要对 参与 的概念进行讨论 以界 定我国公共决策的专家参与概念 参与 亦作 参预 参豫 预闻而参议其 事 从政治学的角度看 参与的一般意义就是普通的公民通过一定的方式去直接 或间接地影响政府的决定与政府活动相关的公共政治生活的政治行为 近年来 我国专家参与公共决策的形式越来越多 有的是作为公共机构的 外 脑 为公共决策提供咨询意见 有的以普通民众的身份对公共决策提供意见和 建议 国务院各部委中更有许多专家担任咨询者 参与了从发现问题 调查研究 到提出方案 进行决策的整个决策过程 本文认为公共决策中的专家参与是指专 家根据客观实际 参照历史经验和未来预测结果 以自己的专业知识和公共决策 的各种信息为基础 对公共决策提供科学的依据和可行的方案 供公共决策主体 参考 对其提供的意见要求是客观 准确并富于科学性和创造性 本文的公共决 策专家参与中的专家范围不包括专家以决策者身份出现的情况 专家没有最后的 决策权 只是作为智囊角色出现 第三节国内外研究现状 通过查阅有关公共决策专家参与的研究资料 总结当前国内外关于此选题的 研究现状 在已有研究的基础上提出本文研究的切入点 一 国外研究现状 国外对专家参与公共决策的研究主要是集中于思想库对公共决策的影响方 5 我国公共决策中的专家参 0 问题及对策研究 面 现将其归纳为以下几大方面 一 西方国家借用外脑决策的理论基础 作为政府外脑的思想库 学术界对它的研究始终和对政策过程理论的认识 紧密相联 一些关于思想库的研究都是依附于某个政策过程的理论框架下进行 的 第一 专家治国论 其主要论点就是认为要由科学家 技术专家统治或管 理社会 理论界把凡勃伦的 关于现实技术工作者协会的备忘录 视为这一理论 的开山之作 其后 2 0 世纪3 0 4 0 年代的伯纳姆 贝尔勒和迈因斯进一步发展 了这一理论 其中代表性的理论主要有罗斯托的成长阶段理论 加尔布雷斯的工 业社会理论 以及贝尔的后工业社会理论 这些理论所强调的是 专家 知识 分子对于政府管理社会方面具有重大的指导和影响作用 有时专家们的意见和建 议对于政府的决策的形成甚至具有决定性的作用 专家治国被作为一种必要的原 则为社会所认可 各国政府专家参与治国已成为不争的事实 塞缪尔 比尔教授 曾经说过 美国社会是由 技术政治 统治的 盖本凡文斯特称其为 专家的政 治 弗雷德里克 c 莫舍说 行政管理的两大部分 大部分已经由专业人员 包 括科学家 控制 无论是好是坏 还是坏是好 这些专业人员的选择 他们的技 能和工作内容的确定 现在主要由他们中的专业精英 专业组织和机构以及高等 教育设施 而非普通政府机关来决定的 政府内外的专业化趋势是不可逆转的 也不会减缓下来 从现在各国的政府管理实践来看 专家以及专家们所组成的 组织对政府行为的影响力是举足轻重的 因为 知识对任何社会的运转都是必需 的 2 第二 精英主义理论 精英主义理论认为 政策是由少数有权势的社会精 英决定的 米尔斯在其 权力精英 一书中指出 美国的权力精英主要由政治精 英 即美国政府中少数身居要职者 经济精英 主要由美国几百家最大的公司的 首脑 和军事精英 即军方最高级领导人 三大部分人组成 之后 戴伊又将权力 精英扩展到新闻制造者 大律师 基金会组织负责人以及美国名牌高校的校董事 们 3 根据精英理论的框架 专家属于这类精英人物 他们对政策的产出具有很 强的影响力 至于这些精英如何影响公共决策 多姆霍夫提供了一个将社会关系 网络理论中的亲密纽带 c l o s et i e 概念的思路来探索此类问题 多姆霍夫在对精 英的社会背景进行了广泛的研究后发现 这些精英具有相似的家庭出身和教育背 景 相同的种族和性别 参加相同的俱乐部 去同一个地方度假 等等 精英们 1 美 斯蒂尔曼二世 公共行政学 概念与案例 竺乾威等译 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 4 2 8 3 2 8 4 2 美 丹尼尔 贝尔 后工业社会 彭强编译 上海 科学普及出版社 1 9 8 5 5 3t r d y e w h o s r u n n i n g a m e r i c a 7 n ec o n s e r v a t i v ey e a r s n e wj e r s e y p r e n t i c e h a l l 1 9 8 6 7 8 6 我因公共决策中的专家参0 问题及对策研究 通过亲密纽带的交流保持密切的联系从而去影响公共决策 1 第三 多元主义理论 多元主义理论主要是由杜鲁门和达尔等人发展起来 的 该理论认为 政府的政策是社会中为数众多的利益集团之间斗争的产物 也 就是说 政府的政策是政府权衡各种利益集团的利益和要求的结果 利益集团则 是由那些具有共同目标的个人为影响公共政策而结成的团体 因此 政策的研究 机构也应该和其他试图影响政策的组织一样 被作为多元理论分析家们的研究对 象 多元主义认为 思想库确实可以参与到诸如贸易工会 环保团体和其他非政 府组织的影响政策的竞争之中 但并不能说思想库在这些类似组织中具有特殊地 位 但是 思想库所具有的特性 声称的独立性和专家性质 使得它们能够 站出来 通过专家意见来影响政策 基于多元理论 西方有一些学者就将思想库 参与政策影响力的竞争作为研究的焦点 如在美国 思想库之间表现出对于观点 和经费上强烈的竞争 正如伊斯特布鲁克所谓的开放的 智力市场 i n t e l l e c t u a l m a r k e t 2 第四 多源流理论 金通在其1 9 8 4 年的著作 议程 选择与公共政策 提 出了多源流 m u l t i p l e s t r e a m s 模型 多源流模型认为政策变迁是由问题源 政策 源 政治源这三个源流决定的 在某个关键的时间点上 当上述三源汇合到一起 的时候 问题就会被提到议事日程上 这种汇合就是所谓的 耦合 c o u p l i n g 而这样的时间点则被称为 政策之窗 p o l i c yw i n d o w 即为提案支持者们推广 其解决方法或为他们的特殊问题吸引注意力的机会 多源流理论将政策源比喻为 漂浮 着多种意见主张的 政策原汤 t h ep o l i c yp r i m e v a ls o u p 这些 政策 原汤 是由包括官僚 国会委员会成员 学者 研究人员和咨询人员等提出的 根据多源流模型的观点 学者可能没有能力去影响政策制定者最后的决策 但他 们可以将自己的力量更有效地集中于影响政策循环中议程设定阶段 学者对备 选方案的影响很可能要大于其对政府议程的影响 3 他们让国会和政府认识到某 项政策问题需要得到解决的迫切性 并使它们开始考虑这方面的问题 这就是一 个很大的贡献 二 关于专家知识分析与公共决策之间关系的研究 自2 0 世纪7 0 年代以来 作为公共管理学的重要分支 知识运用 k n o w l e d g e u t i l i z a t i o n 理论开始在学术界兴起 该理论关注的是在知识与政策之间如何架起 桥梁的问题 学者们最初的观点是 由于价值观的不同 专家的知识很难被政策 1 参见d b t r u m a n t h eg o v e r n m e n t a lp r o c e s s p o l i t i c a li n t e r e s t sa n dp u b l i co p i n i o n r e p r i n te d i t i o n g r e e n w o o dp u b l i s h i n gg r o u p 1 9 8 1 和r a d a h l p l u r a l i s td e m o c r a c yi nt h eu n i t e ds t a t e s c h i c a g o 1 9 6 7 2g e a s t e r b r o o k i d e a sm o v e n a t i o n s i n t h ea t l a n t i cm o n t h l y j a n u a r y1 9 8 6 6 0 8 0 3 美 约翰 w 金登 议程 备选方案与公共政策 丁煌 方兴译 北京 北京人学出版社 2 0 0 4 6 我固公共决策中的专家参o j 问题及对策研究 制定者用来制定政策 因此 卡普兰 c a p l a n 将采用或不采用知识或研究视为研 究者和政策制定者之间文化和行为差异的标志 1 但是 这一观点并未受到大多 数学者的认同 其中较为有代表性的学者韦斯 w e i s s 她认为在使用知识与不使 用之间 并不是简单的二分法 而是随着时间发生渐变的 2 自韦斯以后 学者 们对知识如何转化为政策的问题进行了广泛而深入的研究 从2 0 世纪9 0 年代中 期开始 后现代主义知识运用观点开始发展 后现代主义知识运用观所关心的是 语言 1 a n g u a g e 或话语 d i s c o u r s e 如何表达为政策议案 以及问题和解决方案如何 被受众理解 因此罗 r o e 开发了 政策叙事 p o l i c yn a r r a t i v e s 理论以处理政策 专家如何以 讲故事 的形式在研究成果的交流过程中选择合理的策略 政策叙 事理论探讨了研究在影响政策时产生正面或负面作用的言语技巧因素 它将复杂 的问题开发简化为详细精确的故事叙述 同时 该理论也解释了即使在实证证据 显示具有负面后果时 为什么政策影响仍经常被理解为知识开发的正面结果 j 国 外学者关于专家与公共决策关系的研究还有英国的h k 柯尔巴奇 他在 政 策 吉林人民出版社 2 0 0 5 年5 月 一书把权威 专业知识和秩序作为参与政 策制定的三种基础 专家即专业知识的拥有者 不过他所指的专家既包括体制内 的专家即行政官员 也包括体制外的专家 书中提出专家是公共决策的参与基础 决策不仅仅与权威化决策有关 还要解决问题 这就引出参与的另一个基础 拥 有解决问题的相关专业知识 即什么样的专家 日本的五十岚雅郎的论著 智囊 团与政策研究 科学技术文献出版社 1 9 8 6 年版 则以丰富的实例说明了智囊 团与政府之间的关系 以及内部的规划管理系统 资金的调配等问题 三 关于专家咨询机构即思想库在政策中的作用的研究 这方面的研究主要从两方面阐述 一方面是思想库对政策的积极作用 加拿 大专门研究思想库的学者唐纳德 阿伯尔森 d o n a l d e a b e l s o n a m e r i c a n t h i n k t a n k sa n dt h e i rr o l ei nu s f o r e i g np o l i c y m a c m i l l a np r e s sl t d 1 9 9 6 对思 想库在美国外交政策中的地位和作用进行了深刻的论述 另一方面则是思想库的 弊端 如威廉 多姆霍夫 w i l l i a md o m h o f f t h ep o w e re l i t ea n dt h es t a t e h o w p o l i c yi sm a d ei na m e r i c a n e wy o r k a l d i n ed eg r u y t e r 1 9 9 0 分析美国的政 策制定过程 对思想库的实质进行论证 认为思想库是专为大企业 大公司精英 人物的经济政治利益服务的组织 他的理由是思想库的资金大多来自百万富翁的 捐赠 董事会成员也是大公司老板 重要职位也基本由离任高官担任 因此其研 1 c a p l a n t h et w o