哈尔滨市土地储备与城市空间发展的机制与对策研究.doc

哈尔滨市土地储备与城市空间发展的机制与对策研究孙 敏 潘 玮 吴连芳摘 要：土地储备制度作为一项全新的探索，哈尔滨市在近些年的运行当中也出现了一些问题，本文试图从根本上提出土地储备与城市空间发展的互动机制，分析土地储备制度影响下的城市空间发展与演变模式，针对不同的发展模式，制定哈尔滨市今后所采取的对策。关键词：土地储备 城市空间发展 机制 对策我国的土地储备制度率先在深圳市和上海市得以实行。目前城市土地储备制度已在全国70 多个城市实施，最初是针对土地市场土地供应总量失控、真实价值受到抑制、土地资产流失严重等问题而产生的，是在我国土地使用制度改革、城市土地市场发展及国有企业改制过程中应运而生的一种土地管理制度，被誉为我国土地制度改革的“第二次革命”。这种制度的深刻转型及其相应的影响必然在城市空间掩体模式上有着明显的表征，从而强烈地影响着其演化进程，对城市的空间发展规划也产生了重大影响。然而，十年来的实践表明，土地储备制度在发挥了一些积极的效应的同时，也混淆了政府主体利益与公共利益的关系，并且带有明显的功利性色彩，因此导致了许多严峻的社会、经济和治理问题【1】。土地收购储备制度作为我国土地使用制度改革的一项创新制度，目前还没有专门的法律、法规对其性质进行规定，中国的土地储备制度作为制度创新的体现，其运作模式、管理体制等方面都是一种全新的探索过程，还处于起步阶段，无论在法规制度上还是融资渠道都尚未健全。从目前哈尔滨的城市土地储备运行的现状看，已经建立起了“土地征购土地储备土地出让”的循环运行机制。因此，未来哈尔滨市土地市场经济的运行更需要研究各城市土地收购储备运作模式的科学性和规范性，深入研究城市土地利用扩展的空间模式、动力机制及管理政策，用科学的理论指导土地收购储备工作，优化土地资源配置，实现其对城市空间演化的积极指引与调整作用。1土地储备制度对城市空间发展的引导机制一般而言，土地储备对城市建设用地的影响主要通过“扩大土地增量”和“调整土地存量”两方面进行。土地储备制度发挥着与土地利用规划“承上”和与城市规划的“启下”作用的实质：1.1 对城市核心区的引导调控哈尔滨市土地储备制度的施行，使城市核心区的更新速度不断加快，土地储备制度在城市更新中的作用主要体现在城市核心区（二环路以内）的工业企业搬迁、棚户区改造开发两个方面，解决了很多城市更新中的棘手问题。土地储备制度的建立保证了城市公益事业、基础设施的建设，有利于促进城市经济可持续发展战略的实施，对于哈尔滨郊区工业园区问题、旧城改造问题和国有破产企业等一系列土地综合利用问题都起到了引导调控的作用，限制了见缝插针、“剥皮”改造和过度商业化的等现象的发生几率。1.2 对城乡结合部的引导调控在哈尔滨市土地储备制度的施行中，运用基准容积率和地价杠杆对城中村改造实行双重调节，对哈尔滨日内是城乡结合部402.04平方公里的用地范围内，分布的70个行政村和110个自然屯进行分类，有利于将辖区内所有改造项目的整体开发强度控制在可接受的水平，而且有助于消除各城中村、村民之间的不公平，可有效避免违法滥建行为。1.3 对外围地区的引导调控土地储备制度的施行，使哈尔滨能够综合运用城市土地资本、地域空间和其他经济要素，从总体上运作城市经济，在整个城市范围内实现资源配置容量和效益的最大化、最优化，这就使外围城镇的土地得到了更加充分的利用，同时也促进了外围城镇的快速发展。经过多年的建设，哈尔滨形成了“一主多辅”量状组团模式的城市空间结构模式，通过调节城市整体土地存量，增加外围城镇的土地供应量，引导城市建设资金向外围城镇聚集。发展壮大了阿城、呼兰、双城、宾县4个辅城，培育连接主城和辅城的二级聚集区，建设尚志、五常2个卫星城，同时积极发展城关镇和21个中心镇为重点的小城镇，形成“一主四辅二星”的城市空间布局和主城、辅城、二级聚集区、卫星城、中心镇和一般镇协调发展的城镇体系。综上，哈尔滨市的土地储备仍主要以经营性储备为主，以“熟地”的土地经营为主，使土地的各项运作在经济上可行，以此来推动城市内部功能空间更新、大地块住宅开发改造为主的空间重构。2土地储备制度影响下的城市空间的发展与演变模式不同目标导向的城市土地储备制度通过对城市空间发展过程的引导、控制与干预，必然会影响城市空间结构调整、重组或重构的演变过程。根据哈尔滨市的实际，将土地储备制度影响或组织下的城市空间演变效应大致归纳为5种。2.1基于旧城更新整治的空间重塑模式哈尔滨市目前规划成片收储用地211片，收储零散闲置用地135片，总用地面积为11903公顷。六个区都有改制企业收储，南岗区的最多，为老城区置换了珍贵的土地资源，一些地区运行的较好，例如酱油厂、酿酒厂等企业的搬迁，规划了设施完善的居住小区，为防止发整理成本增加等问题，在土地储备时实行捆绑运作，将开发商的盈利空间转为居民的环境空间，重塑居住空间。2.2基于中心区功能优化引发的空间重组模式按照城市总体规划，规划了中心区功能提升，确定了土地使用性质的调整和优化。哈尔滨市2002年实行土地储备制度以来，通过土地置换或破产企业用地的招标、拍卖，在内城产业“退二进三”与盘活闲置土地的过程中，对城市中心区功能的优化发挥了重要作用。因此，土地储备机构往往通过运用级差效益与土地经济区位特性的改变，推动工业企业外迁以降低土地利用成本，从而推动城市内部空间结构的重组或变迁，建设功能导向的土地储备供应模式。功能导向的土地储备供应模式2.3基于经济利益驱向的空间增长模式分权改革给地方政府带来的财政压力在一定程度上推动了地方政府的土地经营，在自身发展和地方财政的双重压力下，“利益追求”成为地方政府进行土地经营的重要导向。以哈尔滨为例，哈尔滨城市外围地区拆迁成本较低，政府可以廉价获取大量土地，在“低成本，高收益”的激励下，通过对这些地区进行先期基础设施投入等建设，可以显著地拉动周围或沿线土地的出让增值。但是，地方政府以利益追求为导向的快节奏操作难以顾及土地获得者的实际建设能力，使得城镇用地表面的迅速扩张中掩藏着许多空心化的现象，并导致很多土地没有经过土地储备而直接进入土地一级市场。另一方面，储备土地带来的市场信息是具有鼓励性的，为开发商大量圈地、囤地提供了外部激励，进一步刺激了土地供求两旺的状态，导致城市边缘区用地出现高速度、低密度、低效率的空间效应。2.4基于规划决策诱发的空间重构模式城市规划是影响和决定着城市土地利用空间方面和规模的主要因素。转型期城市的快速发展和功能的演进往往与城市原有形态和功能产生矛盾，大量新的结构要素需要新的空间作为载体。在此背景下，由于规划建设新城见效快、土地开发规模大，因此成为政府及其主导下城市规划决策首选的空间重构模式。因此城市规划决策可以为城市土地和空间资源实现最大增值奠定基础，而土地储备制度在规划决策的导向下充分发挥了“推进器”的作用，为城市的“跳跃发展”提供了最强劲的资金动力，有力地推动了城市空间的拓展与重构。另一方面，政府及其主导的规划政策通过对土地储备、出让的引导、干预与控制，更为深刻地影响着城市空间结构的运行与变迁过程。但政策干预过强或过弱对城市空间结构的健康运行都是不利的，必须在政策倾斜的基础上，掌握土地出让的速度、地块的使用功能、开发强度及环境控制，保证一定程度的土地供给张度，形成政府控制下以市场为主体的投融资体系，才能保证新区长远健康的发展。轨道交通规划图2.5基于重大设施导向的空间增值模式一般而言，重大基础设施导向的储备土地空间分布与基础设施的布局基本吻合，城市交通网络的变更改变了沿线土地的级差地租，由此产生的预期获利机会有效地引导着城市土地储备的方向。由于政府是基础设施建设的决策者和主要投资者，政府有权成为交通投入带动土地升值的受益者，而土地储备制度成为政府获取这部分收益的重要手段。哈尔滨市的土地储备机构与城市发展投资和交通建设两个平台建立合作，围绕道外20道街江桥、过江隧道、地铁、内河治理等重大项目的是石谋求合作，以更好地推进土地空间经营增值的措施。3哈尔滨城市空间发展与土地储备规划的对策研究从土地储备对影响空间演化的多种模式来看，其空间效应既有积极的一面，也有消极的一面。积极的空间效应是：实施土地储备制度可以有效地推动城市功能空间的更新、环境整治，协助实施高难度的旧城改造项目，促进新城建设，提升城市中心区的商务功能，在保障政府土地收益方面更使起着至关重要的作用。消极的空间效应则主要体现为：土地储备制度的盈利倾向也造成了粗放投入和过量供地，城市规模不断扩张、内部功能混乱，甚至在旧城环境整治中为了减少投入而采取项目捆绑的运作模式，出现了与实施制度初衷相违背的行为，需要制定一系列的对策，首先是城市规划和土地储备制度的融合，并发挥规划的龙头作用，促进土地市场的健康发展，引导城市建设优化。3.1 城市规划与土地储备的融合作为控制土地定量供给的手段，土地储备与土地利用规划存在互补共系。土地储备机制将有力地促进城市规划的实施，作用主要体现在以下几个方面：有利于加强城市规划对城市建设与发展的引导作用；有利于用地布局结构的调整；促进城市基础设施的建设；促进公共服务设施的建设；避免零星开发建设，促进城市建设有序发展；有利于促进城市经济可持续发展战略的实施。而城市规划是指导城市建设用地利用的纲领性文件，它规定了城市发展性质、建设用地的规模、结构、布局和强度。城市规划是土地储备规划的最直接依据。在我国城市土地管理机构中城市规划管理局与城市土地管理局职能的分设，阻碍了土地储备制度建立，从两者的角度，需要重新进行融合。3.1.1目标体系的统一城市规划和土地储备制度均是政府干预城市发展方式的一种，只是直接干预对象不同，前者为城市，后者为土地，二者在优化城市土地利用结构、提高城市居民生活质量、保护耕地等根本目标方面是一致的，以达到城市规划和土地储备制度的融合。土地储备制度有利于从长远利益实现城市总体规划。土地储备实现了新的土地供应机制，在此之下，可以实现土地供给与城市规划一致的原则，使“弹性”过大的城市规划增强“刚性”，土地收购储备和出让的计划都可以与城市规划衔接；对违反城市规划使用的土地，可以通过“收购”的方法使其进入储备库，由储备库统一出让的土地，在出让时就根据城市规划明确其使用性质和各项规划参数。3.1.2政策法规的衔接作为城市规划与土地利用规划的连接点，土地储备制度很好的发挥了自身的作用，本身也可作为一种二者协调统一的途径和方法。目前，我国尚未制定专门的土地储备管理法规，因此，土地储备的运行主要依据土地管理法，1992年建设部颁布的城市国有土地使用权出让转让规划管理办法，这样就解决了在土地储备、出让过程中因产权变化而产生的规划变更问题。2001年，哈尔滨市政府颁布了哈尔滨市人民政府办公厅关于建立哈尔滨市土地收购储备制度的通知，规定要通过城市规划主管部门出具的规划设计条件方能出让土地，来确保城市建设有计划的进行。针对目前土地储备机构有盈利空间的部门，应当对“专项储备”和“捆绑运作”等做出具体的分步实施“规划导向”，保障措施得以实施，反过来通过土地储备制度可以将规划落到实处，以促进城市规划的实施。规划导向的土地储备制度的运行方式图3.2城市规划的引导控制3.2.1盘活土地资产方面城市规划的龙头作用体现在城市土地利用性质和结构的调整过程中，通过改变土地使用性质，解决城市内部的种种矛盾，优化城市整体空间结构，可以为城市中的土地资产盘活提供可能。哈尔滨市政府先后组织编制了中心城区工业企业搬迁规划、危棚房改造规划、哈尔滨老工业基地调整改造规划等多个专项规划，同时通过对城市土地性质的调整，将哈尔滨车辆厂、电表厂等改制企业等用地调整为居住、商业等具有更高土地效益的用地性质，使储备的土地资产的利润空间得到极大提升，不仅使城市土地资产得到盘活，而且也盘活了企业本身，开创了经营城市的“双赢”局面。3.2.2实施城市空间管制方面公共设施规划图由于城市发展的复杂性，规划管理体制所具有的行政控制优势，经济管理职能带来的地方实际经济利益所导致的决策行为的本位性，过度开发、产业雷同、重复投资建设现象屡见不鲜，跨行政区划的重大空间资源的利用难以达成共识。使得土地资源的协调性问题成为空间管制的重点，因此除制定相应规划对策外，更为重要的建立健全的行政协调机制，以求在相互冲突的发展目标间寻求最佳平衡状态。今后土地储备的关键是从市域角度统筹资源，突出区域发展土地的综合布局，进行一盘棋规划，充实土地规划内容，以规划为引导、以行政为手段、以技术规范为内容调配土地资源，实行空间管制，建立跨行政区的土地储备使用制度。3.2.3完善公用设施方面城市公用设施的开发建设要获得成功，首先必须通过土地整理储备程序以及城市规划设计使城市公用设施最大限度地满足社会需求。而大型城市公用设施由于具有对城市发展影响大、建设周期长以及开发程序复杂等特点，从立项、选址、规划方案审核、设施配套、相关扶持政策的制定等多方面都就需要城市规划工作的指导与配合，因此，城市规划管理部门从土地储备前就开始参与是很必要的，以确保落实每个公共设施具体项目的贯彻实施。城市人居环境分析图3.2.4城中村改造方面针对现有土地储备的不完善制度，防止城市边缘区空间快速扩张引发的土地囤积情况，在哈尔滨城市周边城中村改造中，据村屯所处的区位不同，发展特点、建设要求、面临矛盾等相类似的村进行归类，分成三种类型和层次进行土地储备，分为不同的时期纳入土地储备库，并制定不同的政策，例如对成片开发旧城区及城中村改造项目，优先进行调查论证，优先实施项目储备，优先办理出让和报建手续。在土地入库时配置完善的设施和开发空间，改善人居环境。3.3实行土地储备的市场化经营3.3.1宏观调控土地储备制度在纠正土地市场现存问题的同时，也实现了土地价格的飙升，带来房地产市场的混乱。通过政府的宏观调控，可以限制土地供应总量，对土地进行合理规划，开展土地资本运营，为企业在土地市场中的公平竞争提供一个良好的社会环境。规划的宏观调控作用也可以发挥，土地储备在对储存土地进行统一管理过程中，先对城市土地进行统一开发，统一规划以后才予以出让，政府机构在这一过程中加强了规划、土地等部门之间的合作，废除了过去分头工作、共同管理的旧体制，减少了部门之间的摩擦。这种城市土地管理制度提高了政府工作效率。3.3.2集约利用土地储备在推动城市空间发展方面同时起着正、负两种作用：一方面可以有效促进城市功能空间的更新、促进新城建设；而另一方面土地储备制度的逐利倾向造成了粗放投入和过量供地，城市建设分头出击、四面开花等问题，形成了许多功能不健全的“半生不熟”的新区【1】。为改变哈尔滨市