林业科学论文1.pdf

第 2 1卷第 6期 2 0 0 8年 1 2月 世界林业研究 W o r l d F o r e s t r y Re s e a r c h V0 1 2 1 No 6 De e 2 0 0 8 关于国际森林问题的思考 刘金龙 肖 军 1中国人民大学农业与农村发展学院 北京 1 0 0 8 7 2 2中国林业科学研究院林业研究所 北京 1 0 0 0 9 1 摘要 介绍了国际森林问题的由来 内涵和特点 分析了发展中国家和发达国家在全球森林可持续经营中面 临的问题 成因和对实质性根源等方面的共识 提 出我国参与国际森林问题谈判应当遵循的原则 关键词 联合国森林论坛 共识 分歧 政策建议 中图分类号 F 3 1 6 2 文献标识码 A 文章编号 1 0 0 1 4 2 4 1 2 0 0 8 0 6 0 0 7 1 0 5 S o me Tho ug h t s o n I nt e r na t i o na l Fo r e s t I s s u e s L i u J i n l o n g Xi a o J u n 1 R e n m i n U n i v e r s i t y o f C h i n a B e i j i n g 1 0 0 8 7 2 C h i n a 2 C h i n e s e A c a d e m y o f F o r e s t r y B e ij i n g 1 0 0 0 9 1 C h i n a Abs t r a c t T hi s p a pe r d e s c rib e s t h e h i s t o r y o f i n t e r n a t i o n a l f o r e s t i s s u e s i n t h e p a s t 1 5 y e a r s Co n n o t a t i o n s a n d f e a t u r e s o f i n t e r n a t i o n al f o r e s t i s s u e s a r e p r e s e n t e d C o n s e n s u s e s a n d d i f f e r e n t i a t i o n s o n v a ri o u s t h e me s g e n e r al c a u s e s a n d p rima ry c a u s e s o f i n t e r n a t i o n a 1 f o r e s t i s s u e s b e t we e n d e v e l o p i n g c o u n t rie s a n d d e v e l o p e d c o u n t ri e s i n s p e c i f i c a n d a mo n g d e v e l o p i n g c o u n t rie s a n d d e v e l o p e d c o u n t ri e s i n g e n e r a r e a n aly z e d I n t h e e n d t h e a u t h o r s p r o v i d e g e n e r a l p ri n c i p l e s f o r C h i n e s e g o v e r n me n t s i n p a r t i c i p a t i y i n t h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s o n i n t e rna ti o n al f o r e s t i s s u e s Ke y wo r d s UN F F c o n s e n s u s d i f f e r e n t i a t i o n p o l i c y r e c o mme n d a t i o n 2 0世纪 8 0年代末和 9 0年代初 国际社会 曾 试图努力达成一个具有法律约束力的国际森林公 约 在 1 9 9 2年的联合 国环境和发展大会上 生 物多样性框架公约 荒漠化防治公约 等得到通 过 而在森林议题上只通过了 关于森林 问题 的原 则声明 J 一些国家和国际组织对没有缔结森林 公约感到失望 由此 开始 了国际森林问题谈判 的马拉松旅程 2 0 0 7 年 第 6 2 届联合国大会审议 通过了 非法律约束力的关于所有类型森林的文 书 以下简称 国际森林文书 作为国际森林 问题谈判 的阶段性成果 在 2 0 0 7年的联合 国森 林论坛大会上通过 了到 2 0 1 5年 国际森林 问题谈 判的安排及多年工作计划 国际社会经过 1 5年 艰苦谈判 没能达成具有法律约束力的森林公约 可见各国在国际森林问题上的分歧之大 1 国际森林问题的内涵和特点 1 9 9 2年在联合国环境和发展大会上 森林成 为国际社会和各国政府间政治议题的优先领域 此后 联合国机构专 门开辟 了国际森林政策对话 的平台 同时 森林成为 联合国防治气候变化框 架公约 联合国防治荒漠化公约 生物多样性 公约 国际热带林业协定 等国际协定谈判和执 行过程中十分重要的议题 并被纳入千年发展 目 标 约翰内斯堡宣言 可持续生计 粮食安全 气候 变化 荒漠化防治 减灾防灾和缓解冲突等全球 地区和国家层面的重要环境和发展议题 中 为 与国际社会发展趋势保持一致 各国政府和地方 政府组织加强了对森林管理和林业发展的重视 把森林纳入国家社会经济发展议程 不断完善林 收稿 13 期 2 0 0 8 1 1 1 1 作者简介 刘金龙 研究员 主要研究方向 参与式林业 国际森林问题 林业政策 E m a i l l i u j l c a f a c c a 本文写作过程中 国家林业局国际合作司曲桂林司长 鲁德处长提出了宝贵的修改意见 在此表示感谢 7 2 世界林业研究 第 2 1 卷 业政策和法律法规体系 森林作为国际政治议题突出体现在联合国体 系关于森林的政治对话机制中 在一系列的演变 过程中 形成 了以联合 国森林论坛为主要平 台的 国际森林政策对话体系 1 9 9 5 1 9 9 7年 在联合 国可持续发展委员会下设立 了政府间森林问题工 作组 I P F 1 9 9 8 2 0 0 0年更名为政府间森林论坛 I F F 作为国际森林政策对话的平台 由于各国 政府和相关国际机构的共 同努力 尽管在政治意 愿 资金机制 技术转让等重大问题上存在较大分 歧 I P F I F F还是提 出了有关 国际森 林问题 的近 3 0 0条行动建议 覆盖与森林相关的所有领域 包 括国家林业规划 缓解贫困 促进公众参与 荒漠 化防治 退化森林恢复 传统知识和林业现代科 技 森林健康和生产力维护 森林可持续经营标准 和指标 森林 的价值 特殊森林和退化生态系统保 护及监测与评价 低森林覆被率国家森林恢复和 保护 国际对话 和合作 资金机制和林产品贸易 等 2 0 0 0年1 0 月 联合国在经社理事会下成立了 联合国森林论坛 U N F F 提升了国际森林 问题政 策对话的层次 在经社理事会下 林业是 唯一拥 有专门对话场所的部门 平行于 可持续发展委员 会 联合国森林论坛每年召开 1 次会议 在2 0 0 7 年的第 7次会议上 国际社会终于达成了 国际森 林文书 在文书中明确提出了到2 0 1 5 年期望实 现的4 个 目 标 1 扭转全球森林覆盖率下降的趋 势 尽力防止森林退化 2 提高林业经济 社会和 环境效益 3 大力增加世界范 围内森林保护 区面 积和可持续经营森林面积以及可持续经营森林的 林产品比例 4 扭转用于森林可持续经 营管理的 官方发展援助下降的趋势 大力从各方面动员新 增和额外财政资源 会议提出了相应的执行方法 和工作方式 通过到2 0 1 5 年的U N F F 工作计划 决 定 2 0 1 5年评估 国际森林安排对推进森林 可持续 经营的作用 并决定 U N F F的走向 国际森林问题在不同的层面所涉及的具体问 题不同 在国际层面 政治承诺 发展援助 技术 转让和能力建设等是争论的焦点 在国家层面 政 策是焦点 国际森林问题可大致分为 4类 1 森 林的现状 在全球层面 森林面积持续减少 森林 质量 不断下降 据联 合 国粮农 组织的报告 2 0 0 0 2 0 0 5年全球森 林面积 每年减少 1 3 0 0万 h m 2 3 国际热带木材组织 I T F O 的一项调查估 计 在其 3 3 个生产国成员总面积9 亿 h m 的森林 中 仅 3 6 0 0万 h m 为 以可持 续方 式管 理 的森 林 4 2 森林面积持续减少 质量持续下降引发 的后果 如气候变暖 生物多样性减少 贫困加剧 水土流失等 3 森林数量减少和质量下降的成 因 包括林业发展援 助的减少 社 区贫困 森林火 灾 非法采伐 政府治理等 4 解决的办法 包括 政治承诺 增加发展援助 拓宽投资森林的渠道 环境友好技术 良政 环境友好的贸易政策 相关 利益群体的参与等 从上述 4类 问题来看 国际森林 问题 呈现 出 如下特点 1 立足于森林经营 但又超越森林经 营 从毁林 森林退化等基本问题出发 覆盖林业 发展的所有重要方面 如资源清查和监测 传统知 识 现代科技 研究和推广 公众意识教育 法律法 规等 2 立足于林业内部 但又超越林业行业 国际社会质疑林业部门的低效率 缺乏良 政 甚至 是不作为 同时 国际社会又认识到导致毁林和 森林退化的许多原因 在客观上是林业部门不能 够控制的 这决定了国际森林议题 中涉及到政治 承诺 国际合作 外交 公众参与 国家发展规划 多部门合作 反贫困 多相关利益群体参与等内 容 3 立足于 国际层面 但又不 限于 国际层面 国际合作是国际森林问题的基本元素 要扭转森 林下降的趋势 必须加强全球性的国际合作 唤醒 在森林议题上的政治承诺 就解决森林经营问题 的技术 法律 政策 战略和路线图等形成共识 联合国各成员国自身在促进森林可持续经营上的 努力是区域和全球层面的原动力 国家间的努力 能够促使关于森林问题的对话在国家 地区和社 区层面发酵 并期望能够与 国际社会 的努力形成 互动 2 关于国际森林问题的主要共识和分歧 共识是国际森林政策对话的基础 而 国际森 林文书 就是各国政府达成基本共识的一个结果 第7 次 U N F F 会议明确了联合国森林论坛将在一 段时间内继续正常运作下去 这表明国际社会需 要继续开展对话 加强国际森林议题的合作 体现 了联合国各成员国扭转森林质量和数量下降的共 识和决心 在 国际森林文书 中 各国政府承认 第 6 期 刘金龙 肖 军 关于国际森林问题的思考 7 3 森林质量和数量下降是共同面临的挑战 对毁林 和森林质量下降带来的后果基本达成了共识 认 识到森林可持续经营在减贫 公平发展 生物多样 性保护 气候变化防治 荒漠化防治等方面存在溢 出效益 承认森林在全球环境和发展中的重要性 对国际森林问题成因的认知有相同之处 也存在 明显分歧 相同之处主要体现在 普遍缺乏联合 国各成员国政府的政治承诺 森林管理缺乏明确 的国家计划 即使有计划也未能有效地纳入到社 会经济发展规划中 缺乏多方利益相关群体参与 机制和多部门的合作机制 促进森林可持续经营 的资金不足 林区贫困化 被发展过程的边缘化 等 尽管发达国家之间 发展中国家之 间也存 在 分歧 但在发达国家和发展中国家之间分歧尤为 突出 首先是治理和贫 困 发达国家认为 成员 国的森林治理水平差是造成毁林和森林质量下降 的根本原因 而发展中国家 尤其是非洲的发展中 国家认为贫困才是 问题 的核心 其次是政府和市 场 发达国家认为森林产品和服务市场化程度不 够 缺乏促进森林可持续经营的市场化机制 缺乏 相应的政策和法律法规框架 的支持 而发展中国 家倾 向于认为政府 的能力不够 森林管理政策 法 律法规和具体措施不完善和不健全才是导致森林 资源质量和数量下降的原因 第三 传统和现代 技术 发达国家倾向于通过强化知识产权保护来 促进技术的进步 而发展中国家代表认为缺乏对 传统知识的保护 缺乏现代科学技术是森林利用 和保护不善的原因 在国际森林问题的解决办法上 各 国的分歧 更加 明显 国际社会在主权范围内的林业政策 法律法规 投资 技术 教育 森林 资源监测等很 多问题上容易达成共识 尽管这些共识是在发达 国家的话语主导下达成的 但在更大范围内讨论 森林国家主权 解决资金援助和技术转让 问题时 存在严重的分歧 关于森林 国家主权 发展 中国 家坚持各国拥有领土范围内森林 的主权 并把森 林的开发利用提升到发展权的一部分 也就是说 森林是国家发展资源的重要组成部分 在森林开 发 资源监测 林业政策 法律法规框架等方面必 须能够体现国家对森林资源的主权 发展中国 家的一个重要理由是欧洲和北美在发展的早期 丰富的原始森林资源是经济发展 的重要驱 动力 而 目前这些大陆的原始森林 十分稀有 另一个重 要理由是 目前国际生物多样性丰富地区集中在 发展 中国家的森林地区 发展 中国家 当然有理由 通过森林开发促进国家的发展和社会 经济事业 的进步 发达国家 自知在这个议题上没有话语 权 转而强调 良政 来转移国际舆论导向 提出 不该讨论 谁先开发 谁后开发 的问题 而是讨 论毁林 和森林退化 的原 因 缺乏治理 近年 来 由于发达 国家的主导 国际舆论 的焦点集 中 于 开发是否合法 毁林和森林退化的矛头集中 指向中国等发展中国家 而事实上 森林作为主 权的一部分 没有一个 国家或 国际组织有权利去 认定别国开发森林是否合法 从近 5年的国际森 林问题发展形势来看 发达国家的努力取得 了一 定的成功 弱化了森林 国家主权这一主题 还挑起 了发展中国家之间的矛盾 迫使中国 俄罗斯 巴 西等大国处于守势 另外 发达国家通过推崇市 场机制 扩大林业海外援助等手段进一步削弱了 发展中国家坚持的国家对森林管理的主权 近年来受到广泛关注的 与森林相关的传统 知识 遗传资源也是主权的一部分 发展 中国家 为了防范 生物海盗 的偷窃和冲破 生物专利 的围栏 强调生物基因资源的国家主权 但对传 统知识 概念上不包含与传统知识相关的遗传资 源 的认识分歧很大 在发展中国家内部难以达成 统一 在发展中国家内部 传统知识的拥有者通 常是弱势群体 强调传统知识的财产保护 在国内 会受到强势群体的压力 在国际层面 发展中国 家又不得不面对发达 国家的 知识海盗 和 知识 霸权 不得不在保护和共享间寻求平衡 发达 国 家拥有优势的研发能力 丰富的人才资源 雄厚的 资金和市场渠道 更有优势开发传统知识的市场 潜力 与此同时 它们在其国内继续加强并迫使发 展中国家加强对知识财产的保护范围和程度 以 突出其在研发能力方面的优势 发达国家虽然承 认传统知识和遗传资源的惠益分享 但在具体操 作上突出传统知识和遗传资源社区持有人的作 用 从某种意义上讲 发达国家 的这些做法淡化 了发展中国家对主权的关注和维护 在资金方面 发展中国家认为提供新的额外 的发展援助以扭转全球森林不断减少的趋势是发 达国家体现政治承诺的重要体现 是落实期望达 7 4 世界林业研究 第 2 1卷 成的国际森林公约的最重要财政保障 其基本依 据是贫困导致毁林和森林退化 发达国家认为 1 海外发展援助 O D A 是否用于林业或森林地 区 的发展 取决于政府间的安排 希望发展中国家主 管林业的部门向国内的相关部门积极争取 2 增 加新的发展援助手段 如 减债换环境 3 市场化 机制 如碳汇 生态旅游 清洁水等 4 慈善行为 发达国家希望用多种资金机制或均衡的方法来代 替单一强调增加新的额外的O D A 在技术转让方面 发展中国家呼吁发达国家 向发展中国家 转让环境友好 技术 但发达 国家 认为技术不掌握在发达国家政府的手中 而是被 私人企业所掌握 技术转让没有可操作性 同 时 发达 国家则要求加强知识 产权 的保 护 强调 只有加强知识产权的保护才能促进知识开发的 投资 保护知识开发的活力 纵观在国际森林问题上的纷争 在发达国家 和发展中国家内部 立场不是完全一致的 在不 同的主题下 也存在不同程度的分歧 在国际森 林政策的政治对话过程中 间或迎合国际政治 经济热点的转化 不 同国家不断切换 国际森林 问 题所关注的焦点 非政府组织和其他公 民团体 的加入使得各方分歧更加复杂 不 同国家立场 的 转变更加难以把握 但总体来看 国际森林问题 的发展仍然表现出一些特点 1 发达 国家总是掌 握着主导话语权 早在 1 5年前 国际社会 主要 是指发达国家和国际森林相关机构 就认识到森 林资源是国家和人民发展权的一部分 森林破坏 和退化的核心是贫困 但是在今天 已经很少有 政府间和非 政府 国际组织讨 论这些 主题 而 良 政 气候变化 市场化机制 森林认证 非法采伐 等成为新的热点话语 其背后的推手就是发达国 家 2 政治的渗入 2 0 0 5年前后 非法采伐成 为围剿中国崛起的政治策略的一部分 把中国描 绘成国际非法采伐的集散地 非法采伐成为近 年来 甚至在将来的一段时间内国际森林问题领 域的主导话语 京都协议书 签订后 气候变化 在全球政治议程 中的地位迅速抬升 这有 可能与 欧洲和发展 中国家对美 国新保守 主义 表达不满 的政治策略和美 国新保守主义在全球受挫相关 近年来 气候议题异常火爆在一定程度上淡化 了 森林议题 且大有将森林议题纳入气候议题的趋 势 林学工作者和关注林业的政治 外交工作者 已经开始担忧气候议题的火爆可能会对国际社 会和各国政府导向森林可持续经营的努力带来 不利的影响 3 借用民间团体 巧用社会舆论来 实现主导话语权的切换 森林认证最为典型 马来西亚曾经极力反对森林认证 但森林管理委 员会 F S C 支持世界野生生物基金会 wwF 等 国际环保组织推进马来西亚的森林认证 在西方 企业和民间团体的支持下 迅速将森林认证标榜 为 环保 行动 马来西亚政府因顶不住巨大的 国际 国内压力 很快转而支持森林认证 在国 际森林谈判 中 民间团体和西方政府极力推崇森 林认证 合理 的解释是市场机制是解决森林问 题的重要策略 但潜在的意思却是发达国家森林 管理框架比发展中国家的好 弱化了发展中国家 林业部门对森林管理的干预 3 分歧的核心 各国在国际森林问题上的分歧归根到底是 由于利益之争 共同而有差别的责任 很久以 前就得到国际社会 的认可 但是在具体行动上却 没有完全得到各 国政府 特别是发达国家的支 持 甚至在政治上也没有得到相应 的承诺 国际 意愿得不到有效 的落实 发达 国家要求发展 中 国家切实扭转森林资源不断被破坏的局面 但不 愿意在资金 技术转让和能力建设上提供支持 而一些发展 中国家担心缔结 有约束力的 国际森 林公约变为发展中国家单方面承担 国际义务 不同国家在 森林 问题上 的分歧大致 呈现 2 种趋势 1 发展中国家强调 发展 更多地关注 与森林相伴的社区或人的发展问题 而发达国家 强调 环境 更多地关注森林本身 2 森林丰富 的发展中国家不希望森林本身的问题被 减贫 和 发展 等主题边缘化 担心缔结森林公约 或 协定 可能导致发达国家对少林 的发展 中国家在 经济援助 技术转让 能力建 设方面的支持和让 步 削弱多林国家所能够获得的支持 以及多林 国家在森林 经营方 面可能会 受到更 多 的限制 因此 多林 国家往往不愿意谈发展 问题 而倾 向 于讨论森林的溢出效益 如生物多样性保护 比 较反对缔结具有法律约束力的森林公约 少林 的发展中国家更强调发展问题 荒漠化 问题 第 6期 刘金龙 肖军 关于国际森林问题的思考 7 5 发达国家和发展中国家的立场是会发生调 整的 总体来说 发达国家的立场比较稳定 其 变化主要受国内民众压力 选 民意愿而变化 发 展中国家的立场则 比较容易变化 主要原因是绝 大多数发展中国家并没有一致性的稳定的理论 和方法研究国际森林 问题 因而立场的随意性 比 较大 加上发展中国家国内政策常常不稳定 一 些发展 中国家 特别是小 国 很容 易被发达 国家 利诱 发达国家采用推行地 区进程 强调双边合 作和私人机构的作用 促进伙伴关系等手段 在 一 定程度上达到了分化发展中国家的作用 总体而言 人类虽然在阻止全球毁林 和森林 退化方面已经取得了很多成就 但仍未摆脱 囚徒 困境 保护全球森林 推进森林可持续经营 有 益于与森林相伴的人们生计方式的转型 有利于 人类环境 的维护和改善 然而 由此产生 的 红 利 如经济学上的 公共产 品 自然难 以回避 搭 便车 的问题 近代世界逐步形成的不合理 国际 政治经济秩序 在错综复杂的国际政治经济外交 环境等大背景下 很难处理全球公共产品的生产 问题 即资金机制 尤其需要指 出的是森林不仅 能够提供 服务 同时还能提供 产 品 广大的 发展中国家 自然更倾向于产品 其道理很简单 4 对 我国参与 国际森林 问题对话 的建议 4 1 在 国际森林问题上的国家立场应统一于外 交政策需要 我 国是否有必要 在 国际环境领域树立 负责 任的大国形象 是否有必要采取中庸之道维护 发展 中国家 的利益均衡 如何处理长期利益 和 短期利益 的均衡 这些 问题 远远超越 了林业技 术层面的工作 更多是需要外交家 政治家的智 慧决策 中国作为一个正在崛起 的发展 中国家 需要 逐步建立自信 参与国际新秩序的建立 特别是 环境 问题 因为对环境问题 的关 注 能够 以较小 的风险赢得国际社会的尊重 这是作为大国所应 当承担的国际义务和责任 森林资源和相关环 境问题已经成为制约我 国走 向经济大 国的瓶颈 要素 我国拥有一个自上至下的林业系统 这与 许多发达国家在国际森林问题上的立场容易达 成一致 同时 中国是发展 中国家中的一员 在 国际政治 外交 经济舞台上 需要兼顾到大多数 发展中国家的利益 坚持一贯的外交立场 维护 发展中国家的利益 4 2 积极参与国际森林问题有利于我 国林业的 发展 森林作为一种重要的自 然资源 当然有国家 利益 积极参与国际森林 问题的谈判才有可能维