城市土地储备融资方式探索.pdf

首都经济贸易大学 硕士学位论文 城市土地储备融资方式探索 姓名 王懿栋 申请学位级别 硕士 专业 区域经济学 指导教师 邢亚平 20070401 摘要 随着改革开放和城市化进程的不断深入 政府对土地市场的管理和调控日 益重要 土地储备制度正是在这样的背景下应运而生 土地储备制度是政府高 效利用土地 调节土地市场供求关系的一种制度创新 在实践中 土地储备制 度成绩斐然 同时也存在不少问题 其中融资渠道单一最为影响土地储备机构 职能的发挥 因此 完善土地储备融资渠道已是当务之急 鉴于国外土地储备 制度的成功经验 融资渠道市场化将是我国土地储备资金来源的发展方向 资 本市场多样化 便捷 低成本的融资方式将为土地储备机构提供稳定的资金来 源 确保城市土地市场平稳有序的发展 此文以我国土地储备制度为开端 在简要的介绍我国土地使用制度的发展 轨迹和土地储备制度诞生的背景之后 文章分析了当前土地储备资金来源单一 化的弊病 并借鉴国外成熟土地储备制度所采用的各种融资工具 逐一分析他 们在当前国内的可行性 文章的第四部分与第五部分着重介绍了土地储备集合 资金信托计划的特点与优势 并以北京C B D 土地储备信托计划为例 详细介绍 了土地储备集合资金信托在我国的可行性 最后 文章阐述了土地储备机构利 用土地储备资金信托计划等市场化融资方式所现存的制度障碍 并提出了相应 的改革方向 文章在分析土地储备制度的诞生背景 运行机制及融资现状的基础上 结 合国外土地储备融资的成功经验 提出市场化融资将成为今后土地储备融资的 主要渠道 然而依据当前国内土地政策与金融政策 土地储备大规模使用市场 化融资的条件并不成熟 政府拨款和银行贷款还将在一段时间内成为土地储备 的主要资金来源 分析各地土地储备机构市场化融资的探索经验 文章认为 土地储备集合信托计划是当前土地储备资金的重要补充渠道 也将成为土地储 备机构由行政化融资向市场化融资过渡的桥梁 关键词 土地储备融资信托 A b s t r a c t W i t ht h ep r o c e s so fr e f o r ma n dt h eu r b a n i z a t i o nc o n t i n u et od e e p e n i ti s i n c r e a s i n g l yi m p o r t a n tf o rg o v e r n m e n t t om a n a g ea n dr e g u l a t et h el a n dm a r k e t L a n d r e s e r v es y s t e mi se m e r g e di nt h i sb a c k g r o u n d L a n dr e s e r v es y s t e mi sa ni n n o v a t i o n w h i c hg o v e r n m e n tc a nu s el a n de f f i c i e n t l ya n dr e g u l a t et h ed e m a n da n ds u p p l yo f l a n dm a r k e t L a n dr e s e r v es y s t e mS l l C e e s si np r a c t i c e b u ti ta l s oh a sm a n yp r o b l e m s T h es i n g l ef i n a n c i n gm e t h o dh a sa f f e c t e dt h el a n dr e s e r v es y s t e mm o s t l y t h e r e f o r e t oi m p r o v et h ef i n a n c i n gm e t h o di st h et o pp r i o r i t yf o rl a n dr e s e r v es y s t e m G i v e n t h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo ff o r e i g nl a n dr e s e r v es y s t e m m a r k e t o r i e n t e df i n a n c i n g m e t h o dw i l lb e c o m et h et a r g e tf o rl a n dr e s e r v em n d C a p i t a lm a r k e th a sd i v e r s i f i e d c o n v e n i e n t l o w c o s tf i n a n c i n gm e t h o d s t h e yc a np r o v i d es t a b l ef u n df o rl a n d r e s e r v et oe n s u r et h es m o o t ha n do r d e r l yd e v e l o p m e n to f t h eu r b a nl a n dm a r k e t T h et h e s i sb e g i n sw i t hl a n dr e s e r v es y s t e m i ti n t r o d u c e st h ep a t ho fC h i n a s l a n d u s es y s t e m sd e v e l o p m e n ta n dt h eb i r t ho f t h el a n dr e s e r v es y s t e mi nb r i e a n d t h e ni ta n a l y z e st h ew e a k n e s so fs i n g l ef i n a n c i n gm e t h o d m e a n w h i l e t h et h e s i su s e s t h ef i n a n c i n gm e t h o d s 矗帆t h em a t u r el a n dr e s e r v es y s t e mi nf o r e i g nn a t i o n sf o r r e f e r e n c ea n dH I a l e st h ef e a s i b l ea n a l y s i so n eb yo n e I nt h ec h a p t e r4a n dc h a p t e r5 t h et h e s i sf o c u s e so nt h ec h a r a c t e r i s t i c sa n da d v a n t a g e so f t h el a n dr e s e r v ef u n dt r u s t i ts e t s B e i j i n gC B Dl a n dr e s e r v ef u n dt r u s tf o re x a m p l e a n di n t r o d u c e st h e f e a s i b i l i t yo fl a n dr e s e r v ef u n dt r u s ti nt h ec o u n t r yi nd e t a i l F i n a l l y t h ea r t i c l e d e s c r i b e st h eo b s t a c l e sw h i c hl a n dr e s e r v eo r g a n i z a t i o nw i l lf a c ew h e nt h e yt r yt o u s em a r k e t o r i e n t e df i n a n c i n gm e t h o dt or a i s ef u n d a n ds u g g e s tt h ec o r r e s p o n d i n g r e f o r m B a s e do nt h ea n a l y s i so ft h eb a c k g r o u n do ft h eb i r t ho fl a n dr e s e r v es y s t e m o p e r a t i n gm e c h a n i s m a n df i n a n c i n gs t a t u s a n dc o m b i n e dw i t ht h e s u c c e s s f u l e x p e r i e n c eo fl a n dr e s e r v ef i n a n c i n gm e t h o df r o mo t h e rc o u n t r i e s t h ea r t i c l e p r o p o s e sm a r k e t o r i e n t e df i n a n c i n gw i l lb e c o m et h em a j o rm e t h o df o rl a n dr e s e r v e H o w e v e r a c c o r d i n gt ot h ec u r r e n tl a n dp o l i c ya n df i n a n c ep o f i c y I ti sn o tr i p et i m e f o rl a n dr e s e r v et ou s em a r k e t o r i e n t e df i n a n c i n gc o m p l e t e l y G o v e r n m e n tf u n d i n g a n db a n kl o a n sw i l ls t i l lb et h em a i ns o u r c ef o rl a n dr e s e r v eo v e rap e r i o do f t i m e A t l a s t t h ea r t i c l ec o n s i d e rl a n dr e s e r v ef u n dt r u s ti sa ni m p o r t a n ts u p p l e m e n tt ot h e c u r r e n tl a n dr e s e r v ef u n d a n di ta l s oi st h eb r i d g ebc 亡 煳t h ea d m i n i s t r a t i v e f i n a n c m gt om a r k 咖f i e n t e df m a n c m g K e y w o r d L a n dr e s e r v eF i n a n c m g T r u s t 学位论文独创性声明 本人郑重声明 今所呈交的 埘嘶哆记 f 晓槲弓氏稻 论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果 尽我 所知 丈中除了特剔加以标注和致谢的地方外 论文中不包含其他人 已经发表或撰写的内容及科研成果 也不包含为获得首都经济贸易大 学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料 作者签名 毛塑弱 日期 4 年 月 旦 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留 使用学位论文的有关 规定 即 学校有权保留送交论文的复印件 允许论文被查阅 借阅 或网络索引 学校可以公布论文的全部或部分内容 可以采取影印 缩印或其他复制手段保存论文 保密的论文在解密后应遵守此规定 1 1 研究工作的背景与意义 1 绪论 改革长河 汩汩不息 自1 9 8 7 年我国开始城市土地使用制度改革以来 经 过近2 0 年的探索 我国已经初步建立起了既能维护土地公有制性质 又能促进 社会主义市场经济良好发展的城市土地使用制度 在这个全新的制度框架中 土地储备制度扮演了重要的角色 而随着土地储备制度的深入发展 尤其是作 为政府经营城市的主要手段 土地储备制度遭遇到了严重的资金瓶颈 极大的 制约了土地储备机制作用的发挥 从实际运行方式分析 政府拨款 土地增值 收益返还以及银行贷款构成了土地储备制度资金的三个主要来源 但仔细分析 土地储备机构的职能定位 运行机制以及法律地位不难发现现今三种资金来源 皆不是实现土地储备长期良性循环的资金保障 为更好的保证土地储备计划的 顺利实现 土地储备机构必须寻找更为合适的融资渠道 实现市场化融资 为 城市土地储备提供持续的资金保证 本文以记述我国城市土地制度改革轨迹作为开端 较为详细的介绍了我国 土地制度改革历程 分析土地储备制度在我国诞生的现实背景及其运行机制 肯定了土地储备制度在现阶段国家土地市场调控中的重要地位 文章使用大量 篇幅介绍土地储备机构融资方式 分析这些融资工具的优劣势与现实可行性 并着重推荐土地储备集合资金计划作为现阶段最为适用的融资工具 解决土地 储备资金来源不足 融资渠道单一的现状 本文的意义主要体现在三个方面 其一 土地储备制度是舶来品 现阶段 我国土地储备制度运行尚有许多风险没有得到足够认识 文章从资金角度分析 了我国土地储备制度所潜藏的各种风险 对完善我国土地储备制度具有一定的 借鉴意义 其二 目前国内对于土地储备机构改变单一银行贷款融资的现状已 基本达成统一意见 但在现阶段土地储备机构适用哪种融资方式并无定论 文 章详细分析了各种融资工具的可行性 并主推土地储备集合资金信托计划为土 地储备机构今后一段时间重点发展的融资方式 其三 土地储备集合资金信托 计划是资金信托与土地储备相结合的产物 在我国个别地区已有应用 文章以 北京C B D 土地储备集合资金信托计划为案例 详细解剖信托计划制定与运行的 过程 分析了信托计划所面临的体制与法律障碍 并提出了相应的解决方案 1 绪论 有利于土地储备集合资金信托计划在全国范围内推广 1 2 国内外相关研究文献综述 在土地储备制度方面 国内外学者普遍认为城市土地储备制度是政府调控 城市发展 稳地土地价格的重要手段 如H e n r yB a i n 1 9 6 9 认为土地储备能 够确保城市规划和土地利用规划的实旌以及城市公共目标的实现 C h a r l e s H a a r 1 9 7 4 认为土地储备是解决城市问题 促进城市有序成长的一种必要手 段 并主张建立土地银行执行土地储备政策 具体实施土地的征收取得与公共 设施的开发建设 A n nL S t r o n g 1 9 7 9 认为欧洲的土地储备在促进欧洲各国城 市有序发展以及提供良好的住房方面起到了积极的作用 英国的H a r o l dB D u n k r l e y 认为 土地储备是政府在没有需要前预先取得相当面积的土地 最后 将其释放 进行与计划目的相一致的开发 以确保计划有效执行并引导城市合 理发展的管制措旌 他认为 土地储备对于土地所有权和土地价格有重要意义 是一种强有力的控制技术 通过购买和储备土地尤其是城市边缘区的土地 在 城市扩张时 政府可以通过附加在土地上的使用特性 区位 密度和出让时机 利用规划作引导 使公共政策可不依赖私有土地市场而直接控制开发 在土地储备融资方面 国内学者针对目前土地储备资金单一来源的现状进 行了深刻分析 对银行贷款的潜在风险也多有提出 并在完善土地储备多元化 融资体系等问题上达成了广泛的共识 一些学者还提出 针对土地储备制度特 有的运行机制 应结合金融创新机制 采用新型的融资工具 如韩三为 2 0 0 0 认为土地储备资金主要依靠银行贷款存在两大问题 一是土地储备是政府行为 而银行贷款是市场行为 存在着政府行为与市场运作的矛盾 从市场取得的贷 款 必然要求贷款人按市场规则运作 迫于偿还银行本息的压力 储备土地不 得不很快出手 从而不能有效的调控土地市场 二是风险过大 贾生华 张宏 斌 2 0 0 0 认为由于资金不足 使土地储备量较小 储备时间比较短 有些城 市的储备机构被迫控制储备土地数量 储备量小 储备期短 土地储备制度的 优势难以充分发挥 李艳虹 2 0 0 4 认为在土地储备运作中 出于企业改制和 城市建设的需要 土地储备中心在土地收购前期要垫付大量资金 随着收购量 和收购面的拓宽 资金短缺问题较突出 因此如何多渠道筹集资金 解决土地 储备制度实施中的资金瓶颈已成为这一制度能否实现其预期作用的关键所在 2 I 绪论 1 3 本文研究的理论与方法 土地储备融资是土地储备体系中的关键环节 土地储备机构只有在拥有稳 定 可持续的资金来源的前提下 才能有效的避免土地供求关系失衡 土地价 格的巨大波动 使土地储备制度能充分发挥其作用 我国的土地储备制度是在 土地制度变迁过程中诞生的 本文试图通过引用诺思的制度变迁理论分析土地 储备制度的诞生背景及其融资方式 诺思是新制度经济学派的一位杰出代表 他在制度变迁 制度变量等方面 等方面的研究为新制度经济学派今后的发展奠定了基础 同时他开创性地将制 度整合到新古典理论和经济史理论中 从而为研究社会和经济的发展提供了颇 有价值的方法 诺思在其代表作 制定 制度变迁与经济绩效 1 9 9 0 一书中 集中阐述了制度变迁理论 诺思认为制度是为了决定人们的相互关系而人为设定的一些制约 它的主 要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定结构来减少不确定性 而制度主要 由正式制约 非正式制约和它们的实施方式构成 当要素相对价格及谈判双方 的力量对比发生变化以及组织的偏好发生变动时 制度就会发生变迁 制度变 迁是对构成制度框架的规则 准则和实施的结合所作的边际调整 当相关价格 发生变化时 组织依据最大化目标采用行动 从而勾划出制度变迁的方向 组 织的最大化行为可以采取两种方式 一是在现存的约束内进行选择 二是在正 在改变的约束内进行选择 具体选择由其中最大化收益超过现有制约下的投资 的一种形式决定 诺思注意到 制度变迁的过程 实际上就是实施制度的各个组织 包括自 我实施 在相对价格偏好变化的情况下 为谋取自身的利益最大化而重新谈判 达成更高层次的合约 改变旧的规则 最终建立新的规则的全部过程 由于非 正式制约和正式制约的变迁方式不同 所谓均衡的制度只能是一种局部均衡 因为均衡是局部的 所以制度总是要变迁 因为局部是均衡的 所以制度变迁 又总是渐进的 诺思提出正式制约的变迁常常是非连续的 而非正式制约一般则是连续的 缓慢的 正式制约或其实施的变迁会导致一种非均衡状态 进而使非正式制约 逐渐地发生变化 在制度变迁的过程中 不再适应的旧正式制约往往被正式制 约所否定和取代 在形式稳定的制度之后 新形成的非正式制约则是对正式制 约的补充 1 绪论 研究土地储备融资方式是一项庞杂而系统化的工程 它涉及社会经济多个 方面 牵涉多个利益主体 孤立的解剖任何一个方面或主体难免造成整体偏颇 笔者虽能力有限 仍希望能立足于系统分析的角度 全面阐述土地储备融资方 式所涉及的众多方面 并通过对具体融资方式的可行性分析 在理论结合实践 的前提下 试图寻找一种能为土地储备提供可持续资金来源的途径 基于以上 考虑 本文采用了以下方法论述 静态分析与动态分析相结合的方法 任何事物都有纵向与横向的联系 我 们在时间与空间内都能发现其踪迹 文章通过分析土地制度变迁引出土地储备 制度 发现其在时空的联系性 探索出一般规律 从而能抓住融资方式的本质 定性分析与定量分析相结合的方法 由于土地储备制度属于新生事物 各 地所采用的方式又各不相同 所以缺乏连续性的数据分析 文章以定性分析为 主 详细分析各种融资方式 并着重对资金信托计划进行分析 同时 结合有 限的数据与模型 试图得出最为理想的结论 实证研究与理论分析相结合的方法 文章以制度变迁 土地市场 结构融 资等的一系列理论为基石 论证了土地储备融资单一化的风险以及多元化的必 要性 在介绍土地储备资金集合信托计划中 详细介绍了北京C B D 土地储备信 托计划 使论证分析更具说服力 4 2 我国土地储备制度的建立及其融资现状 2 1我国城市土地使用制度的发展轨迹 2 1 1 城市土地使用制度概述 土地是万物之母 是人类一切行为的载体 是社会存在和发展的根本保障 从古至今 土地作为一种必不可少的自然资源本身并不曾发生巨大的变化 但 依附于土地所产生的土地使用制度却因社会生产力以及社会制度的变革而不断 获得发展 作为社会生产力产生的源泉 土地从来就是东西方学者研究的焦点 春秋时期军事家管伸曾说 地者万物之本源 诸生之根苑 北魏贾思勰有言 顺天时 量地利 则用力少而成功多 任情返道 劳而无获 西方古典经济 学鼻祖威廉佩第名言 土地是财富之母 亚当斯密也在他的 国富论 中首 次提到地租理论 指出地租是为使用土地而支付的代价 马克思在他的著作 资 本论 中详细的解释了地租理论 并在其 政治经济学批评导言 指出 土地 是一切生产和一切存在的源泉 土地虽是天生之物 却一直受到人类行为的影 响 因此研究土地经济问题 并不能简单的把土地看作是自然物质的综合体 必须进一步认识到土地是自然资源与人类资本的结合 土地使用制是人类在一定社会制度下使用土地而发生各种关系的行为规则 的总和 是在法律和契约的基础上对土地使用的程序 条件和形式的制度规定 是我国土地制度的重要组成部分 土地使用制是土地所有制的表现形式 任何 一种土地所有制都需要合适的土地使用制度来将其实现 土地使用权是土地使 用制度的法律表现形式 包括对于土地占有 利用以及部分收益的权利 由于 土地使用权是一种物权 因此土地使用权也可以买卖 继承 抵押和出让 土 地使用权和土地所有权关系密切 两者主体既可统一 又可分离 随着土地交 易市场化程度的不断提高 土地使用权与土地所有权二权主体分离将有力推动 土地制度的发展 城市土地使用制度是相对于农村土地使用制度而言 完整的城市土地使用 制度应该包括以下几方面的内容 城市土地使用权出让 城市土地使用权转让 城市土地使用权出租 城市土地使用权抵押 城市土地使用权终止 从国外发 达国家城市土地使用权制度分析 按使用城市土地是否缴纳费用为判断标准 2 我国土地储备制度及其融资现状 可分为城市土地有偿使用制度和城市土地无偿使用制度 美国 加拿大为代表 的西方国家长期以来都实行了城市土地有偿使用制度 而以中国 俄罗斯等为 代表的社会主义国家正处于从土地无偿使用制向有偿使用过度阶段 2 1 2 我国城市土地使用制度改革历程 正如诺思在其著作 制定 制度变迁与经济绩效 指出的那样 制度的变 迁其实质是实施制度的各个组织为谋取自身的利益最大化而改变旧的规则 最 终新规则的全部过程 纵观新中国成立近6 0 年的历史 城市土地使用制度改革 经历了 有偿一无偿一有偿 无流转一有限制流转 使用无期限一有期限 的过程 大致可以分为5 个阶段 1 新中国成立初期 城市土地有偿使用 1 9 4 9 年一1 9 5 5 年 新中国成立初期 各地均沿袭了旧中国的土地使用制度 实行城市土地有 偿使用制 由当地政府负责收取城市土地使用费 用于政府进行城市开发和基 础设施建设 这是一个特殊的过渡时期 在社会主义制度尚未仅仅扎根于中华 大地的情况下 沿袭旧中国土地使用制度一方面保证了社会的稳定 另一方面 也给补充了国家财政收入 2 土地改革后期 城市土地无偿使用 1 9 5 6 年一1 9 7 9 年 新中国成立以后 土地改革便在全国范围内展开 这场主要针对农村土地 所有制的改革 不仅废除了农村封建土地所有制 建立了独具特色的农村集体 土地所有制 极大鼓励了广大农民的生产积极性 与此同时 这场规模巨大的 土地变革也改变了原有城市土地使用制度 建国初期城市有偿土地使用制度被 废除 取而代之的是城市土地无偿使用制度 这种土地使用制度给中国经济发 展带来了的危害延续至今 貌似拥有土地所有权的国家实际丧失了对国有土地 的处置权 无偿无限期 的土地使用制度不仅不利于土地资源的有效利用和合 理配置 更为关键的是它使得企业丧失了以优化经营管理水平来提升竞争力的 动力 从而导致国家竞争力的停滞不前 城市土地无偿使用制度一直持续到改 革开放才宣告结束 但它所带来的损失却不是能用几十年时间来弥补的 3 城市土地有偿使用制度探索试点时期 1 9 8 0 年一1 9 8 7 年 1 9 7 8 年 十一届三中全会确定了全面市场化取向的经济制度和对外开放政 策 客观上要求城市土地使用制度改革尽快起步 为适应改革开放的要求 1 9 8 0 年 国务院颁布了 关于中外合营企业建设用地暂行规定 规定中外合营企业 用地须收场地使用费 同时还规定场地使用费可以作为中国合营者投资的股本 6 2 我国土地储备制度及其融资现状 这是中国土地市场第一次土地作价入股的尝试 这次尝试表明了国家改革城市 土地使用制度的方向 4 城市土地有偿使用制度推进发展时期 1 9 8 7 年一1 9 9 6 年 1 9 8 7 年中共中央十三大报告指出土地是一种重要的生产要素 可以作为商 品来交换 之后 深圳特区率先进行了城市土地有偿出让的试点 1 9 8 8 年4 月 七届人大第一次会议通过了 宪法 修正案 将 宪法 中规定的不得流转的 土地改为 土地使用权可以依照法律规定转让 这为城市土地有偿使用制度的 建立提供了法律保障 也推动了全国范围内开展土地有偿使用的序幕 此后 中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例 以及 中华人民共和国城镇国有 土地使用权出让和转让暂行条例 的相继出台 逐渐建立了城市土地有偿使用 制度 形成了包括土地一级市场开发 土地使用权出让 转让 出租 抵押 终止等在内的土地次级市场 这些构成了中国城市土地市场的基本框架 5 土地收购储备中心建立 城市土地有偿使用制度进入成熟期 1 9 9 7 年至今 在城市土地市场框架基本成型 土地有偿使用制度逐渐被政府 企业 个 人所接受的情况下 我国土地交易市场迅速成长 但在 三无 时期的土地使 用制度 给土地市场的健康成长埋下了许多隐患 在 多头供地 的市场背景 下 政府缺乏有效的宏观调控手段来保证土地市场平稳成长 在此背景下 上 海市于1 9 9 6 年成立了第一家土地收购储备机构 匕海市土地发展中心 1 9 9 7 年8 月 杭州成立了土地储备中心 并在2 0 0 0 年正式公布了 关于建立杭州市 土地收购储备机制的通知 和 杭州市土地储备实施办法 对城市农转非新增 土地以及城区内存量土地实行统一收购 储备 出让的过程 为研究我国土地 储备政策制定提供可宝贵的经验 2 0 0 1 年4 月3 0 日 国务院颁布了 关于加强国有土地资产管理的通知 指出 为增强政府对土地市场的调控能力 有条件的地方政府要对建设用地试 行收购储备制度 徐建春2 0 0 2 截至2 0 0 1 年1 0 月 全国有1 0 0 2 个市县建立 了土地储备制度 刘田 中国土地 2 0 0 2 而2 0 0 2 年4 月国土资源部通过了 招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定 确定了土地储备制度中心在土地市 场中的地位和职能 也大大加速了城市土地市场发展的进程 虽然目前还没有专门的法律和法规对土地储备中心的地位与职能做出明确 的定位 但土地储备中心推动城市土地有偿使用制度的发展 规范土地市场秩 序 提高土地配置利用效率的能力是被实践所证明了的 7 2 我国土地储备制度及其融资现状 2 I 3 我国现行城市土地使用制度弊端分析 从废除无偿无流转无期限 三无 土地使用制度迄今已近2 0 年 我国城市 土地使用制度取得了巨大发展 但在发展之余 由于各方面条件的制约 亦产 生诸多问题 本节简要归纳如下 1 增量土地面积增长过快 征地纠纷不断 我国正面临城市化的关键时期 在加快城市化和工业化的过程中 占用大 量土地是必不可少的环节 但人均占地面积 人均耕地面积与世界平均水平的 现实差距不得不让我们时刻提醒自己 保护土地资源 节约利用土地资源 另 一方面 在大量新增建筑用地的背后 是日益上升的征地纠纷数量 征地纠纷 产生的原因主要来自三个方面 征地补偿标准不合理 征地法规不健全 征地 过程缺乏透明性 其中征地补偿标准不合理是矛盾激化的主要原因 目前对于 国家征用集体用地的属性尚存有争议 但许多地方政府却频频打着 公共利益 的旗号以低价征收农民集体用地 一些地方的征购补偿标准甚至低于国家最低 法定标准 这种征地方式无疑增加了农民对于政府征地的抵触情绪 影响社会 秩序的稳定 2 城区内存量土地流转不畅 囤地现象普遍 由于土地资源有限 新增农转非土地不可能保证城市土地可持续利用 只 有提高城区内存量土地的利用效率 合理配置规划城区存量土地 才能为城市 经济发展提供坚实的基础 然而现实中存量土地收购储备工作的滞后 使得农 村土地成为土地储备的主要来源 存量土地使用制度改革的难点和重点是国有企业用地和城镇居民住房用 地 这两部分所占用的土地数量巨大 一般占城市用地量的5 0 这类土地随 着城市规模的不断扩大 已经逐渐成为市中心 次中心 甚至是黄金地段 由 于近几年来城市地价高企 这两部分土地的使用者便利用自身条件占用土地 有的国有企业濒临破产 但因其所占有的土地不断升值而不愿出让 而飙升的 房价也使1 9 9 8 年开始的住房制度改革中的某些方式受到的质疑 高昂的房价 较低的拆迁补偿费用以及尚不完备的社会保障体制迫使百姓不愿搬迁 这些都 给土地储备中心盘活城区存量土地带来巨大困难 另一个囤积城区存量用地的 主体是房地产开发商 利用政府政策制定不完备 监督机制不完善 城市大型 开发商手中都持有大量未开发的土地 以期获得土地升值的超额利润 3 土地管理机构职责不明 土地管理体制有待完善 由于土地分级管理体制和土地收益分配制度的不完善 现行的土地管理体 8 2 我国土地储备制度及其融资现状 制存在着明显弊端 这种弊端也是出现土地寻租现象的重要原因 稍加分析不 难发现 土地部门上下级之问 土地管理部门与地方政府之间以及土地管理部 门与房管部门之间都存在着管理职能的交叉与重叠 中央土地管理部门负责全 国的土地管理工作 而地方土地管理部门负责当地的土地管理工作 土地管理 的具体界限不清晰 而地方土地管理部门同时又是地方政府的组成部门 地方 政府负有出让土地的责任 当地方政府的批地行为与中央规定相违背时 地方 土地管理部门一般会倾向于维护当地政府的利益 因此 地方土地管理部门根 本无法有限监督管理当地的土地利用 根据国土资源部的通报 2 0 0 0 年立案查 处的1 7 万件土地违法案件中 属于政府部门违法的有3 5 5 1 件 占总数的3 5 4 涉案占地面积达6 9 7 4 4 8 公顷 占总面积的3 1 8 5 政府是调控土地总量 提 高土地利用配置利用效率的主体 只有理顺政府部门关系 确定统一而又具体 目标 才能有效解决土地市场分割管理 政府部门推委扯皮的问题 为了解决我国土地使用制度的种种弊端 土地制度的改革不可避免 而土 地储备制度正是在这种背景下应用而生 2 2 土地储备制度起源及其海外发展情况 土地储备最早起源于1 8 9 6 年的荷兰 主要在荷兰的阿姆斯特丹 鹿特丹 海牙等地区率先试行 到2 0 世纪初期 土地储备制度开始在欧洲大陆普及 瑞 典 匈牙利 比利时 丹麦 芬兰 法国 英国 以色列 荷兰 挪威 西班 牙 德国 瑞典和瑞士等国家也成立各自的土地储备中心或类似机构 开始实 行土地储备制度 2 0 世纪中期 土地储备制度来到了美洲大陆 加拿大 澳大 利亚 波多黎各等国家也开始实行这个制度 美国的纽约 夏威夷等部分地区 也推行过类似于土地储备的行为 由于各个国家的经济制度 土地所有制度 土地管理制度以及历史 文化 宗教等方面的差异 国家对于推行土地储备政策的目的和对于土地储备的定义 是各不相同的 综合来看 土地储备的基本含义是 在土地尚未需要开发利用 之前 预先由公共机构 团体 将其获取并持有 以作为未来开发之用或用作 实现某一公共利益 世界范围内开展土地储备国家数量众多 且各有特点 具 体分析各国土地储备运作机制并非本文目的 故简略列表如下 9 2 我国土地储备制度及其融资现状 表2 1 各国土地储备政策概况 鬻爹灏醚饕纂鬻潮摩鬻鬟鬻灞鬻雾黎辩浚麟镶黎澜醚囊鬻缓鬻黻瀚鹾溺 开始年代 1 9 0 41 8 9 61 9 5 81 9 5 01 9 4 8 黪 4 锄造鬻融麟9 麓褥进郝鬻鬻辫 i 璇避裙市察 耱雠傍至臻 教燕目的6 薹鬟象衡磊裹釜划 展提供住宅 涨 缀耐毖鼢孙 i 纛l 棼住宅 x m i 赫 i 如一 i 荔 斯德歌尔摩嗣姆斯特丹 巴黎区域 马亚伯达省 萨 南澳大利亚 鹿特丹 海牙赛 克基万省 安州维多利亚 主要实施地区 大略省州新南威尔 士州西澳大 利 州 主遗取得方式 购9 磐先 购买征收购买先买投 赡买购买 歉 A i 鬻 土地处分方式 j 耋芸害誓奈襄茅耋誓 大部分出售出售 出售 溆她储备爹潲 繁邈方 i i 繁 她磐鬻2 誓魏域i 锺妒 骥擎谶努 i 雾i 黟i 箧凌 蔫 囊巍一羼羧 漱簇l 豢j 瓣 2 糕 溪l 巍二 i i 臻囊 i 纛藤瓣i o 羹熬臻 搿 i 掰缓 主要执行机构 公营企业公营企业 公私著合公 地方政府 公蓁衾等及 酗攀醺 鬟爱慧篓警鬟篓篡鬟篓 黧璺 市政府税收 税收 债券税收 债券一一 国家退休保 财务方式 险基金 银行 贷款 发行债 鬻黟 譬麓 8 萄遣蒿豁霞拶4 嘲氆离籀厦零8 潮缫钎女目霄鬻4 铺镶谨制髫謦岁溯镣谨黼瀵 都市发盾住环境 确蔫住环境 确效执行 缓和效执行 效执亳亍瀵 震保郡甫诗列摄都市计聪都会嚣入爨 i 霪 豢 i 戮豢纛i 雾效撬僦兹纛雳效撬懿 羧 辱舭旗纛 懑瀵l 蘧蒸一枣童援麓溺 地价方 地价上涨率地价上涨率对地价影响部分地区有 对地价影响 面 低低有限 效抑制地价有限 鼋鬻鼍攀 攀鬻爹髯蓬器攀溺 i 纛薹藏纛掰熬爨熬巍麓i 鬃疆黪嚣该磊螽簇蠡鏊藏 戮 瑟褰鏊瑟巍 橇镰 黪鬃簸劳糍 獠瘸 综合各国土地储备制度的实施情况 加以分析 对我国实行土地储备制度是十 1 0 2 我国土地储备制度及其融资现状 分具有借鉴意义 结合上表 各国土地储备制度特点大致可有以下归纳 在土地储备制度建立目标方面 各国实行土地储备制度的目标一般可分为 一 政府为加强都市区土地规划 保持都市均衡发展 二 在城市化过程中 为居民提供住房 教育 医疗等基本生活设施 三 以政府为主体 发展社会公用或公益事业 例如 道路 公园等 四 政府为加强土地市场的宏观调控 掌握一定数量的土地储备 打击土地 投机行为 以上四点皆是以政府为主体 分别对城市规划 居民住房 公益设施以及 土地市场做出的适当行政干预 可见不论是私有制国家还是公有制国家 由于 土地本身的特殊性 决定了政府干预土地市场是完全有必要的 在土地征购与法律保障方面 各国取得土地储备大多以协议购买为主 但 在多数私有制国家中为实现以合理的价格购置土地 政府的购置行为必须有相 关法律 法规的保护和准许 其中征购权和优先购买权是最常用的两个辅助工 具 许多国家的法律都规定 对于政府希望征购的土地 土地所有者除了将土 地卖给政府外 别无选择 这对于土地从分散的私人手中集中到政府手中起到 了保障作用 在土地储备机构资金来源方面 国外政府经常采用财政手段和金融工具相 结合方法来帮助土地储备机构解决资金问题 常用手段包括 政府税收补贴 政策性银行贷款 养老 保险基金投入 土地债券 土地收益凭证的发行等 一般情况下 土地储备制度开始建立之初 政府会以财政补贴的方式给予支持 随着土地储备规模的逐渐扩大 土地储备机制的不断成熟 相应的金融工具替 代了财政补贴 实现了土地储备资金滚动增加的稳定模式 土地储备制度实施的成果方面 各国都将土地储备制度的实施与本国国情 紧密结合 都取得了不小的成功 尤其是在北欧国家荷兰 瑞典 土地储备制 度经过多年的发展 为广大的城市居民创造了高质量的居住环境 有效控制了 土地价格的上涨速度 并且储备了足够平衡市场的土地 对土地市场的规范发 展起到了有效的调节作用 同时 在实施土地储备制度的过程中也产生了许多 问题 例如 对于储备土地以外的土地 土地储备产生了外部负作用 助长了 一些土地投机行为 政府对于储备土地的低效利用 使土地储备制度没有发挥 应有的作用 甚至干扰了土地市场的正常运行 这些都是我国开展土地储备制 度所必须考虑的问题 2 我国土地储备制度及其融资现状 2 3 我国土地储备制度及其运行机制 1 9 8 2 年深圳特区首次向土地使用者收取城市土地使用费用 标志着我国正 式进入了城市土地使用制度改革 随着各项法律法规的不断完善 相应职能部 门的补充建立 城市土地市场的基本框架已经成型 城市土地有偿使用制度改 革也进一步得到深化 目前城市土地市场已经初具规模 成为我国市场经济体 系中的一个主要组成部分 但是自1 9 9 8 年住房体制改革启动以来 我国房地产 市场化的过程一直存在的较大争议 在市场化过程中出现了全国大中型城市房 价直线飚升 普通百姓买房难的现象 高企的房价已不仅仅是房地产市场简单 的供需矛盾 虽然政府也曾出台相应的政策进行调控 但总体上全国房价依然 逆策而扬 造成这种现象的一个重要原因就是我国存在着一个巨大的灰色土 地市场 由于过去长期实行土地无偿无期限的使用制度 城市中大量土地掌握 在个人和企业组织手中 他们经常绕开政府私自进行土地征用和土地出让 不 仅造成国有资产的严重流失 更对冲国家的宏观调控政策 致使土地供应市场 的秩序混乱 同时 由于对于土地使用价值认识程度不深以及急功近利思想的 引导 9 5 以上的政府土地出让采用协议方式 造成土地出让价格偏低 政府 官员 寻租 现象严重 城市土地储备制度就是在此背景下应运而生 成为国 家调控土地市场以及房地产市场的重要手段 城市土地储备制度 是指在以政府为主导 市场化运作为原则 由城市政 府委托的专业的运营机构通过征用 收购 换地 转制和到期回收等方式 将 符合土地储备要求的土地集中管理 并由政府或政府委托的机构组织进行土地 开发 在完成了房屋的拆迁 土地的平整 市政基础设施的建立等一系列前期 开发工作后 根据城市土地出让年度计划 有计划地将土地投入市场的制度 我国第一个较为成熟的城市土地储备制度出现在杭州 截至2 0 0 5 年2 月 全 国已设立土地收购储备机构1 7 0 0 余家 累计收购土地总面积超过2 3 0 万亩 投入 收购土地总费用达1 9 6 5 亿元 分析各地土地储备制度建立与运行状况 大致可 分为三种模式 以上海为代表的市场主导型模式 以杭州为代表的政府主导型 模式 以南通为代表的政府市场混合型模式 其中以杭州为代表的政府主导型 模式成为各地建立土地储备机构的首选模式 与其他两种模式相比较 政府主 导型模式更强调政府在土地一级市场的垄断地位 并充分发挥了市场机制在配 置土地资源上的优势 两者可为是相得益彰 政府主导型模式的特点是收购土 地的范围和时间由政府制定行政法规确定 行政法规依据城市长远发展规划 1 2 2 我国土地储备制度及其融资现状 城市土地供应计划等方案 确定由土地储备机构所收购的土地范围 并由该机 构负责统一进行开发 储备 土地管理部门根据用地需求状况 宏观调控目标 等用 招拍挂 或协议出让等方式要求土地储备机构统一实行对外出让 杭州 市建立了城市土地收购储备委员会和土地收购储备中心的双结构模式 其中城 市土地收购储备委员会是由政府成立的决策机构 负责土地储备机制相关法规 的制定以及部门之间的协调等事宜 土地储备中心为土地收购储备工作的执行 机构 隶属于土地管理部门 虽然三种模式在土地储备机构主体的定位上不尽相同 但土地储备机构运 行机制基本一致 大致可分为以下三个阶段 见图2 1 城市土地储备机构 招 拍 征用 挂 前 叫准备出让 r E 出租 城 转让 期 市 开 已 抵押 发 协 出 互换 收购 叫缯雠I 议 让 土赠与 地 作价入股 r 一 土地一级市场 土地二级市场 图2 1 土地储备中心运行机制 2 3 1 土地收购阶段 土地收购是指城市土地储备机构根据政府授信和土地储备计划 以征用 收购 换地 转制和到期回收等方式集中土地进行储备的行为 总体上看 储备土地的来源主要分为两个部分 增量和存量 增量土地主 要来自征用农村集体用地 对于这部分土地在范围上应该严格按照土地利用总 体规划和城市规划规定 在量上应该严格控制在土地利用年度计划指标之内 对于农地的征购行为 应规范土地征购程序 增加土地征购的透明性 确保土 地征购过程中的合法性 为防止近几年来频繁出现的农地征购矛盾 相关土地 征购机构应切实制定并履行法律程序 杜绝滥用土地征购权利现象的发生 收购存量土地的范围基本包括 城区内未确定使用权人的可利用存量土地 已征为国有暂未供应的土地 撤销村民小组建制后剩余的土地 被依法收回的 2 我国土地储备制度及其融资现状 荒芜 闲置土地 依法没收的土地 房地产开发企业未按土地出让合同约定期 限动工建设满2 年 依法收回的土地 以出让方式取得土地使用权后未按合同 约定时间开发 且不具备转让条件的土地 因实施城镇建设规划和进行旧城改 造的重点地段 成片区域 城郊结合部的土地 政府指令储备的其他土地等 对于这些存量土地 一般都有较为复杂的产权关系 土地储备机构在收购这类 土地时 一方面应理顺各产权方关系 通过收购 置换 转制等灵活手段调动 原土地所有者的积极性 增大其入市动力 另一方面应在法律法规的允许条件 下 对一些浪费 囤积土地的现象进行坚决打击 2 3 2 土地储备阶段 对于以上已进入土地储备体系的土地 在以 招拍挂 等形式出让给新的 土地使用单位以前 由土地储备中心负责组织前期开发和经营管理 前期开发 包括将收购所得土地通过行政 经济 技术和法律等方法有计划进行地上建筑 物和附属物的拆迁 区域改造 土地平整以及基础设施建设等 一些地方政府 确定的重点区域 重点建设项目用地的土地储备前期开发 需由土地储备机构 负责组织编制土地储备开发实施方案 方案内容包括 储备开发地块的范围 土地面积 控规条件 地上物状况 储备开发成本 土地收益 开发计划 实 施方式等 土地储备开发实施方案由地方国土局会同地方发展改革 规划 建 设 交通 环保等部门就土地 产业政策 城市规划 建设资质 交通及环保 等条件提出原则意见 储备机构负责实施土地开发的 由土地储备机构负责筹 措资金 办理规划 项目核准 征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施 其 中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理 土地经过前期开发整理 达到建设所需的 三通一平 或 七通一平 的 状态下 可根据城市规划以及城市土地供应计划的安排 向市场投放土地 对 一些暂无出让计划的土地 土地储备中心可以依法将储备土地的使用权单独或 连同地上建筑物出租 抵押或临时改变用途 以防止土地闲置或浪费 土地储 备机构为筹措