我国进城农民工的居住问题及其解决思路.doc

我国进城农民工的居住问题及其解决思路(上)2008-9-22 摘要解决好农民工的就业和居住问题是农民工融入城市社会，完成农民向市民转化的关键一步，也是新时期我国各个城市面临的挑战。在本文中，作者认为目前我国庞大的进城农民工群体逐渐出现了分化的现象，根据农民工对居住的需求和最终归宿，我国的农民工可分为永久迁移型（或定居型）和非永久迁移型（非定居型）两种类型。永久迁移型（或定居型）农民工希望举家迁移到城市并成为城市的永久性居民，而非永久迁移型（非定居型）农民工希望改善在城市的居住条件，同时尽可能降低在打工期间的居住成本，他们最终会回流农村地区，而不会在城市购房或定居在城市。本文在分析两种不同类型农民工居住需求的特征和面临问题的基础上，提出解决我国进城农民工居住问题的思路和对策。关键词农民工；居住问题；住房保障体系农村人口的城市化过程包括两个阶段：一是劳动力从农业部门转移到非农产业部门，在城市地区寻找到适合自己的非农业就业机会，实现非农化和职业转换；二是迁移劳动力中的成功者在“乐业”之后寻求城镇地区的“安居”，在迁入城市居住下来，并接受城市的生产、生活方式，融入城市社会，完成市民化过程。农村人口只有顺利地完成以上两个阶段，才能真正实现人口的城市化过程。在发达国家的历史上，以上两个过程基本上是统一的、相互衔接的，在非农化完成的同时也完成了市民化，但在我国，由于城乡之间存在的制度壁垒在短期内还无法彻底消除，致使我国农村人口的城市化过程被分离为两个没有顺利衔接的独立阶段。即虽然我国城市现在允许外地农民工流入城市就业，但仍然排斥农民工转化为城市常居人口（户籍人口）。这样，劳动力从农村转移出来并在城市寻找到了适合自己的就业机会，但城市在住房、子女教育、医疗和社会保障等方面存在着歧视性的“社会排斥”政策，使我国20世纪80年代农村流动人口始终停留在“钟摆式”、“候鸟型”的半转移状态，导致农业劳动力的职业转换（非农化）与身份转换（市民化）过程脱节，在城市从事非农产业的农民工始终处于边缘化的境地，不能顺利地转化为市民，平等地享受城市的公共服务。目前，已经有相对数量的农民工不再只是暂时居住在城市，而是倾向于举家迁移，长期居住在城市，他们由过去城乡间往返循环流动向融入城市转变，他们的最终归宿是定居城市，而不再是返回农村。面对农民工流动的这些新特点，我国政府的公共政策也应该适应新形势和新的发展趋势，适时进行调整，从过去控制或排斥农民工融入城市的政策导向及时转变到促进农民工积极融入城市社会的政策导向上来，积极引导农民工在城市的安居乐业，防止城市社会的分裂，加快城市社会的融合进程，实现城市社会的和谐发展。就业和居住问题是农民工融入城市社会，完成农民向市民转化的关键一步，是市民化的基础。安居才能乐业，居住问题不解决，其他问题如子女教育问题、社会保障问题、业余精神文化生活问题等也无从谈起。如何解决进城农民工的居住问题，已经成为新时期我国各个城市政府面临的挑战。这个问题解决得好，不仅有利于改善农民工在城市的待遇和生活质量，解除农民工的后顾之忧，而且也有利于农民工与城市市民之间的社会融合，防止发展中国家城市化过程中曾出现过的“贫民窟”和“棚户区”蔓延等“城市病”现象，使城市迈向和谐和可持续发展的道路。1两种类型农民工的居住需求及问题中国在计划体制下，实行了严格控制乡城人口流动的政策，而且国家在城市实行了具有中国特色的“单位制”1。在这种“单位制”下，城市居民的住房完全作为一种福利，由雇佣的单位提供，居民只有经过正式的迁移途径，被单位所接受后，才能获得居住的场所。而且，单位中的每个成员都有自己的一份档案，没有单位的城市居民则被打入另册。在1953年，这种没有单位的城市人口在有的城市中还占到60，但在“三大改造”和“大跃进”运动之后，在单位体制以外的城市就业人口已经所剩无几了2。在这种社会管理体制下，中国城市没有出现许多发展中国家城市那种贫富在空间上分隔和贫困人口高度聚居、形成“贫困窟”或“棚户区”蔓延的现象。但是，随着经济体制改革，中国乡城之间的人口流动日趋活跃。特别是20世纪90年代以来，中国跨省流动的农民工数量越来越多，举家迁徙入城的农民工比例也在逐步增加，农民工在城市的安居问题已经成为各级城市政府不得不面对的新课题。由于我国现行的住房保障体系并没有将农民工纳入保障范围内，我国进城农民工在城市获得稳定的居住场所还面临许多制度性壁垒，进城农民工人均居住面积狭小，房屋质量差，居住环境恶劣，住房贫困发生率高。据统计，改革开放初期的1978年我国城镇居民住房人均建筑面积为6.7 m2平方米，1990年增长为13.65 m2，提高了一倍多，到2005年则达到26.1 m2，几乎又提高了近一倍。但是，农村流动人口在城市人均住房面积狭小，居住条件还比较恶劣，与城镇户籍居民之间存在很大的差距。根据中国社科院经济所收入分配课题组2002年对农村流动人口的的住户调查资料，农村流动人口中大约22的人住房面积不足5 m2，28的人住房面积在58 m2，也就是说有一半农村流动人口的人均实际住房面积不超过8 m2。就平均水平而言，2002年农村流动人口的人均住房面积为11 m2，只相当于城镇居民的56。李实、罗楚亮等人在确定城镇居民住房的贫困标准基础上，分别计算了我国城镇居民和农村流动人口的住房贫困发生率，他们的研究结果认为，仅从住房面积上来衡量，城镇居民的住房贫困发生率是非常低的，没有超过3。相比之下，城市中的农村流动人口的贫困发生率是相当高，高达40左右，远远高于城镇居民。按照2002年城镇中大约1.5亿农村流动人口加以推算，那么其中6000万人的住房条件在贫困标准之下3。我认为，目前我国庞大的进城农民工群体在城市中寻找工作、追求自身发展的过程中，已经逐渐出现了分化和分层的现象，因此，他们在城市的居住需求和面临的问题也出现差异化，需要分类研究和解决。从农民工对居住的需求特征和最终归宿的角度，我认为可以将我国的农民工分为永久迁移型（或定居型）和非永久迁移型（非定居型）两种类型。永久迁移型（或定居型）农民工往往在城市获得了较稳定的就业，越来越倾向于城市生活，他们希望能够享受城市正式居民的待遇，被纳入到城镇住房保障体系之中，以便举家迁移到城市，成为城市的永久性居民；而非永久迁移型（非定居型）农民工一般是在一定的年龄阶段流入城市打工，最后仍然会回流到农村地区，而并没有终生留居城市的意愿。这两种类型农民工的居住需求特征和面临的具体问题具有差异性（见表1），需要分类分析和解决。1.1永久性迁移（定居）型农民工的居住需求及问题永久性迁移型（定居型）农民工主要是那些有了较多的人力资本和社会资本积累、较长的进城时间、较稳定的职业、较高的收入水平的农民工，他们不仅在城市找到相对稳定的职业，而且逐渐形成了城市居民相同的生活方式、价值观，进而产生城市市民的身份认同。这种永久性迁移型（定居型）又主要以第二代农民工为主。第二代农民工并不像第一代农民工那样具有从事农业生产的经验和技能，他们从中小学毕业或辍学后直接流入城市，他们已经不再把土地当作依靠，把回流农村作为最终的归宿，不再愿意成为候鸟式的循环流动的农民工，不再愿意回家从事农活，他们的预期目标是离开乡村，在城市定居。他们的效用和目标函数、心态和观念与第一代农民工明显有差异，他们对城市的认同感较高，即便在城市中难以立足时，也不愿甚至没有能力退回到农村务农4。定居型农民工还有一部分则是第一代农民工带入城市抚养成长的子女，尽管在户籍上他们没有被登记为城市人口，但他们从小就在城市出生、上学、成长，他们完全适应了城市的生活，与农村的社会经济联系十分稀疏，他们长大成为劳动力后，无疑也会选择城市定居。对于这些永久性迁移型（定居型）农民工，目前他们在居住方面面临的突出问题表现在以下两个方面：第一，进城农民工没有被纳入住房保障体系，无法在城市获得稳定的住所，使他们的家庭居住分离。在中国，现行户籍制度已经不仅仅具有单纯的人口登记和统计的功能，而实质上成为一种“社会屏蔽”（Social Closure）制度，即它将社会上一部分人屏蔽在分享城市的社会资源之外5。进城农民工通过职业非农化的过程完成了从农民到工人的角色转换，但从户籍身份上看，他们依然是农民，城市住房保障政策包括公积金政策、廉租房政策、经济适用房政策等，并未覆盖到农民工。由于绝大多数农民工在城市收入低，而城市的医疗、教育等服务收费很高，生活费用又远远高于农村，进城农民工无法在城市安家立业，养家糊口，赡养家庭成员，他们不得不将老人、孩子和妇女留在农村，过独身生活。多数农民工家庭于是“一分为二”，变成分居于城乡之间的两栖家庭，形成“一家两地、一家两制”模式6。这种生活方式和家庭模式，产生许多家庭危机和社会问题。即一方面造成家庭的分离和破碎，大量留守农村的儿童长期承受着残缺的文化教育、被歧视的心理压力和孤寂的家庭生活；另一方面，许多进城农民工长期处在游离状态，成为完全脱离家庭和社会组织约束的“游民”，他们经济无保障、住所无着落，生活不安定，不能成为稳定的城市居民，无法完成市民化过程。第二，农民工聚居在“城中村”，与市民的居住隔离不利于城市社会的融合和治理。目前，我国进城的农民工由于收入水平低，在中心区难以租到便宜的住房，而以高密度、高容积率为空间特征的“城中村”具有低廉的土地成本、建房成本和经营费用，且接近工作地点，很符合农民工的需求，自然成为进城农民工首选的居住地。但由于许多“城中村”毫无规划地发展，公共设施不足、违章建筑多、安全隐患多、居住条件恶劣，已经严重影响到城市的形象和可持续发展，一些“城中村”的状况几乎与国外的“贫民窟”相似。这些在“城中村”居住的农民工受到城市社会的排斥，难以完全融入城市社会。国外社会学常常用“居住隔离”（residential segregation）这一概念来描绘这种现象。所谓居住隔离，是指都市居民由于种族、宗教、职业、生活习惯、文化水准或财富差异等关系，特征相似的人口集居于某一特定地区，不相似的集团间则彼此分开，产生隔离作用，有的甚至彼此产生歧视或敌对的态度。一般地讲，居住隔离程度越高，不同社会群体之间的交流越少，彼此之间的融合越困难，处于弱势地位的群体进入“主流社会”的机会越少。目前，我国农民工与市民居住隔离的现象造成彼此之间的融合困难，甚至造成社会不同阶层人群间的对立，加剧社会分裂，这不利于城乡文化交流，不利于进城农民完成市民化，也是造成各种社会不稳定的潜在原因，影响着城市社会的和谐发展。一般而言，这些计划长期留在城市里的农民工愿意为更加坚固的住房而投资。他们不再希望自己像第一代农民工那样被城市社会歧视和排斥，与城市居民隔离开来，而是希望能够享受市民平等的待遇，在城市中获得稳定的住所，甚至拥有自己的住房，寻找到归属感和依赖感，并最终完成市民化，融入城市社会。如果说第一代农民工还没有将参照群体位移到城市居民，他们对于恶劣的居住条件容忍度较大，那么，第二代农民工往往会将参照群体转移到城市居民，他们的相对剥夺感会上升，不满意的情绪就会加大。就现阶段而言，农民工中大约有1 000万1 500万人打算长期留在城市，有从农民转变为市民的强烈愿望和要求，大约占农民工总数的20左右。如果城市社会继续对这些群体采取排斥政策，没有当地户口就难以到当地学校就学、难以享受城市福利设施、难以获得正规部门的就业机会、难以获得住房保障，他们在城市的居住、就业、子女上学等问题不能得到妥善解决，无疑会对我国城市和谐社会的建设构成威胁。1.2非永久迁移型（非定居型）农民工的居住需求及问题非永久迁移型（非定居型）农民工没有永久改变居住地的意愿而仍打算回流到原居住地，其迁移行为并不导致永久迁移所产生的“根本归属的转移和重新定位”。相反，这种人口迁移是“非永久迁移”（nonpermanent migration）或“暂时迁移”（temporary migrat ion），而且大多是一种往返于迁入地与迁出地之间、一次或多次的往返循环流动（circulation）。这种循环流动在新劳动力迁移理论看来，实际上是迁移者家庭内部资源配置的一个环节，是发展中国家在资本和信贷市场不发达，劳动力市场不稳定，同时缺乏足够的社会保险机制等条件下，迁移者家庭为充分利用家庭资源，最大限度地增加家庭的就业和收入并降低风险而采取的一种策略7。迁移者用“在城里赚钱，在村里花钱”的方式，将一部分家庭成员留在家中，使迁移流动者可以在迁入地十分简陋的条件下生活，从而将迁移流动的成本减至最低限度8。对于这些非永久性迁移型（非定居型）农民工来说，他们迁入城市主要是为了挣更多的钱。因此，他们往往也做出不同于当地居民的住房选择，在改进居住条件上投入很少，对居住舒适程度和服务设施要求也比较低，他们只是把现居住地看作临时场所。实际上，他们在迁入地工作，其社会身份却仍在其迁出地，无论是工资水平还是社会地位，他们所参照的是相对落后的迁出地水平。这样，尽管农民工的住房绝对条件差，但是他们对于自己在城市的住房条件的满意度水平并不低，他们更担心的是在城市打工期间居住成本上升，影响其实际收入。对于非永久性迁移型（非定居型）农民工，他们在居住方面面临的突出问题主要表现在以下两个方面：第一，雇主提供给农民工居住的工棚或宿舍过分拥挤、简陋。建筑等行业雇佣的农民工大多数属于非永久性迁移（非定居型）农民工，他们一般居住在企业免费提供的简易工棚，有些居住在未竣工的房屋中，或者交纳少量住宿费，居住在企业提供的集体宿舍。由于进城农民工缺乏维护权益的组织和意识，一些企业为了追求利润，降低成本，提供给农民工的居住条件恶劣。“在制造业和工矿企业中，虽然不少企业有集体宿舍，但居住拥挤不堪，经常是几十人拥挤在同一个棚屋中，卫生安全条件脏乱差；从事建筑施工工作的，一般居住在建筑工地的简易工棚、地下室和未竣工的房屋中，大量自找住房的农民工住在相对廉价的”城中村“和郊区农民搭建的棚屋中，环境卫生和食物安全条件很差。”9第二，进城农民工居住成本不断上升，影响农民工的实际收入和劳动力转移。农民工在城市住房的主要类型为租赁房、工棚和单位宿舍三类。其中，住单位集体宿舍或工棚的农民工费用低，但住宿条件简陋。自行租房相对于单位集体居住，费用要高出许多。这是由于农民工被城镇住房福利制度排除在外，无法获得政府提供的廉租房和单位提供的公房，只能依靠自己来解决住房问题，加上他们获得租赁房屋的渠道和信息有限，在租房者中，他们不仅支付多，居住面积少，而且获得的住房往往是一些质量较差的房屋。以上海为例，在1995年，当地城市居民人均居住面积（按建筑面积计算）达到15.7 m2，60的在房屋内有厨房，50的有卫生间，平均每个月的房屋租金只有22.5元，只相当于月收入的3。而农村流动人口人均住房面积只有当地居民的一半（8.2 m2），只有12的住房你有厨房，6的有卫生间，平均支付的租金是130元，几乎是城市居民的6倍，占农民工月收入的22.510。而且，近年来我国许多城市加快了“城中村”改造，过去一度给予农民工低廉租住房屋的“城中村”不断消失，农民工在城市的居住成本大幅度上涨，直接影响了农民工的实际收入，抑制了劳动力的供给和农村劳动力的转移。2解决进城农民工安居问题的对策思路解决进城农民工的居住问题，是落实科学发展观，建设和谐社会的重要组成部分。住房问题解决得好，社会稳定、政治安定，人们安居乐业，社会文明不断进步；相反，住房问题解决得不好，无家可归者大量出现，他们露宿街头、寻衅滋事、犯罪猖獗，致使政治动荡、社会不稳，将产生严重的社会问题。针对我国不同类型农民工的居住需求，政府需要采取多样化的政策措施，多渠道分类解决他们在城市的居住问题。2.1分类解决不同类型农民工的居住问题由于我国农民工从业范围很广，各地经济社会发展特点差异很大，解决农民工住房问题，必须从当地实际出发，从农民工的实际需要出发，对于不同类型的农民工，由于他们最终的归宿和对居住需求不同，应多渠道分类解决他们在城市的居住问题。对于临时性流动的农民工，由于他们属于阶段性、季节性流动的农民工。这些农民工并不把目标定位在城市生活和发展，他们不仅在户籍身份上仍是流出地农村的一员，家庭成员中的一部分仍生活在流出地，而且大部分仍保留着流出地农村的土地、房屋，他们在长期流动后最终还将以其来源地的农村为归宿，他们自认为是城市过客，往往倾向于做出不同于当地居民的住房选择，在改进居住条件上投入很少，对居住舒适程度和服务设施要求也比较低。他们流入城市不是为了成为城市永久居民，而是为了在最短的时间内挣更多的收入11。解决他们的居住问题，主要是从农民工的实际需求和经济社会发展的条件出发，充分考虑农民的作息规律、地域分布特点以及经济承受能力，为农民工提供具备基本人居条件的各种类型的住所，改善他们在城市打工期间的居住条件，同时要尽可能降低在打工期间的居住成本。对于永久性迁移型（定居型）农民工，政府应该消除对农民工的政策性歧视，把农民工在城市的居住问题，纳入城市住宅建设发展规划和住房保障体系，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住住房，符合条件的农民工，也可以获得政府提供的廉租房或购买经济适用房，让这些农民工享受城市正式居民同等的待遇，以便他们举家迁移到城市，成为城市的永久性居民，加快完成市民化过程。2.2制定适合定居型农民工的多层次的住房保障政策住房是发展资料和重要的生存资料。居民的基本住房需求得不到满足，是无法进行其他生产活动的，社会安定也难以实现。因此，住房问题是经济问题，也是社会问题。居住权是公民权利的重要组成部分，拥有适当的住房也是一项最基本的人权，让“居者有其屋”是每个国家政府不可推卸的责任。目前，城市住房制度改革很少考虑农民工的多样化需求，城市住房制度只为农民工提供了有限的选择，那些希望融入城市社会的定居型农民工无法获得稳定的住所。根据特纳（Turner）的研究，进入城市的新移民一般分为两个阶段：新移民进入城市首先是在城市中心贫民区租房，进行初步安置，然后随着收入水平的提高，出于对居住稳定性或所有权的考虑，移民们会搬离市中心贫民区，开始修建自建房屋或购买住房以改善其住房状况，进行再次安置。可见，处在不同迁移阶段和不同收入水平的农民工，在住房选择上有很大的差异，政府应该提供适用于农民工的多层次的住房保障模式。一般而言，政府为了给包括农民工在内的低收入阶层提供住房保障，可以采取以下几种政策措施：政府直接投资建房，然后直接提供低收入居民租住。美国的“公共住房”、日本的“公营住宅”、新加坡的“组屋”等均属于此种类型。这一政策可以在特定时期可以迅速缓解低收入阶层的住房供给短缺问题，但长期后果是财政负担较为沉重。开发商建房补贴。即政府通过价格、财税和金融手段进行管制和补贴，对能够提供满足政府规定房屋质量、房屋价格（包括租赁和销售价格）的私人或者公司给予补贴，补贴包括税收减免优惠、直接的贷款支持以及直接的价格补贴等，这类补贴一般也被称作“砖头”补贴。住房消费者补贴。即政府直接支付部分租金或减免税费等方式补贴低收入者，提高其住房支付能力，在我国简称“补人头”政策。我国政府应该根据农民工的特点，在不同时期采取不同的政策。在农民工住房保障体系初期，政府可以采取直接建房等措施，尽快增加住房供应，解决农民工等低收入阶层的住房困难问题。随着定居型农民工收入的提高，政府可逐步减少直接建房数量，增加对定居型农民工的住房补贴，并且逐步从对开发商的补贴转为对住户的补贴，也就是从“砖头”补贴转向“人头”补贴办法。2.3建立稳定的农民工住房保障资金渠道世界各国的经验均证明，低收入居民的住房问题不可能完全由市场来解决，更多的需要用住房保障来解决，我国目前住房难的根源不仅仅在于房价高涨，还与公共住房的严重短缺有关。而公共住房资金的短缺又是公共住房问题的核心问题。目前我国政府并没有把住房保障清晰纳入公共财政体系，使其缺乏稳定的资金渠道。廉租房和经济适用房建设由于缺乏资金支持，进展缓慢，覆盖面小。廉租住房的保障面尚不足5，经济适用房的开发投资目前也仅占住宅投资的5左右12。特别是改革开放以来，农民工成为我国城市化和经济增长的重要推动力量，但农民工的居住、工作条件却长期未能成为政府关注的问题，政府把主要财力用于高尚社区、广场等形象工程，而不愿意为农民工的居住需求投资，公共住房资金则一减再减。据有关部门统计，2005年全国土地出让金收入高达5 500亿元，但全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金仅为47.4亿元，用于经济适用房建设的资金也只有62亿元。要解决包括农民工在内的低收入居民的住房问题，必须把住房保障纳入公共财政体系，尽快建立以公共财政为主的住房保障资金制度，对最低收入家庭实施廉租房补贴，将包括农民工在内的低收入家庭的住房保障工作法制化、政策化。首先，地方财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排。其次，住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后应全部用于廉租住房建设。再次，适当提高土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例。第四，政府还可以利用资本市场筹集住房保障资金，如发行债券，为保障性住房建设进行融资。总之，政府应通过安排一定的财政资金支持住房保障，运用多种政策手段给予低收入群体不同的保障支持力度，帮助低收入群体获得基本的住房，以实现“居者有其屋”。2.4制定农民工居住标准，改善农民工在城市打工期间的居住条件根据第五次全国人口普查长表数据，2000年农村劳动力在城市就业的行业分布中，建筑业占145，制造业占466，批发和零售贸易、餐饮业占219，社会服务业占74。在建筑业和制造业中的农民工占了进城务工人员总数的60以上，解决好建筑业和制造业雇佣的民工的居住问题，就意味着解决了大部分农民工的居住问题。目前，建筑行业雇佣的民工一般居住在企业免费提供的简易工棚内或居住在未竣工的房屋中，而制造业和工矿企业雇佣的农民工，一般交纳少量住宿费，居住在企业提供的集体宿舍中。由于农民工缺乏维护权益的组织和意识，一些企业为了追求短期利润，降低成本，提供给农民工的居住条件恶劣。政府应通过制定行业标准，对工棚的质量、人均居住面积、居住环境、配套设施等基本居住条件进行硬性规定。对于提供集体宿舍比较集中的行业，应该制定更为细致、更有针对性的居住标准，可以推广使用标准化的活动工棚，改善农民工的居住条件。其实，建设部早在2005年就颁布实施了建筑施工现场环境与卫生标准。根据该规定：施工现场的施工区域应办公区、生活区划分清晰，并应采取相应的隔离措施；施工现场应设置办公室、宿舍、食堂、厕所、淋浴间、开水房、文体活动室、密闭式垃圾站（或容器）及盥洗设施等临时设施；施工现场应设置水冲式或移动式厕所，厕所地面应硬化，门窗应齐全。蹲位之间宜设置隔板；高层建筑施工超过8层以后，每隔四层宜设置临时厕所。厕所应设专人负责清扫、消毒。现在的问题是应进一步督促企业落实好这些规定。对于用工量比较大、以进城农民工为主要用工对象的其他劳动密集型企业，也应制定和实施本行业农民工宿舍和工棚的标准，规范农民工的居住标准，政府行业主管部门、劳动监察部门和卫生部门应该加强对于企业农民工宿舍、食堂等设施的检查和监测，维护农民工的合法权益，改善农民工的劳动条件和居住条件，保证农民工的人身安全和身心健康。2.5“城中村”改造时充分考虑农民工的居住需求，降低他们的居住成本20世纪70年代末和80年代，许多国家为应付贫民窟的发展，市政当局通常以实施城市改造项目为由，对贫民窟居民进行驱逐。但这种方法仍然无法解决贫民窟问题，只是将贫民窟问题转移到了城市的边缘地区，城乡结合部地区，造成在城市边缘不断出现新的贫民窟。我国“城中村”改造应该吸取发展中国家的经验教训，要避免单纯从改善城市形象角度出发，在没有规划好农民工居住的情况下，急于实施大规模的“城中村”改造。实际上，流入城市的农民工多数缺乏培训和技术，很难马上获得稳定的工作和收入，其生活方式和习俗也往往遭到当地人的歧视，难以融入城市社区，只好聚集在“城中村”。因此，“城中村”的存在在一定程度上是具有积极意义的。“城中村”通常是农村人口迁往城市的第一个目的地，它为新移民提供了一个调整和适应的场所，选择居住“城中村”是这些迁移人口的理性行为。特别是由于现阶段我国大部分城市提供给农民工等低收入群体的出租房屋数量十分有限，从流动人口角度看，“城中村”是他们生活的“驿站”，正是“城中村”廉价的房屋租金，为农民工提供了一个在城市中的栖身之所，在最低的限度上保证了他们在城市中的生存与发展。如果“城中村”改造后，农民工失去了廉价的住房，这无异于发展中国家对“贫民窟”居民进行驱逐的办法，不仅无法从根本上解决农民工的居住问题，也不利于城乡经济的发展。因此，在目前这个阶段，对我国城中村的治理主要还应从更多、更好地满足进城农民工的住房需求出发，改善住房质量和居住环境。也就是说，政府部门改造时应当充分考虑城中村在吸纳进城农民工方面的独特优势，按照每个村的农民工数量和居住状况，将不同层面、不同类型的农民工住房纳入城中村改造规划、设计和实施的全过程，切实为当地农民工提供住房保障，而不是大规模的拆迁，彻底地将农民工从城中村内排除出去。对于城乡结合部的“城中村”的治理改造思路应以“治理”为主、“消灭”为辅，即主要以规范出租房屋和“城中村”的环境卫生标准，提高住房质量，而不是大规模拆迁，清除“城中村”。2.6政府鼓励社会利用闲置房屋，建设农民工公寓低价出租给农民工非永久性迁移型（非定居型）农民工的居住类型以“租赁房屋”居住和寄住“宿舍、工棚”为主，他们基本都没有自己的住房，真正能够“自购房”的农民工更是少之又少，其居住状况与城市本地居民具有显著差异，具有明显的“临时性”特征13。对于农民工这样的低收入阶层，政府一般通过公共住房体系为他们提供住房保障，有效解决其住房难题。改善农民工的居住条件，给他们提供低价的出租房，降低其在城市打工期间的居住成本，也是各级城市政府的重要职责，因为大量廉价的农民工，对于城市的工业化及整体经济发展有十分重要的作用。政府给农民工提供廉价的住房，使这些劳动力生活支出减少，可以被视为是政府替企业支出的“社会工资”（social wage）。当然，解决农民工住房问题，政府也不能大包大揽，要注意调动社会方面的力量，多方面解决。政府主要是给予必要的政策支持，鼓励社会利用闲置厂房、学校、仓库等改建适合农民工居住的房屋，并在城市规划中予以考虑。在山城重庆，政府采取匹配小额贷款、相关税费减免或部分出资等形式，或将现有社会闲置住房进行改建，或将低档旅馆进行改造、完善，或运用社会力量新建，或对农民工租赁的房屋进行综合整治，兴办起一批深受农民工欢迎的“农民工公寓”，吸引了大量农民工入住。在苏州、无锡等地，政府利用集体土地建造了一批规模化、标准化的农民工聚居点，并建立了比较完善的管理制度，有的还设有农民工“维权会”、“法律援助服务站”等，为农民工提供了具备基本人居条件的住所，也取得了较好的效果。参考文献（References）1路风。单位：一种特殊的社会组织形式J。中国社会科学，1989，（1）。Lu Feng。D an Wei：A Special Forms of Social Organization