地理地质-节约集约用地理论和现实探索.pdf

内容摘要 节约集约用地不仅关系到经济社会的发展 也关系到国家和民族和生存根基 怎样 理解节约集约用地 如何实施节约集约用地 还需要理论联系实际 更进一步的进行探索 关键词 节约集约土地 基本原则 现实探索 随着工业化 城镇化快速发展 人地矛盾尖锐 2008 年 6 月 25 日全国第 18 个 土地日 的宣传 主题是 坚守耕地红线 节约集约用地 构建保障和促进科学发展的新机制 十分珍惜和合理 利用土地 切实保护耕地 是四大基本国策之一 坚守 18 亿亩耕地的底线 是具有法律效力的 约束性指标 当代中国改革开放近 30 年的历史 作为一个刚刚从极度贫困中走出的发展中国家 粗放粗糙的土地利用方式难以为继 节约集约土地已是空前的共识 为此 本文主要阐述节约集约 用地理论和现实探索 我国人多地少 耕地资源稀缺 近年来 建设用地矛盾突出 房价上涨 引发群众抢建房子 乱占滥用耕地现象十分严重 珍惜土地 节约集约用地的意识相当薄弱 十五 期间 全国人 口每年递增 1000 多万 耕地每年递减 1848 万亩 针对资源消耗高 浪费大等问题 2007 年年 7 月 国务院发出了 关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知 2008 年 1 月 3 日 国务 院关于促进节约集约用地的通知 明确规定节约集约用地的具体措施 一 节约集约用地的含义及意义 节约集约用地 是为了制止浪费和粗放用地 节约用地 即各项建设都要尽量节省土地 千方百 计地不占或少占耕地 集约用地 即每宗建设用地必须提高投入产出的强度和土地利用的集约 化程度 目的是通过整合置换和储备 合理安排土地投放的数量和节奏 改善建设用地结构 布局 挖掘用地潜力 提高土地配置和利用效率 节约集约用地 主要有三层意义 一是节约用地 就是同一项目尽量少用土地 不占或少占耕 地 二是集约用地 即提高每宗建设用垢投入产出比 三是通过转换和储备 合理安排土地投 和的数量和节奏 发送建设用地结构 布局 挖掘用地潜力 提高土地配置和利用效率 二 节约集约用土的指导思想和基本原则 一 坚持落实科学发展观 促进经济社会可持续发展 土地管理的任务是要提高经济社会可持 续发展的资源保障能力 严格土地管理 决不是单纯地管住卡死建设用地 限制和阻碍经济加 快发展 恰恰相反 要在资源约束条件下 通过节约集约用地 找到支持经济社会又好又快发 展的根本出路 二 坚持 节流 与 开源 并举 把节约集约放在首位 将 节流 与 开源 协调统一起来 全面 落实 严控增量 盘活存量 管住总量 集约高效 的要求 一手抓 节流 节约用地 盘活存 量 凡能不用地的就不用 能少用地的就不多用地 能用劣地的就不用好地 节约每一寸土地 尤其是耕地 一手抓 开源 多渠道多途径千方百计地拓展耕地和建设用地的来源 无论是对 存量用地 还是新增建设用地 都要节约和集约使用 三 坚持宏观调控与市场配置相结合 一方面 建设用地的供应要充分发挥规划计划的作用 加强和改善宏观调控 合理调整用地结构 布局和规模 要严格控制基本农田的占用 另一方 面 充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用 建立能反映资源稀缺程度的价格机制 这 是促进土地节约集约利用的根本途径 四 坚持严格管理与健全激励机制相结合 首先 要从严从紧管理土地 依法依规用地 遏止乱占滥用土地 其次 要采取各种措施积极 引导和鼓励 通过完善相关经济政策 调整土地收益分配关系和严格收益管理 探索激励节约 集约用地的利益机制 五 坚持因地制宜 改革创新 各地情况不同 不能靠单种模式 要结合实际 在摸清土地 存量的基础上 适应本地特点 创新思路 探索节约集约用地的具体办法 尊重群众的首创精 神 推广先进经验 并及时总结上升为规范性文件 三 节约集约用地的对策思考 现实探索 一 发挥宏观调控作用 优化土地利用布局和结构 1 建设用地和土地供应情况现实探索 近年来 团场住房价格持续上涨 老百姓住房紧张 怎 样使团场老百姓走上小康之路 兵团采取了一系列的优惠措施 解决团场职工住房问题 解决 建设用地和节约集约用地之间的一系列的矛盾 就要强化宏观调控作用 发挥政府调控作用 从统筹经济 资源 环境 人口空间均衡的大局出发 首先科学编制土地利用总体规划 制定 建设用地主体功能区 推进形成 综合考虑不同区域的水土资源 生态环境等自然条件 明确 哪些必须以保护自然生态为主 明确不同主体功能的土地开发强度 确定合理的小城镇用地规 模 增强公共设施的共享程度 相关的行业规划的编制和实施 必须与土地利用总体规划相衔 接 要严格控制工业用地 禁止 以租代征 加强小城镇规划 按照有利生产 方便生活的原 则 逐步调整城镇结构 优化布局 2 优化土地利用结构和布局 近年来 工业用地费用有所下调 有很多开发商将囤积起来 形成了一定圈地模式 但并不去 开发利用 闲置土地 为了解决圈地行为 将土地更好的利用起来 最大程度地发挥土地利用 价值 合理控制小城镇基础设施 社会各项事业建设和行政办公用地规模 严格控制大型商业 设施和高档商品房用地 适度提高各类建筑密度和容积率 发挥政府宏观调控作用 推广节能 省地建筑技术 大力开发利用城市地下空间 要打破行政区域界限 改变分散布局工业区的模 式 做到高起点规划 高标准投入 高效益产出 由政府牵头 对土地利用进行合理分配利用 发挥功能分区制度 鼓励跨区建设 引导工业项目向工业区集中 充分发挥综合运力 促进建 设用地的节约集约用地 优化土地利用布局 3 开展小城镇建设用地整理 按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则 结合 土地利用总体规划修编 统筹安排 合理调整空间布局 摸清家底 挖掘潜力 克服 重平面扩 张 轻内部挖潜 现象 鼓励迁村并点的土地整理和旧村改造 大力推广江苏省华西村 多占天 少占地 向空中地下要土地 的农田整理成功经验 无锡市蠡湖地区把农民的拆迁安置房建成 多层和公寓式农民住宅小区 深圳对 2000 多个旧村实行改造 向中心村镇集聚 杜绝零星建房 改造后的岗厦村和大冲村变成 30 多层高楼群 该住宅小区既美观实用 又与自然和谐 增加可 利用土地面积 提高土地利用率 4 鼓励农民进城购房或按规划建高层楼房 节约的宅基地指标可用作小城镇发展的建设用地指 标 城市化进程在空间上是一个集约化的进程 集约程度越高 经济活动的效率越高 提高城 市化人口的聚集度 是提高土地集约程序的最有效途径 这也是许多国家实现土地集约化利用 的成功之路 在中国 一直把发展中小城镇作为城市化的重要方向 但有些地方的人们到城市 打工 在城市购买了房产 但在农村还有一处房产 这样 就存在了双份地产 反而浪费了土 地资源 因此 对于集中建房或进城购房农户的 原宅基地应进行复耕或依法转让 可视为占 补平衡 严格控制分散建房 二 立足内涵挖潜 优先盘活利用存量土地 1 建立土地集约利用评价考核制度 全面掌握城镇和开发区存量土地面积 类型 用途 权属 与分布等状况 开展城市及开发区土地集约利用评价 制定盘活存量土地的实施方案和积极稳 妥的政策措施 促进存量土地的开发利用 2 鼓励利用存量土地 凡利用城镇存量土地进行开发建设的 政府可根据本地实际 制订减免 城市基础设施建设配套费等鼓励政策 鼓励增资扩建 凡工业用地在符合规划 不改变用途的 前提下 提高土地利用率的 不再收取或调整土地有偿使用费 对申请增资扩建的用地单位 要优先使用已有的建设用地 在核定供地面积时 要将已使用土地与新申请的用地数量一并计 算 提高存量土地的利用率 3 开展原有建设用地拆除兴建 通过 易主 易位 促进零星分散土地的有效盘活利用 为 了提高已有的建设用地的利用率 使用地向上发展 拆除已有的平房 在原址上兴建高层住房 原址上的职工搬迁到了高层楼房中居住 严格控制农用地 未利用土地改变原有用途为建设用 地 并办理土地登记手续 明确产权归属 三 推行新型连队住房用地制度 制止乱占滥用土地 1 编制或完善规划 按照统筹安排团连建设的总体要求和控制增量 合理布局 集约用地 保 护耕地的总原则 合理编制连队规划和团部土地利用总体规划 并做好两项规划之间的衔接 未编制连队规划或者已编制连队规划但需要修改的 要抓紧组织编制或修改 规划要合理确定 连队居民点的数量 布局 范围和用地规模 编制规划时 可以打破连队之间的界限 统一按 规划安排住宅建设用地 根据兵团精神 建设新型的小康连队 合理安排连队职工住房以及基 础设施建设 严禁在耕地上建房 2 加强住宅建设用地的规划与计划管理 职工建房涉及农用地转用的 应当上报省级国土资源 厅备案 涉及土地利用总体规划调整的 上报规划修改方案需附具城镇建设规划图 3 简化住宅建设用地审批手续 农村住宅小区建设涉及农用地转用的 按规定由兵团人民政府 审批 在审批过程中 团场国土资源部门与建设部门要做到 三到场 4 严格执行住宅建设用地的优惠政策和收费规定 针对住房价格屡调涨的局面 2007 年国务 院发布了 关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见 要求在 2008 年底前 廉租住房制度 保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭 对廉租住房和经济适用 住房建设用地 各地要切实保证供应 要根据住房建设规划 在土地供应计划中予以优先安排 但保证供地 并不是超计划供地 土地部门进行总量管理 而结构的落实则需要建设 规划部 门来做 对小城镇和连队住宅小区建设用地 以及对利用空地 荒杂地和存量土地建设住宅的 应按优惠政策给予鼓励和扶持 因此 住房土地供应在保障经济发展 保护耕地的同时 采取 适当的方式 支撑住房保障体系的建设 都是无法回避的联系 5 强化执法监察 土地执法监察部门对未批先建 少批多占 边批边建的违法用地行为 坚决 依法查处和拆除 对未批先建的 要发现一座拆除一座 通过严格执法整肃连队用地秩序 实 行 一户一宅 制度 防止以分户名义的 一户多宅 严格执行国务院 关于深化改革严格土地 管理的决定 依法严肃追究违反者的法律责任 6 盘活连队存量建设用地 根据城镇化建设目标 按照集约用地的原则 制定旧村庄改造和零 散住宅整理归并的总体方案 并按计划 分年度组织实施 要实行 建新退旧 制度 经批准新 建住宅后 建房户必须将原旧宅基地退出 逐步消灭散 乱 差的 空心连 积极探索旧连队 改造 零散住宅整理归并的途径和方式 总结 推广成功经验 7 加快信息化建设步伐 在兵团 各个团场距离师级部门较远 严重影响了办事效率 为了满 足 高效 便民 公正 的要求 加大团场信息化建设的资金投入 配置电脑和打印机 测量仪 等现代办公设备 不断提高基础单位管理效率和服务水平 充分利用现代信息技术手段 适时 录入相关资料数据 设立政府网站 逐步实现网上政务公开 信息交流 逐步实现无纸办公 四 严格土地使用标准 促进各项建设节约集约用地 1 严格执行国家产业政策 土地管理历经数年调控 一个较为完备的政策体系已基本形成 但在有些地方还存在许多历史遗留问题 为了解决这些问题 去年 国土资源局开展百日行动 工作 清理了违法用地和闲置象土地现象 尤其是工业用地圈地形为 这些措施的实施 不但 加强国土资源部门的监管力度 坚决施行用途管制制度 也进一步提高土地的利用效率 要求 各地不得批准新建禁止类项目 要从严控制区域内限制类项目的数量 布局和用地规模 严格 限制占用农用地 停止高档别墅类房地产 高尔夫球场 花园式工厂 宽马路和大广场等用地 的审批 对历史遗留的问题 各地方也采取了相应的措施进行解决 防止开发商圈地炒地 防 止土地闲置现象发生 其中秦皇岛大宗土地分别出让方式解决闲置土地历史遗留问题值得国土 资源部门去学习和借鉴 2 强化建设项目用地管理 坚持 以项目定用地 以投资额定用地量 的方针 编制项目建议书 可行性研究报告时 应增加土地节约集约利用的内容 凡设计用地超出规定用地指标的 要进 行论证 说明理由 没有相应用地指标的项目用地 可比照现有标准和设计规范确定用地规模 并作出详细说明 要加强分期实施的大型工业项目预留规划用地的管理 对规划预留用地 必 须根据实际到资情况和生产建设进度 分期分批确定供地数量 申请增资扩建的 要优先使用 已有的建设用地 在核定供地面积时 要将已使用土地与新申请的用地数量一并计算 完善建 设用地定额指标管理制度 全面修订完善工程项目建设用地定额指标 尽快将教育文化 体育 医疗卫生等公益性和公共设施用地纳入定额指标 适时调整工业类项目用地的控制指标 各行 业主管部门或行业协会要依据土地使用标准 修改完善各类建设项目设计规范 3 提高工业项目用地的投入产出率和集约利用水平 实行单位面积土地最低投资限额 工业项 目单位面积土地的投资额不得低于规定的最低限额 鼓励企业投资建设多层标准厂房 严格限 制单层建筑物 如福州市金山桔园洲创造的 飞地工业 模式 工厂上山 向空中要土地 提 高土地容积率 以合同形式明确集约用地各项权利义务及违约责任 上一年度供地率达不到 70 的 不能申请办理新报批手续 土地利用集约度不高 未达标的 不