化解三农问题的思路和对策—城乡统筹发展.doc

城乡统筹发展：化解“三农”难题的思路与对策一、“三农”问题的历史回顾（一）“三农”问题的发展阶段及其特征中国的“三农”问题由来已久，中国的历史在某种意义上说也是“三农”问题的历史，正是占中国社会主体的农民不断抗争（不管是起义还是革命），迫使封建政权改朝换代。“三农”问题的一次次严重，又一次次缓解，推动中国社会的不断发展。中国共产党因化解半封建、半殖民地的旧中国的“三农”问题而取得了政权。中国共产党及其所领导的中华人民共和国也需要不断化解各种新的“三农”问题，凝聚数亿农民的心，来巩固政权，继续推动中国社会的发展。1949年中华人民共和国成立以来，“三农”问题的发展经历了三个具有明显特征的发展阶段：1978年以前以农产品长期供应不足为特征的老“三农”问题阶段，19781997年的老“三农”问题向新“三农”问题的转换阶段，以及1998年以来以农民收入增长缓慢为特征的新“三农”问题阶段。1.1978年以前老“三农”问题阶段19491977年近30年间，是中国近代史中生产关系变革最频繁的时期。这些生产关系变革中，有些是适应生产力发展的，如土地改革、农业生产互助合作，把地主的土地分给农民，并在不改变土地为农民所有的前提下实行互助合作，充分调动了农民的生产积极性，因此农业生产得以迅速恢复和发展。但随后采取的一系列生产关系的变革，如农业合作化、人民公社、农业学大寨等，却违背了农民的意愿，因而极大挫伤了农民的积极性，使农业生产严重受挫，农业生产停滞，农产品供应长期不足，农民收入低，但城乡收入差距不大，工农产品存在严重的“剪刀差”。2.19781997年新老“三农”问题转换阶段这一转换阶段可分为两个时期。前期：以联产承包制为核心的农村生产关系的变革，使压抑已久的农民积极性得以充分发挥，使长期停滞不前的农业生产得以迅速发展，使以农产品长期供应不足为特征的老“三农”问题得以缓解；后期：以取消统购统销为核心的农业市场化改革步伐的逐步加快，农业小生产和大市场的矛盾、市场竞争中农业弱质性的缺陷逐渐显露，以农民增收困难为特征的新“三农”问题开始显现。3.1998年以来新“三农”问题阶段1998年以来，中国的农业进人了一个新的发展阶段。经过近50年的努力，特别是改革开放20年，结束了长期困扰和制约经济发展的主要农产品供应不足的问题，大部分农产品出现了低水平的过剩，农产品卖方市场迅速转变为买方市场，造成农产品销路不畅、价格低迷，加上亚洲金融危机的影响，国民经济增长乏力，乡镇企业面临严重困境，农民收入增长受到农内农外双重压力。这一阶段的主要特征是农民增收困难，城乡居民收入差距迅速扩大。1998年以来，城市居民收入虽然受亚洲金融危机和国民经济增长减缓的影响，但仍然保持较好的增长势头。人均收入由1998年的5 425.1元增加到2003年的8 472元，5年增长了56。2%，高出农民同期增幅（21.3%）近35个百分点。农民与市民人均收入比由1998年的1：2.51迅速扩大为2003年的1：3.23。（二）党和国家处理新“三农”问题的政策及其评价1.农业产业化家庭承包制确定的农户家庭经营的主体地位；极大地解放了农村生产力，但随着市场经济制度的逐步建立和发展，市场化进程的加快，家庭承包制的一些问题也开始显露：一家一户小规模分散性生产，如何参与、适应国内外日趋激烈的市场竞争。农业产业化作为市场经济条件下解决小生产与大市场的矛盾，推进农业和农村经济改革与发展的一种思路，最早出现于1993年初的山东。1996年后引起中央的重视，并在国家“九五”计划和“十五”计划中得到充分肯定。各地根据中央的要求，积极推进农业产业化经营，取得了成效。目前存在的最大问题是产业化组织形式及利益机制尚未解决，主要有两方面原因。一是“农业产业化”概念不明确，农业产业化内容的不断扩大，使农业产业化的原本很明确的概念反而变得模糊起来，变成了一只可以装下任何东西的“乾坤袋”。而实际上，农业产业化的本意是农民与市场相联系的产业组织形式。二是农业产业化组织形式涉及到合作组织、制度这一十分敏感的问题，因而如何确立农民作为整体而不是个体在农业产业化中的主体地位，切实使农民作为一个整体取得农业产业化的应有利益，变得十分困难。2.粮食流通体制改革1998年粮食流通体制改革的政策目标和主要手段在于解决国有粮食企业巨额亏损挂账的短期目标，而严重忽视发展粮食市场，培育竞争性的粮食市场主体，调动种粮农民的积极性及增加农民收人这样的长期目标。因此2004年中央一号文件再次重申，要全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营。3.农村税费改革与粮食流通体制改革同时进行的是农村税费改革。由于农村税费改革目标明确，措施有力，因而取得了很好的政策效果，受到广大农民，特别是低收入农民的欢迎。在1998年以前，农民负担的税费主要有：农业税、农业特产税、“三提五统”费以及各种摊派集资。农村税费的特点是税轻费重，费大于税。农民最反对的是各种名目繁多、政出多门、随意性大的收费、罚款、集资、摊派等，正是这些名目繁多的乱收费，加重了农民的负担，损害了农民的利益，严重破坏了党和政府与农民的关系。农村税费改革取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费；取消了屠宰税；取消了统一规定的劳动积累工和义务工。改革后造成的乡村政策收支缺口，由国家财政转移支付补助。2004年中央一号文件又进一步减轻农民负担，自2004年起农业税税率降低1个百分点，同时取消除烟叶以外的农业特产税，并要求有条件的地方进一步降低农业税税率或免征农业税。农村税费改革的直接影响是农民负担大大减轻，在农民收入增长缓慢的时候，间接地增加了农民的收入。4.农村土地经营权流转制度改革家庭联产承包责任制形成了分散、细碎、小规模的土地经营方式，这种方式对农业技术进步和农业市场化进程，以及农业竞争力的提高非常不利。因此从长远来看，农业土地需要逐步集中，农业规模需要不断扩大，于是农村土地的流转成为必然趋势。国家“十五”规划提出“在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地方积极探索土地经营权流转制度的改革”。党的“十六大”对此又做了补充，指出“坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。从目前的情况看，土地经营权大规模的流转还不具备条件，不宜迅速全面推行，但鼓励有条件的地方进行探索性改革。由于中国人多地少的国情，应该实行最严格的耕地保护制度，严格遵守审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划，严格区分公益性用地和经营性用地，严格界定和限制政府征地权力，提高征地补偿标准，改进补偿费分配办法，妥善安置失地农民，切实保障农民权益。除以上四条主要政策措施以外，配合整个宏观经济需求不足而采取的刺激经济增长的措施，在“三农”问题上，加大了农业结构调整力度，加大了对支农的财政投入，逐步放宽了农民进城的限制，这些措施的实施也在一定程度上缓解了“三农”问题。但总的说来，这一时期所采取的政策，效果并不十分理想。为什么整个国民经济在加快发展，而“三农”问题却没有在发展中得到解决，反而更加严峻起来了呢?或许从单项政策的分析中无法解释，需要从更深的层次上剖析原因。二、“三农难题的成因探源（一）市场之因农业弱质性与市场风险性的双重制约在现代市场经济条件下，作为国民经济基础的农业与非农产业相比，呈现出明显的弱质性。1.农业生产经营面临着其他任何非农产业不可比拟的自然风险农业是以生命有机体作为生产对象的，具有自然再生产与经济再生产交织统一的生产特殊性；由此决定了自然条件与自然环境对农业生产经营活动有至关重要的影响，从而形成了无法预测的农业自然风险。一方面，农业要利用生命有机体生长发育的自然规律来获取农产品，而这一过程中生命有机体的数量多少与质量高低和外部自然环境条件的优劣存在直接的相关性，因此外部自然环境条件的不可预测性与不确定性，直接决定与影响到农业生产经营效率的高低；另一方面，农业中的主体部分种植业存在显著的空间分布广延性特征，对自然环境条件的依赖性极强，特别是在科学技术与生产力水平对外部自然力控制程度相对一定时，气候条件与自然灾害往往直接决定了农业生产经营主体的命运。2.农业生产经营在现代市场经济条件下面临着纷繁复杂的市场风险在传统计划经济环境中，农业生产经营几乎感受不到来自市场的挑战与风险，但是伴随着传统计划经济转向现代市场经济，传统农业向现代农业的历史性转轨，特别是中国加入世界贸易组织之后，农业生产与经营必须正面迎接各种市场经济的机遇和挑战。在市场经济运行环境中，农产品的价值实现必须借助于市场机制，因此市场供求状况与经济机制对农业生产经营效益的获取有着至关重要的影响。由于农业生产周期长，价格对生产调节的滞后性导致农业生产周期性波动与农业投入效率的流失。农业生产增长受凯恩斯定律和恩格尔定律的双重约束，农产品市场供求失衡与农业增产不增收也就在所难免。农产品的需求价格弹性与需求投入弹性均表现出显著的不灵敏与相对缺乏弹性，因此与经济发展和收入增加相比，农产品特别是粮食需求量的增加相对有限；而农产品需求收入弹性不足，必然导致农业生产需求拉力不足与市场竞争乏力。由于农产品需求价格弹性小于供给价格弹性，于是不可避免地会出现农产品市场供求的发散性波动。这在农业现代化水平提高与农业科技广泛应用的条件下尤为明显，因此增产不增收的困境便成为现实。3.农业生产经营在市场的运作过程中必须正视自身的弱势地位（1）农业生产经营主体素质低下，农业科技应用推广能力弱化，政府在农村科技应用与推广中的“缺位”，导致农业生产中科技含量低，直接影响到农产品的国际市场竞争力。（2）农业生产经营组织化程度低，吸纳社会生产要素能力相对缺乏，农民只能是市场价格的被动接受者。（3）农业比较利益提升乏力，农民社会负担居高不下，使农业在优胜劣汰的市场竞争中处于明显的弱势地位。农民作为弱势群体的社会地位难以在短期内有明显改变，农业产业弱质性不仅加剧了其自然风险、市场风险与制度风险，而且还产生了更为严重的弱质效应，集中表现为农业生产要素的大量外溢。这种生产要素外溢大致表现为劳动力外流、农业资本外流、农村土地外流。农业生产要素的大量外溢，从根本上削弱了农业产业可持续发展的根基，进一步加剧了农业弱质性状况。（二）制度之因二元经济结构的转换迟滞与历史惯性二元经济结构的逻辑内涵是：发展中国家或地区一般存在着传统落后的农业部门与现代发达的工业部门两个产业部门；由于两个部门的劳动生产率水平与劳动边际收益率的显著差异，引起农业剩余劳动力的产业间流动，最终实现二元经济结构一元化的目标追求；发展中国家一般要经历以农支工、农工协调与工业“反哺”农业三个不同的发展阶段，而在这一历史发展过程中，农业剩余劳动力的非农业转移是二元经济结构转换的核心与关键。从国际经济发展的经验来看，二元经济结构是发展中国家工业化、市场化、现代化过程中必然出现的普遍化的经济现象。我国作为世界上最大的发展中国家，同样面临着二元经济结构的历史约束与现实困境：二元经济结构一方面为中国工业化基础的建立奠定了必要的物质基础，另一方面也导致了“三农”问题的生成与加剧。改革开放以来，传统二元经济结构受到了来自市场化改革与农村制度创新的共同冲击。但迄今为止，这种二元经济结构的转换迟滞与历史惯性依然是制约“三农”难题化解的主要制度障碍。1.二元经济结构的存在严重阻碍了农村剩余劳动力的非农化转移按照刘易斯的二元经济理论，在发展中国家工业化进程中，劳动力的增长、土地资源的有限性以及土地边际收益的递减共同导致传统农业部门劳动力的过剩；另一方面工业部门的资本积累与生产规模扩张反过来又会吸纳更多的农业剩余劳动力，从而实现二元经济结构的历史转换。但是我国特殊的二元经济结构及其相应的制度支撑体系，却使工业化、城市化程度的相对提升并没有吸纳与之相适应的农村剩余劳动力。即使是涌入城市的农村剩余劳动力，从本质上讲也没有被工业化与城市非农产业所真正有效接纳，绝大部分农村剩余劳动力游离于现代化工业之外，农村居民转变成为城市居民的过程严重受阻。2.二元经济结构的存在导致产业结构调整缓慢与升级换代滞后一是工业自身产业结构与产品结构调整升级不力，导致以国有企业为主体的工业体系不仅没有真正从农村吸纳剩余劳动力，反而形成城市中日益扩大的失业群体；二是城市化进程中第三产业发展的严重不足，既制约了工业与农业产业化发展的速度，又制约了就业结构的相应调整与农村剩余劳动力的转移速度。3.二元经济结构的存在导致政府制度供给在农村经济运行中的严重短缺从实际情况来看，在我国不仅存在着以现代工业为代表的现代部门与以农业为代表的传统部门之间的经济二元结构，同时也存在着城市社会与农村社会对立的社会二元结构，这种双二元结构的历史惯性进一步加剧了“三农”问题的严峻性。严格的户籍制度、城市劳动用工制度与社会保障制度制约了农村剩余劳动力的有效转移，长期存在的“剪刀差”以及不合理的财税负担进一步加剧了农民收益流失。政府在改革与发展过程中制度创造与政策注入的城市化偏向与非农业倾斜，导致农村经济发展长期缺乏有效的制度支撑，进一步加剧了传统二元经济结构的转换困境与矛盾。4.二元经济结构的存在加剧了农业比较利益低下与流失二元经济结构的长期存在与转换迟滞，致使大量农村剩余劳动力滞留在农业，不仅限制了农业生产单位产出效率的提高，而且阻滞了传统农业向现代农业的历史转换过程。工农、城乡之间的利益结构倾斜必然使农业生产经营主体从微观利益出发，减少对农业的各种投入，缩小其生产经营的经济边界，从而不可避免地导致整个农业生产增长的缓慢，再加上二元经济结构所固有的国民收益分配生产要素配置过程中的“重工轻农”的政策制度倾向，共同导致了农业比较利益的持续流失与低下，从而从根本上制约了农村经济的持续稳定增长。（三）国情之因人多地少的现实约束农村土地问题始终是我国革命与建设的首要问题。人多地少的现实国情，不仅是我国社会经济发展的硬性约束，同时也是“三农”问题生成发展的基本要素。对此，“三农”问题研究专家温铁军明确指出，对我国“三农”问题起制约作用的矛盾主要有两个：一是基本国情矛盾，即人地关系高度紧张；二是体制矛盾，即城乡分立的二元经济结构。我国特有的人多地少的国情矛盾主要表现在以下几个层面。土地资源绝对数量与人均占有数量之间的矛盾。我国土地总面积仅次于俄罗斯与加拿大，居世界第3位，但人均耕地仅高于孟加拉国与日本，位列倒数第3。耕地数量不足与质量弱化同时并存。一方面我国耕地总量不足，可以开垦利用的后备耕地资源相对较少，可利用耕地质量总体较差，耕地总面积中，中、低产田约占80%。农村人口绝对增长与耕地面积减少的冲突。近年来，我国人口每年以1 000万左右的速度递增，而农村土地却以每年数百万公顷的数量递减，从而使本来已经紧张的人地矛盾更加突出。人多地少的基本现实与人地关系的矛盾冲突，是引发“三农”问题生成的根本原因。这种国情约束对“三农”问题的影响主要表现为以下几方面。人多地少的矛盾严重妨碍了农村土地适度规模经营格局的生成与土地优化配置效率的正常获取，农业比较利益持续低下，从而使农业生产经营活动丧失了市场经济所要求的基本的利益吸拉力与效率推动力。人多地少的矛盾不利于农业劳动率水平的提高与农业市场竞争地位的提升。人多地少的矛盾不利于公平与效率双重目标的有机耦合与农民经济地位的改善。在目前人地关系如此紧张的社会背景之下，无论是中央政府的制度创新还是农户家庭的行为选择，均存在着“公平”为先、“效率”为后的选择倾向。（四）政策之因政府调节国民经济运行中的行为偏向在影响与决定农业发展的要素体系中，宏观经济政策居于核心地位，正如发展经济学家舒尔茨指出的那样：“一国农业所以停滞不前，不在于资源禀赋，而在于宏观经济政策和农业政策的扭曲与失误”。无论是历史回顾，还是现实分析，都会发现政府政策制定与实施过程中均表现出浓厚的工业偏向、城市偏向与市民偏向，而这恰恰是“三农”问题迟迟无法根除的宏观根源。1.国民经济发展中的工业偏向一方面，依靠剥夺农业为特征的资本原始积累为工业化提供资金支持，主要通过工农业产品“剪刀差”（隐蔽方式）与农民税费（公开方式）两种方式来进行。据统计，19501979年政府通过工农业产品“剪刀差”从农业取得5 100亿元收入，同期农业税收为978亿元，减去财政支农支出1 572亿元，最终政府从农业提取的农业剩余净额为4 500亿元，即每年农业部门为工业无偿提供资本积累155亿元。改革开放以来这种情况有所缓和，但仍然保持在一个较高的水平之上。19791994年，政府通过工农业产品价格“剪刀差”从农业提取15 000亿元收入，同期农业税收为1 755亿元，减去财政支农支出3 769亿元，政府从农业提取的农业剩余净额为12 986亿元，农业部门每年利益流失达到约811亿元。另一方面，国家财政支出过程中也表现出显著的重工轻农倾向。尽管中华人民共和国农业法明文规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度”。但是，以19921996年为例，财政支农支出年均增长16.8%，而同期财政经常性收入年均增长23%；财政支农支出占财政总支出的份额也逐年下降，19932000年历年分别为9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8%；同时财政支农支出占国家财政总支出的比例远远低于农业产值在国内生产总值中的比重，前者仅仅为后者的12或13，与农业在国民经济中的地位与作用根本不相称。与此形成明显对照的是，工业得到政府的财政支持持续提升，在“一五”到“五五”期间政府对工业投资占总投资的比重在45%一62%之间，而对农业的财政投资从未超过8%，最少年份为3%。这种工业偏向运行格局产生的直接后果就是，农业自我积累与自我发展后劲不断弱化，农村剩余劳动力转移不力，农业劳动生产率长期停滞不前，农民生活水平低，从而使农业这一基础产业在垫高工业发展平台的同时，自身发展严重受阻，农业基础地位得不到真正落实与巩固。2.城乡发展中的城市偏向这种城市偏向大致表现为以下几种形式。一是资本流动的城市偏向。由于偏斜的社会经济发展战略的影响，再加上资金流动的利润最大化倾向，长期以来我国社会资本大部分流向城市，从而使农业作为弱质产业正常发展所需要的资本支持严重缺位。二是劳动力流动的城市偏向。城乡分割的管理体制将农民严格束缚在农村土地上，阻止其自由择业，而城镇就业机会主要由城市居民来分割。尽管伴随着市场机制的发育，农村剩余劳动力开始流向城市，但由于劳动力市场统一性的严重迟滞，致使农村剩余劳动力仍然是一种体制外的暂时流动，无法真正纳入城市劳动力统一安置范围，从而形成了农村剩余劳动力流动就业的短期性与不稳定性，其直接后果就是劳动力资源市场化配置的残缺与城乡收入差异的进一步扩大。三是公共产品提供的城市偏向。公共产品的提供主体只能是政府，而政府在处理城乡利益关系上的主观偏好，导致城市公共产品几乎全部由国家负担，而农村公共产品的短缺却由农村居民自己负担与自主解决的不协调格局。这种非均衡的城乡公共产品供给制度一方面产生了不公平的国民待遇，另一方面则从根本上引发了农村公共产品的严重短缺，从而极大地制约了农业的可持续发展，加重了本来已不堪重负的农民的负担。四是制度创新过程中的城市偏向。制度变迁与制度创新是经济增长与经济发展的重要动力。无论是回顾历史还是立足现实，我们都会发现，尽管中国的改革与创新发轫于20世纪70年代末80年代初的农村，但在整个改革过程中，各种制度创新的主战场与重心却始终在城市；由于中国渐进式改革思路的影响，制度创新必然有前有后，但中央政府在特定时期内对城乡实行的差别政策，必然影响到城市与农村的发展格局。这种制度创新的先后顺序特别是制度变迁的主次差别，必然导致城市制度供给的充足与农村制度供给的缺失，从而使农村经济运行缺少持续有效的制度推动。3.国民待遇中的市民偏向这种市民偏向是与城市偏向、工业偏向相联系的，从现实的层面来看，主要表现为以下三方面。一是社会保障制度安排的市民偏向。传统社会保障体制有两个基本特征，即支出结构的社会保险主导性与覆盖面积的城市主导性。从支出结构上看，我国社会保障支出96%用于社会保险，只有4%用于社会福利与社会救济；从受益主体上看，城市社会保障受益率为88%以上，而农村社会保障受益率仅为3.3%；从绝对数量上看，城市市民人均社会保障支出是农村居民的10倍以上。相比较而言，城市居民社会保障是一种就业式保障，即只要有一份职业便意味着可以享受政府提供的一系列社会保障；而农村居民社会保障则是一种典型的农民家庭自我保障，家庭经营制度是农民生活保障的重要载体。这种城乡割裂的社会保障体系显然违背了公平公正原则，而社会保障制度在农村的不合理缺失，不仅不利于农民生活水平的提升与农村经济的发展，同时也严重滞缓了整个社会文明的进展。二是社会消费与收入获取中的市民偏向。城乡分割的二元户籍制度与国民待遇推行中的城乡分化，人为地造成了城乡居民在消费水平与收入获取方面的差异，不利于农村居民生活水平的改善与城乡经济的一体化发展。农民收入与城市居民收入之比改革之初为l：3.2，1985年为1：1.86，2001年为l：3.5，也就是说农民人均收入不及城市的30%。如果考虑到城镇居民所享有的住房、保险等福利化隐性收入以及农民收入统计中的人为因素，则二者实际收入差距达45倍。再从近年来城乡居民收入增长速度来看，19972001年历年农民收入增长速度分别为8.5%、3.4%、2.2%、2.1%、4.2%，大大低于城市居民的可支配收入增长幅度与国民生产总值的增长幅度；如果从恩格尔系数来看，2001年城市居民为42%，农村居民为55%，也就是说农民生活尚处于温饱阶段，而城市居民已全面达到或接近小康。再从消费的角度来看，目前我国占人口70%的农民只购买了39%的消费品，而占人口30%的城市居民则购买了61%的消费品，也就是说城乡居民消费之比大致为1：3.5；而从全国居民存款总额来看，70%的农民存款额仅占存款总额的19%，而30%的城市居民则占存款总额的8l%。三是改革成本负担的市民偏向。改革与创新必然带来社会成本与社会风险，这种成本与风险除政府承担绝大部分外，其余部分需要社会居民来分担；而从改革开放以来的情况来看，改革成就的最大受益主体不是农民，相反农民却成为改革风险与成本的最大承载主体，而城市居民则在享受改革成就的同时并没有相应地承担改革成本。这种状况主要通过农民负担这一中介变量表现出来。从内涵上讲，农民负担大致包括：农业税、税收收费（即“三提留”“五统筹”）、“剪刀差”负担、劳动力流动成本、经营权缺损费、合法集资六大部分。撇开农民负担的合理性与否，单从城乡居民之间的税收负担比较中就可以看出城乡居民的严重不平等。按照现行税制，城市居民个人所得税起征点为月收入800元，年收入9 600元以内不纳税，2000年农民人均收入为2 253元，2001年农民人均收人为2 366元，距起征点甚远，可以说95%以上的农民不应当纳税。这样不仅使城市居民与农村居民的改革成本负担出现严重失衡，更为严重的是导致农村居民生活状况改善的相对迟缓，从而为“三农”问题的化解设置了更大的障碍。三、化解“三农”难题的思路（一）化解“三农”难题必须城乡统筹发展我国人多地少的基本国情，以及长期以来城乡分割的二元经济结构，使我国农业、农民、农村问题日益突出。20世纪90年代后期，随着我国农业进入一个新的阶段，农产品市场由卖方市场转入买方市场，农产品市场长期供应不足的局面得到根本性的扭转，主要农产品在全国大部分地方出现了供过于求，农产品价格低迷，农民收入下降，从而农业生产的积极性受到了影响。“三农”问题已经成为当代中国经济社会发展的难题，“三农”难题的突出表现是农民增收乏力。在过去很长一段时间内，我国农民收入增长方式有五种：一是增产增收，在价格保证下，通过提高农产品产量来增加收入；二是提价增收，在产量不变的情况下，国家通过提高农产品收购价格来提高农民收入；三是增效增收，在产量、价格不变的情况下，通过规模经营，提高农业劳动生产率来提高农民收入；四是非农就业增收，即通过发展农村工业和服务业，增加农民非农就业的收入；五是减负增收，国家明令禁止向农民征收不合理的税费，通过减轻农民负担，间接地增加农民的收入。但在农业发展进入新阶段以后，市场环境的根本性变化，使以上五种传统增收方式中的前两种已经失效。首先是增产增收失效，农产品市场供大于求，过剩农产品无法实现价值，结果是增产不增收、增产反而减收。其次是提价增收失效，现在大部分农产品已经供过于求，在市场机制的作用下，价格趋于下跌，政府要提高价格，其干预成本将会很大，更何况价格补贴被世界贸易组织视为禁止使用的“黄箱”政策，政府很难再通过提高农产品价格来增加农民收人。五种传统方式的后三种仍在农民增收中发挥重要作用，但受到各种主客观条件的严重制约，使它们在农民增收中的作用未能充分发挥。首先是我国农业人口众多，但耕地十分有限，每个农业劳动者拥有的土地等农业资源不足世界平均水平的14，农业规模的小型化制约了规模效益的发挥；其次是我国农村大量的剩余劳动力需要加速转移，需要农业以外的其他行业提供就业市场，而我国城市化的严重滞后及近几年农村工业的低速发展，大大放慢了农村剩余劳动力转移的步伐，从而对农民非农就业增收产生了影响；最后，减负增收仅仅是一种缓解农民增收困难的暂时办法，要从根本上保障农民利益不受侵犯，从而使农民收入不断提高，需要有一套社会保障措施及农业支持措施。总之，以“农民增收”为重点的“三农”难题不能仅仅局限于农业、农民、农村本身来考虑问题，要清醒地认识到“三农”难题的产生不仅有农内的问题，同时也有农外的因素。“三农”难题的解决也应该跳出“三农”，从更广阔的视野来寻找思路和举措。党的“十六大”在全面分析国际、国内形势的基础上明确提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”党的十六届三中全会又进一步明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”推进各项事业。2004年中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见，即中央一号文件再次强调，“各级党委和政府要认真贯彻十六大和十六届三中全会精神，牢固树立科学的发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持多予、少取、放活的方针，实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势”。因此，统筹城乡发展是化解“三农”难题的全新思路和战略举措。（二）统筹城乡发展的内涵及基本要求统筹城乡发展的内涵丰富，它至少包括统筹处理城乡关系、统筹配置城乡要素及统筹城乡经济社会发展三个方面的内容。1.统筹处理城乡关系城乡关系包括城乡区位关系、城乡产业关系和城乡居民关系三个基本关系，以及由此派生出的三个衍生关系，即工业与农民的关系、农业与市民的关系和城市工业与农村工业的关系。在三个基本关系中，城乡区位关系是前提，城乡产业关系是核心，城乡居民关系是结果。正是城乡区位决定城乡的产业分工，产业分工又决定居民的职业和社会经济地位。城乡产业关系主要包括城市工业与农业的关系和城市工业与农村工业的关系，城乡产业关系是否协调直接影响城乡区位发展水平和城乡居民关系。城乡统筹关系如图1所示。城市的主要产业是工业，还有越来越多的服务业，在城市长期从事工业和服务业的主要是市民。农村的主要产业是农业，长期从事农业的主要是农民。虽然随着农村工业的发展，部分农民进了工厂，但身份仍是农民。生长在城市的人，成人以后就在城市从事工业或服务业，成为有城市户口的市民。生长在农村的人，成人以后就留在农村从事农业，成为有农村户口的农民。虽然随着城市发展，部分农民进了城，但只要户口在农村，仍是农民。在传统的二元结构国家中，城乡关系就是这样直接和直观。但从城乡统筹协调发展的角度来分析，理性的城乡关系至少包括以下六种。（1）城乡区位关系。城市既是地域的中心，又是经济、政治、文化的中心，城市中先进的工业、科学教育等服务业及高素质的劳动力形成地区经济增长极，其强大的辐射力直接带动农村地区经济的发展、社会的进步和农民的富裕。外围的农村则为城市发展提供广阔的空间，并接受城市的辐射，壮大农村经济。（2）工农产业关系。工业为农业提供先进机械设备和技术，提供化肥、农药、燃料、电力等农业生产资料；农业为工业发展提供生产资料需求市场。农业为工业提供粮、棉等加工用原料；工业为农业发展提供农产品原料需求市场。国民经济中这两大产业互为对方发展提供数量充足的合格产品，互为对方提供发展所需的市场。（3）城市工业与农村工业的关系。这是一种极具中国特色的城乡产业关系。农村工业是在传统的二元结构束缚下，在计划经济制度外自发的，为消化农村剩余劳动力及克服农民收人低下而兴办的工业。农村工业的发展极大缓解了城乡经济发展的差距，加速了中国工业化的进程。城市工业和农村工业的双重发展，形成对农产品和原料的双重需求，对资金、对劳动力的双重需求，也对中国经济及工业化发展形成双重推动。在农村工业发展的初期，它起到了为城市大工业配套和拾遗补缺的作用。农村工业与农业更近，同农业的关联性更大，与农业有着天然的血缘关系。与城市工业相比，农村工业具有轻型化和劳动密集化的特点。但随着农村工业的进一步发展，模仿城市工业走资本深化的道路，客观上存在着对城市工业原料和资金的竞争。（4）工业与农民的关系。工业为农村居民提供日用消费品，提供水、电、气、通讯等服务；农村居民为工业发展提供广阔的工业消费品市场。农村居民为工业发展提供充裕的劳动力，工业为农村居民提供非农就业机会。（5）农业与市民的关系。农业为城市居民提供丰富多样的农副产品、新鲜空气和绿色环境，城市居民为农业发展提供农副产品的需求市场。（6）城乡居民关系。城市居民为农村居民提供现代化的城市文明和舒适生活的榜样；农村居民则为城市居民提供传统的农耕文化和自然质朴的生活方式。城乡居民之间的文化融合，丰富了城乡居民的生活。城乡居民之间交流对社会的稳定十分重要。2.统筹配置城乡要素城乡关系的协调需要在城乡之间统筹配置生产要素。根据生产要素及其配置的一般理论，全社会生产各类所需产品的数量比例，取决于全社会各种生产要素的投人数量和合理比例，这些生产要素主要包括土地、资本、劳动和管理。土地包括附着在土地上的全部自然资源，资本包括建筑物、机械设备等物质资本和货币资本，劳动包括劳动者的体力和脑力，管理即领导者的决策和协调才能。这些生产要素的理性流动和合理配置，保证全部生产要素的最有效利用，并取得大致相等的报酬，投入土地者取得地租，投入资本者取得利息，投入劳动者取得工资，投入管理者取得利润。从以上理论得到启示，城乡统筹的对象应该是全部生产要素，即土地、资本、劳动和管理四大生产要素。由于统筹城乡关系的核心是工农产业关系，工业和农业分别是城市和农村的主体产业，也是市民和农民所从事的主要职业，工农产业关系直接决定城乡区位关系和城乡居民关系，因此城乡统筹首先是四大生产要素在工业与农业之间的协调配置，其次是城市工业与农村工业之间的协调配置，再次是在城乡区位及城乡居民之间的协调配置。（1）工农产业要素统筹。工业与农业是国民经济两大重要部门，工农产业统筹要素配置，保持两大产业相应的产值比例和产品比例，使两者能相互提供对方发展所需的产品数量，并保持相应的动态适应。为此在土地使用上，工业用地应尽量少占用耕地，保持农业最基本生产资料耕地面积的动态平衡；在资本配置上，要引导资本投向最紧缺的农业产业，作为政府要把对农业的投资与国民经济的增长或国家财政的增长联系起来，自觉地经常性地增加农业投资；在劳动投放上，当前最突出的问题是农业劳动力严重过剩，为此在发展资本密集、技术密集型工业，提升工业结构的同时，不能忽视能够吸纳较多劳动力的劳动密集型工业；在宏观管理上，要根据形势随时调整产业政策，通过调整工农产品比价等途径，扭转长期存在的“重工轻农”偏向。（2）城市工业与农村工业要素统筹。城市工业与农村工业都是中国工业的组成部分，都为中国国民经济的发展和加速工业化作出了应有的贡献，但同样作为工业部门，确实在生产要素的配置上存在竞争。首先是土地使用上的竞争。与城市工业相比，农村工业明显占有优势。一是身处农村就地建厂；二是（过去）乡镇企业集体所有，占用集体土地理所当然。农村工业当初的优势之一就在于可以取得廉价土地。其次是资金上的竞争。资金是城乡工业发展的必要条件。与城市工业相比，农村工业处于劣势，农村工业的发展资金靠农民筹集，很难得到国家的贷款支持，享受不到计划价格和税收的优惠，也没有自己的金融机构。再次是劳动力的竞争。在劳动力无限供给的中国，城乡工业发展对劳动力的竞争并不突出。农村工业能就地转移农村剩余劳动力，对城市工业发展的劳动力需求不构成竞争。最后是管理上的竞争。国家政策在总体上偏向支持城市工业，城市工业的发展得到国家资金、原料供应的保证，在城市工业与农村工业发生矛盾时，总是偏向城市工业，限制农村工业。（3）城乡区位要素统筹。城市是社会大分工的产物，是工业、商业等非农经济活动空间聚集的结果。除城市以外，仍然以农业经济活动为主的其他区域则保持农村的地位。从城市形成、发展的原因来看，城市与农村在争夺生产要素的竞争中，城市明显处于有利地位。从城市区位要素统筹的角度来看，城市化是一种不可阻挡的历史潮流，城市化进程的合理推进可给农村带来巨大的利益，反之其不合理推进，或是滞后或是急进，则可能给农村带来巨大的困难。例如在土地利用上，城市化过快会占用农村大量耕地，影响农业长期发展和农民长期利益；城市化过慢，农地增值缓慢，非农就业不足，也不利于农村发展。在资本投放上，在资本数量或国家财政总支出既定的条件下，投放城市建设的资本额增长过快，比重过大，都会减少对农村的投资，从而影响农村发展。在劳动投放上，城乡之间同样存在着彼此消长的关系，城市化过程加快，会吸纳更多农村剩余劳动力，城市化滞后则会减少农村剩余劳动力的转移，反城市化则会使原来在城市工作的居民或农民从城市倒流回农村。在宏观管理上，对城乡社会的管理体制应该逐步统一，避免人为分割。（4）城乡居民要素统筹。市民和农民由于居住地域的差异，导致从事职业的差异，导致地位和身价的差异，从而所能支配的物质财富和精神财富存在巨大的差距。在土地使用上，由于土地国有或事实上国有，城乡居民都没有土地支配权，农民仅有承包土地的长期使用权；在物质财富和精神财富上，城市居民远胜于农村居民；但在劳动的占有上，农村居民中拥有大量剩余劳动力，每个农村居民的剩余劳动时间也远远超过城市居民；在城乡居民的管理上，长期实行户籍管理制度，使具有农村户口的农民受到广泛的歧视。因此，城乡居民要素统筹中需要解决的突出问题，一是赋予农民对承包经营土地更大的权利，以土地财富的优势弥补其他物质财富上的劣势；二是取消代表不同身份的城乡分割的户籍制度，提高农民的待遇。3.统筹城乡经济社会发展经济发展是社会发展的前提和基础，也是社会发展的根本保证；社会发展是经济发展的目的，也为经济发展提供精神动力、智力支持和必要条件。随着城乡居民物质生活水平的日益提高，对精神文化、健康卫生等方面的需求也在不断增长，这就更加要求城乡经济社会统筹发展。城乡社会发展包括科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业的发展，也包括就业、保障、公正、秩序等社会和谐的增长。与城乡经济发展差距相比，城乡社会发展的差距要更大，因此，统筹城乡社会发展的任务更艰巨。（1）建设城乡一体的国民教育体系，优化教育结构和资源配置，支持农村教育事业发展，特别是发展农民的文化教育和科学技术培训，提高农民的文化素质和科学技术水平。（2）建立城乡一体的公共卫生体系，把城市现有的疾病预防和医疗救治系统迅速推广到农村，尽快改善农村的医疗卫生条件。（3）建立覆盖城乡的社会保障体系，使城乡居民享受大致相当的社会就业、社会保障、社会公平和社会秩序等待遇，只有这样才能化解城乡矛盾、维持城乡和谐、促进城乡协调发展。（三）城乡统筹发展化解“三农”难题的基本思路1.统筹城乡关系，在政策上平等对待“三农”在长期二元结构的经济条件下，在国民经济发展中工业优先，区位发展中城市优先等政策的影响下，城乡关系被严重扭曲。工农产业关系中重工轻农，国民经济以重工业为中心，其他产业包括农业都要服从于工业发展，通过工农产品价格“剪刀差”的方式，牺牲农业利益，为工业特别是重工业发展积累资金，这种重工轻农政策的长期化是中国农业发展滞后的一个重要原因。工业与农民关系中，通过工农业产品的不等价交换，不仅从农业，而且从农民的日常消费中获取超额利润，而农民由于农村户口所决定的身份等原因，却没有充分享受工业发展所提供的就业好处。农业与市民关系中，为保证工业发展，城市居民（主要是工人）实行低工资，低工资要求低价格，因此农业不得不为城市居民提供价格十分低廉的农副产品，农业不仅为工业提供廉价原料，而且为城市居民提供低价农副产品。城乡居民关系中，通过户籍制度，人为地规定市民和农民的不同身份，不同的身份导致不同的待遇，农民不能享受政府财政提供给城市居民的各种福利、劳保待遇。总之，农民与城市居民相比，机会不平等，最终导致巨大的城乡居民收入差距。城乡区位关系中，城市对农村的领导地位，使城市发展经常无偿或低偿占用农村的土地和其他资源，严重损害农业的发展和农民的切身利益。扭曲的城乡关系已经产生严重恶果，是“三农”问题日趋严峻、城乡差距不断拉大的基本原因。2.统筹城乡要素，在资源配置上平等对待“三农”要协调城乡关系，关键是要把全部生产要素，包括土地、资本、劳动和管理在城乡产业间、城乡区位间、城乡居民间统筹配置。（1）土地。我国人多地少的基本国情是产生“三农”问题的一个特殊原因。随着经济的发展、社会的进步，人口会继续增长，土地特别是耕地会不断减少，日益紧张的人地比，会加剧“三农”难题的程度。土地既是农业的基本生产资料，也是农民的基本生存资料，土地对“三农”的重要性不言自明。但城市化、工业化的发展也需要增加空间，因此如何合理配置土地资源，在我国显得尤其重要。目前在城乡土地资源配置上存在的突出问题是，在一些地方，政府强制性征地、克扣法定补偿、推诿失地农民的就业安置，甚至有的地方乡村干部背着农民把土地卖了，农民还不知情，农民丧失了双重权利。土地卖与不卖，不由农民自己决定，即使是农民愿卖土地，他们面对政府也没有平等的谈判权。按照现行的征地制度，因建设占用农村集体用地，都必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让，出让的价格是市场价格，而征地的价格只占市场价格的极小部分，而这极小的一部分还由集体和农民来分，真正到农民手里的少得可怜。这种极不平等的土地征用制度给农民造成极大的伤害，给农业生产造成极大的破坏，给农村稳定造成严重隐患。为防止土地资源配置的不公平，应限制各级政府的权力，实行最严格的耕地保护制度。（2）资本。农村小康社会建设及农业现代化面临两大难题，即“钱从哪儿来”“人到哪儿去”，前者即是资金筹措，后者即是劳动力转移。在历史上，“三农”为城市工业的发展提供了长期的资金支持。19521990年国家通过各种形式从农业、农村、农民中取得的资金积累为9 530亿元，其中“剪刀差”方式积累6 690亿元，农业税方式积累l 850亿元。而国家对工农业的基建投资比例为6.4：1，远不及发展中国家的平均水平3.8：l。除大江大河治理和国家重点建设项目以外，国家并没有对“三农”注入应有的资金。因此“三农”所需资金除自身积累以外，往往靠农村金融来提供。但由于种种原因，农村金融正面临严峻形势：一些地区的农业银行“非农化”倾向严重，农村基金会和储金会由于管理不善被关闭，农村信用社管理体制历经曲折尚处于理顺之中，还没有承担起支农主力军的重任。“三农”资金“失血”“外逃”严重。据中国社会科学院社会学研究所樊平研究员调查，农村资金以每年6000亿元的规模被金融机构抽出，倒流进入城市，全国平均每个县流出资金3亿元。邮政储蓄从农村倒流入城市的速度也非常可观。2002年第1季度，全国仅邮政储蓄存款余额就达6 100亿元，其中4 000亿元来自县域经济。即便是最保守的估计，邮政储蓄也有30%来自农村，通过邮政储蓄倒流的农村资金也接近2 000亿元。县级各商业银行在农村吸纳存款6 000多亿元，放贷3 000多亿元，转出了3 000亿元左右。农村信用社离农民最近，有放贷需求，但吸储能力不够，无法满足放贷需求。（3）劳动。“三农”所面临的第二个难题即农村剩余劳动力的转移。按照经济发展的一般规律，农村人口将逐步向城市转移，农业劳动力逐步向非农产业转移。但由于城乡严重分割的户籍制度的长期实施，以及工业化和城市化的相对滞后，中国农村剩余劳动力的转移被迫走上双轨并行的途径，即“离土离乡”式转移和“离土不离乡”式转移。前者是指离开土地的农民进城从事工业和服务业，后者是指离开土地的农民就地非农就业，或是进当地的乡镇企业，或是进当地集镇从事商贸服务。从吸纳剩余劳动力的能力来看，目前“离土不离乡”式大于“离土离乡”式。但“离土不离乡”式转移必须具备一些基本条件，即当地有乡镇工业发展的基础，或有邻近大中城市或大工业的辐射。因而“离土不离乡”转移仅局限于东部发达地区及大中城市的周边地区。从长远来看，还应该把重点放在“离土离乡”式转移。这就需要建立城乡统一的劳动力就业市场，取消对农民进城就业的歧视性和不合理收费，切实解决好农民进城落户、子女教育、劳动保障等方面待遇。3.统筹城乡发展，在经济、社会上平等对待“三农”城乡统筹不仅是经济问题，还涉及十分复杂的社会、政治问题。城乡发展的失调虽然主要是由于土地、资本、劳动和管理四大生产要素配置不合理而引起的工农产