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从制度上解决央企腐败问题的时机已成熟2013-12-04 10:18 来源： 东方早报 作者： 聂辉华近年来，涉及央企的特大腐败案件时有发生，表明央企的腐败问题非常严重，仅仅依靠常规的体制内监督和社会监督显然不够，而必须从制度层面铲除央企腐败的根源。为消除央企领导身份扭曲导致的集权问题和监督空隙问题，从根本上消除其腐败温床，必须对央企领导的身份进行明确定位。今年11月15日，中国移动通信集团公司原副总经理、中国移动(香港)有限公司原董事兼副总经理鲁向东因犯受贿罪，一审被判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。2011年7月，原中国移动通信集团公司党组书记、副总裁张春江因巨额受贿罪被判处死刑，缓期两年执行。从张春江到鲁向东，近年来中国移动公司已经有14位高管落马。在石油系统，据媒体披露，原中国海洋石油总公司干部米晓东，在今年“十一”国庆节前后被带走调查。今年8月底到9月初，中国石油天然气集团（中石油）公司相继有五名高管因腐败问题被查处，其中包括原中石油集团总经理、国务院国资委主任兼党委副书记蒋洁敏，蒋洁敏还是十八大之后第一位落马的中央委员。更早些时候，2009年7月，原中国石油化工集团公司（中石化）总经理、中国石油化工股份有限公司董事长陈同海因贪污受贿近2亿元人民币，被判处死刑，缓期两年执行。近年来，涉及央企的特大腐败案件时有发生，表明央企的腐败问题非常严重，仅仅依靠常规的体制内监督和社会监督显然不够，而必须从制度层面铲除央企腐败的根源。十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确指出：“国有企业要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。”这意味着，从制度上解决央企领导腐败问题的时机已经成熟。央企领导身份错位埋下腐败隐患要遏制央企领导的腐败问题，关键还是制约、监督央企领导的权力。但是，在现行体制下，央企领导一方面拥有较高的行政级别，另一方面又拿着优厚的市场化薪酬。这种权力和金钱相结合的格局导致了央企领导的身份错位，即官员不像官员、经理人不像经理人，更容易拥有腐败机会，而且难以对其进行有效监督。首先，就行政监督而言，国务院国资委对央企领导的监督力度有限。尽管早在2000年9月，原国家经贸委就发布了国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行），明确规定国有大中型企业不再套用党政机关的行政级别，也不再比照党政机关干部的行政级别确定企业经营管理者的待遇。但是，中央国企和地方国企的负责人（董事长、总经理或党委书记）本身是有行政级别的，且国企“一把手”的行政级别往往决定了国企本身的级别。就央企而言，在国务院国资委直接管理的117家央企中，排名靠前的53家央企负责人享受副部级官员的行政级别。这些央企的负责人由中组部和国务院国资委企业领导人员管理一局共同任命和管理，他们被称为“中管干部”，对应的央企属于“副部级央企”。其余央企的负责人由国务院国资委企业领导人员管理二局参照正厅级干部管理，对应的央企属于“正厅级央企”。国务院国资委属于正部级直属特设机构，从行政级别上看，其负责人仅比副部级央企的负责人高半级，并且对其任命并不具备实质性权力。在目前的国情下，有效的国资监管必须做到“管人、管事、管资产”合一，而其中“管人”才是关键。由于国务院国资委并不具备对副部级央企负责人的实质性管辖权，因此实际上难以对副部级央企的重大决策和重大经营管理问题进行有效监管。在117家央企中，国务院国资委只能对其中一半的正厅级央企实行有力的监管，而它们的资产总额还不到另一半副部级央企的六分之一。其次，就党内监督而言，中央纪委和中组部对央企领导的监督成本太高。与普通的党政官员相比，央企领导有两个明显的特点。第一，其管理的事务具有更多不确定性。众所周知，企业经营的市场环境往往是瞬息万变的。为了在竞争中取胜，必须赋予企业负责人较大的自由裁量权，允许企业负责人相机决策。在这种情况下，央企的股东大会、董事会和职工代表大会对央企负责人的制约必然是有限的，而掌握人事任命权的中组部也不可能按照政府官员的标准来管辖央企负责人。如上条件叠加，导致央企负责人往往高度集权，缺乏有效的监督和制衡，从而为腐败埋下了隐患。第二，其管理的企业以追求利润最大化为主。企业必须追求利润，在市场经济条件下的央企也不例外。在这种情况下，一些央企领导可以借口盈利压力，进一步攫取更多不受监督的权力，并且借助复杂的市场交易方式进行利益输送或者索贿收贿。一旦中央纪委或者中组部对其进行调查，贪腐的央企领导还可以用高额的市场化薪酬来掩盖其不法所得，这直接提高了查处腐败的难度。特别是，一些从党政部门调任到央企或者退居二线到央企担任高级职位的官员，可以通过央企提供的“市场化薪酬”将以前的贪污所得进行洗白，这可能导致央企成为一些腐败官员的“避风港”。将央企负责人当公务员管理是国际惯例为消除央企领导身份扭曲导致的集权问题和监督空隙问题，从根本上消除其腐败温床，必须对央企领导的身份进行明确定位。主要理由是：第一，央企在营业收入、上缴税收和实现利润三个方面都占据了全部国企的半壁江山，控制了国民经济的命脉。因此，目前央企负责人仍宜保留公务员身份，并且53家特大型骨干央企的负责人仍宜由中组部管理。但是，为了切断央企负责人的利益输送链条，避免央企负责人凭借市场化报酬构造的经济犯罪屏障，减少中央纪委和中组部的监督成本，应该将央企负责人的行政级别与市场化薪酬分离。分离之后，央企负责人的个人激励体系将以政治升迁为主。事实上，我们对117家央企领导升迁的研究表明，央企领导更在乎的是政治升迁，而不是经济报酬。将央企负责人的行政级别与市场化薪酬分离之后，还可避免一些政府官员利用调任央企领导的机会将以前的非法所得洗白，同时可避免一些在仕途上升迁无望的官员将央企当作“养老院”的不正常现象。第二，央企要面对市场，其领导人员应该主要采取市场化的激励方式，这也符合“政企分开”的现代企业制度规定。在没有行政级别的情况下，国务院国资委能更有效地监督和管理央企领导干部的调任，真正做到“管人、管事和管资产”的统一。所以，央企领导中的其他一般干部，可以全部转为标准的职业经理人，参照市场体系进行激励，但是不能保留行政级别，也不能再通过“调动”直接流回党政机关的公务员序列。我们分析了新加坡、法国和德国等国家的国企领导任命与激励机制。这些国家的国企管理体制都有一个共同点，即政府委派官员担任股东代表和监事，他们是纯粹的公务员，不能从企业获取市场化薪酬。例如，在新加坡，政府控股公司（例如淡马锡控股公司）的董事局主席和部分董事由政府任命，其工资由统一的基金会支付，不能从企业获取任何报酬，并采取“经营优而升迁”的激励机制。在德国，德国财政部代表联邦政府向国有企业委派股东代表，地方政府向国有企业委派监事会主席和监事（德国的监事会相当于中国的董事会）。在法国，所有提供公共服务的国企的负责人，其主要经营人员都是国家公务员，而且其负责人的待遇由其行政级别决定。因此，将央企领导的行政级别与市场化薪酬分离，完全符合国际惯例。改革宜分类循序渐进为了有效推进央企领导行政级别与市场化薪酬的分离工作，借鉴国内外制度和经验，我们认为，应该进行渐进式改革，对央企领导进行分类管理，实行不同的激励机制。第一，对于在任央企负责人（主要指“一把手”和“二把手”），保留其行政级别，其市场化待遇每年递减三分之一，三年后与同级别公务员相同。原则上，央企的其他领导人员，例如副董事长、副总经理、党委副书记、总经济师和总会计师，不再保留行政级别，他们可以从企业获取市场化薪酬。如果少数其他领导人员仍愿意保留行政级别，可以逐步调任到党政机关，同时逐步取消其市场化待遇。第二，对于新任央企负责人，一律根据其行政级别领取公务员工资，完全当作国家公务员来管理，他们不能从企业获取任何经济报酬。新任命的其他