行政决策中的公民参与研究.doc

行政决策中的公民参与的思考摘要 公民参与行政决策并不是替代行政机关作出决策，而是为了促成行政决策科学化和民主化，使行政决策日益成为一种社会化行为。当前我国行政决策中公共参与机制存在严重缺陷，决策中无法吸纳公众的意见。在我国要真正实现行政决策的民主化与科学化，就必须在行政决策过程中建立起一套科学的行之有效的制度保障机制。随着我国行政环境的变化和社会主义民主政治的发展，如何提升政府行政决策的能力，提高政府行政决策的水平，有效防止和及时纠正行政决策的失误，已成为现代社会对各级政府提出的一种必然要求。其中的一个重要因素就是要解决政府在行政决策过程中的公民参与问题。一、当前行政决策中公民参与现状1.行政决策系统不健全，公共决策过程排斥公民参与行政决策的组织系统是一个结构复杂的、多因素紧密联系、相互配合的有机系统。科学的行政决策中枢系统的建立，必须能够正确划分中央与地方、政府与企事业单位、人民团体及公民的各自决策范围，合理划分职责权限，使决策中枢系统提供多种决策方案和分析评估意见，以及对各种方案进行政治或技术指导的服务系统。 当前，我国行政决策系统存在的问题主要有：党政不分导致行政中枢系统行政决策权大受牵制；职责不明确，决策失误造成的损失往往大事化小，以交学费为名而敷衍了事；长官意志、个人独断、盲目拍板的现象仍然存在。相当一部分行政领导对研究咨询机构重视不够，同时决策研究工作缺乏独立性。决策研究处于中低水平、不务实。行政信息网络系统不健全，覆盖面比较狭窄，特别是作为行政决策依据的政务信息，存在一般信息过多过滥、适用信息偏少、时效性差等问题，不利于迅速、有效地作出行政决策，不利于政府部门与社会各界进行广泛的信息反馈与交流，制约了行政决策民主化的进程。行政决策三大系统存在的这些问题，使公民参与行政决策变得有名无实。2. 行政决策不公开，公民参与缺乏应有的信息基础由于阶层意识、行业意识、社团意识、地域意识等所导致的利益分化和多元格局的存在，行政决策过程中基于信息的不对称和利益非均衡必然就会出现由行政主体单方的决策到多元主体的共同协商、沟通、妥协的局面，决策的过程，如听证会中甚至会出现不同利益主体针锋相对的激烈争论。但从目前的实际情况来看，很多的决策过程只是走过场流于形式而已。以价格听证为例，由于透明度不高、公平性不足、平等性缺位等现象的存在，致使当前的一些价格听证成为非对称的、不充分的论辩，严格地说还不能称之为“论辩”。听证会上严重的信息不对称，只能是“听而不证”。由于公听代表人不能代表公众，即使获得了代表资格，也没有同公众进行有效的信息沟通，无法反映公众的真实心态。这种参与下的行政决策，最终仍然是反映行政机关单方意见，听证制度目的没有实现。3. 行政决策中参与机制缺失，公民参与通道不畅首先表现在行政决策系统中缺乏民主机制。现代政府决策所面临的行政环境呈现多元化的特征，辅助机制的设立对形成合理科学的决策有着不容忽视的作用。这些机构设立的本来目的就是为沟通民情、吸纳民意，为公民参与提供一个便利的途径。但在具体操作过程中却没有发挥其应有的作用。其次，现有的公民参与决策的一些制度的作用没有得到充分发挥。如听证会、民情沟通日、民情恳谈会等形式，在一定程度上能够影响到政府的行政决策，但由于政府在决策中真正听取民意的诚心有限、公民参与的被动性等因素限制，实际效果不容乐观。再次，监控机制不完善。对于行政决策的实际结果而言，由于监控机制不完善，无论是内部的还是外部的监督都没有达到预期效果。二、行政决策中公民参与的重要性由于决策主体的自利性因素的存在、决策信息的匮乏和决策形式的合法性等问题，要解决这些问题，行政决策中必须吸纳非正式主体的广泛参与，以弥补行政决策自身中存在的缺陷。当然，公民参与行政决策并非公民替代行政主体做出决策，而是公民仅仅通过参与行为促使行政决策更加科学、民主、合理，更加符合公共利益的需要。1. 有利于行政决策的科学化和民主化科学化和民主化是现代行政决策的两大趋势，在决策中，科学化和民主化是紧密联系不可分离的。民主化是科学化的内在要求，科学化又以民主化为基本前提，民主的决策路线和程序是科学化的重要保证。决策的科学性要求行政主体在决策时尽可能多地搜集信息，这就要求在决策过程中尽可能多吸纳公民参与其中，以利于提高决策的科学性。当代作为行政决策体制重要组成部分的中枢系统与咨询系统都以官员和专业人士为核心，通过加强公民参与可以平衡官员和专业人士过大的权力，增强行政决策的社会回应性。这既可以提高决策的科学性，同时也实现了决策民主化的目的。一个科学民主的行政决策，具有较高程度的社会接受性，其合法性的认可度较高，这在执行中将减少执行成本和监督成本。 2. 有利于协调各种利益，实现公众利益最大化 行政决策是一个各方面利益协商、妥协的过程，行政决策作为政治决策的组成部分，其实质是对社会利益的权威性分配。政府作为行政决策的主体，由于被赋予的公共权力，会产生对普遍政策下的具体操作和操纵。正如阿尔蒙德所说的，“一项普遍政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释，以及取决于他们实施该项政策的兴致和效率。”而公民参与使行政决策的目标取向由对部分利益的维护转向对多元化利益的整合，从而实现公共利益的最大化。决策参与的各个主体来自于社会各界，他们代表着一定社会群体的利益，履行着表达一定利益并为该群体争取利益的功能。而政府必须是社会不同群体利益的集中代表者，必须调和不同的利益需求。政府不是一个超脱于社会各方利益之上的没有自身利益的组织。其特殊的地位又决定了它在进行行政决策的同时必然对自身组织及其成员的利益有所考虑。公民参与正是给予不同利益和力量以制度化的表达途径，同时也是监督政府决策中可能存在的偏私的有效载体，使利益冲突方达成最大程度的共识。 3、 行政决策合法性的需要从行政决策的权力要素看，行政决策是典型的行政权行使过程，而且大多数行政决策类似于一个立法行为。因此，行政决策必须依法作出，这是行政决策的最低要求。但是在行政决策中，为了提高行政效率，实行的是行政首长负责制，亦即行政决策最终是由首长等少数人作出，容易造成行政首长恣意妄为、独断专行，违法决策，因此，需要引入一种行政决策的监督机制，督促行政机关依法决策。在现行法律制度框架中，这种监督机制，一般是通过事后备案和事后审查进行，而缺乏一种行政决策过程中的监督，因此，监督的实效并不理想，而且这种监督一贯关注的是行政决策的形式合法性，也很难保证行政决策的实质合法性，亦即正当性。在民主社会中，政府治理的合法性基础在于民意而民意获得的基本途径是公众参与。因此，行政决策需要一个民主化过程，要经过利益相关人的参与、讨论与协商。当然，由于行政管理的特殊性，这一过程不能完全复制代议制民主形式，而是设计一种参与式行政，让利益相关人等公众参与决策，提供信息，发表意见，表达诉求，虽然决策最终仍由政府作出，但是，政府必须考量信息，回应诉求，采纳民意。因此，公众参与行政决策既能使行政决策过程受到公众的监督，从而保障行政机关依法决策，同时又获得了民主意义上的合法化。3、 公众参与行政决策的主要方式1、 书面评论书面评论，是一种最基本的参与形式，即使行政程序法没有规定，受到行政决策影响的公民或组织也可根据宪法导出书面评论的参与权利。具体要求是：行政机关将决策的具体程序、计划、拟议决策的草案或主要内容公之于众，所有感兴趣的公众都可以通过书面或口头的方式表达意见。书面评论这种参与方式的优点在于：成本最小，最具经济性，同时能容纳最大量的公共参与。尤其在网络时代，通告和书面评论都可以通过网站发布和接收，无需将众多的参与者组织在一起、专门花费一定的时间对行政政策进行讨论。其缺陷在于：有可能造成“过度参与”，使行政机关淹没在“意见”中，一定程度上影响行政效率；而且书面评论多在规章草案形成之后，不具有形成性；更重要的是，书面评论的结果只起参考作用，行政机关的决策往往不受公众意见的限制，如果没有完善的说明理由机制，这种方式非常容易流于形式，甚至成为为既定决定辩护的幌子，无法真正实现维护公众利益、促进理性决策和约束行政机关的目的。2、 听证会以是否遵循“听证记录排他性原则”为标准，听证可分为非正式的听证和正式的听证。非正式的听证也称为“公听会”，由行政机关采用听证程序广泛地听取有关利害关系人及其代表、技术专家或其他人的各种意见，但是听证意见对行政机关没有法律拘束力，仅供其决策时参考。正式的听证会类似审判，由独立的行政法官主持，参加听证的人有权聘请律师，有权口头陈述意见、提出证据，可以互相盘问、质证，行政机关必须根据听证记录进行决策。相对于书面评论和非正式听证，正式听证方式较能激励利害关系人充分展开事实和政策辩论，揭示各种主张的缺陷和错误， 能够为行政机关提供各方面的充分信息；同时，行政机关要根据听证记录做出决定，应说明最终决定的根据以及不采纳相关意见的理由，这有利于保护利害关系人的权利。但是，行政机关仍然拥有绝对的决定权以及衡量权力的优势，如果行政机关已经有既定决定，仍会有“未参先决”的现象，因此仍然不利于形成进一步的共识；而且听证会的对抗式程序容易造成耗资、拖沓等问题。因此，这种美国式的正式听证会在其本国都极少应用，在其他国家也基本未被采用。3、 咨询委员会咨询委员会是指对政府问题进行审议并为政府机关或官员提供见解或结论的若干个人的组合。咨询委员会的职能是就行政机关指定的议题进行讨论，并将结果报告行政机关，行政机关在此基础上做出决定。根据委员会成立的动机，可以将咨询委员会分为基于利益权衡的咨询委员会和基于技术考量的咨询委员会。当然，这只是理论上的一种分类，不甚严格。实践中，有些情况下，行政决策既涉及各方利益的权衡，又涉及复杂的技术因素，导致咨询委员会的委员构成和活动范围涵盖两方面的因素。（1） 基于利益权衡的咨询委员会基于利益权衡的委员会是指基于各方利益协调的目的建立起来的咨询委员会。最典型的就是美国的规章制定协商委员会。根据协商制定规章法的规定，该委员会由可能受拟议规章影响的利害关系人或其代表和行政机关代表组成；职能是就行政机关提出的拟议规章的主题、范围和需要考虑的问题进行协商，并努力就这些问题以及行政机关认为与规章有关的其他问题达成一致意见；如果经协商达成合意，则行政机关以该合意为规章草案，然后进入通告评论程序。相对于书面评论和对抗式的听证会，协商委员会一方面能够将公众意见相对集中，又能形成行政机关和利害关系人各方之间的意见和信息交流，起到维护利害关系人权益和促进理性决策的目的；另一方面还能创造性地解决行政问题，避免对抗式听证带来的耗资、拖沓等问题。当然，协商委员会也面临许多问题， 比如，“轻诺寡信”问题，即经过评论程序，如果行政机关采纳公众的否定性评论意见，则会导致协商委员会机制的失效；更严重的是，协商结果往往是透过利益交换机制达成的，除了可能不符合公益外，也可能产生短视近利、忽略下一代利益的问题。为避免这些弊端，美国 协商制定规章法对协商委员会的成立规定了严格的条件。（2） 基于技术考量的咨询委员会基于技术考量的咨询委员会，简称技术咨询委员会，是由相关领域的技术专家和行政机关官员组成的，其职能是就行政机关提出的某些技术问题进行研究、讨论，提出报告，供行政机关决策时参考。与基于利益权衡的协商委员会不同，技术咨询委员会成员的选择“首要的应以他们在相关科学领域的专长”他们与特定团体的制度性关联为基础。也就是说，技术咨询委员会是科学定位的，一般排除非专家的公众参与。这种做法的理由是：非专家的公众对技术性问题不能提供或很少能提供帮助，而且委员会的科学定位也可能因利益团体代表的加入而受到破坏。基于技术专家超然独立的地位和对科学负责的态度，技术咨询委员会能够克服协商委员会可能出现的“派系斗争”或“联合出卖公共利益”的问题，利用科学依据抑制行政自由裁量权的行使。当然，技术咨询委员会也有可能给出有偏见的乃至无知的建议。另外，实践中，通过向委员会 “选派 ”那些从过去的行为看一般会遵从行政官员政策偏好来处理科学、政策问题的科学家，或者通过隐匿不利于行政官员所支持结果的委员会资料，行政官员也有可能运用咨询委员会来支持自己预设的政策偏好，利用咨询委员会躲避对政策选择的批评。这些问题的解决，需要公正的委员遴选机制、适当均衡的成员配置以及透明、公开的运作机制，加强对咨询员会的监督，增强咨询委员会的公共责任。总之，相对于书面评论和听证方式，咨询委员会的优势在于：意见相对集中，不会造成“参与爆炸”；参与阶段较早一般在决策草拟阶段，形成性较强；行政机关原则上应考虑咨询委员会形成的意见，在最终决策时应说明决策的根据，并对不采纳的理由做出解释，影响力较强；而且能够在一定程度上解决对抗式程序耗资、拖沓等问题。咨询委员会运作中遭遇的问题可以通过进一步完善其产生和运作机制得到解决。 4、 公众参与的强度公众参与的强度是指公众参与结果对于行政决策影响力、拘束力的强弱程度。根据安思汀的理论，公众参与的度由弱至强依次为：1、非参与的参与层级：公众参与只是行政机关就既定政策向公众宣传、取得公众支持的手段，而不是切实征求公众意见作为决策的基础2、象征性的参与层级：公众有一定的知情权和提供咨询意见的权力，但没有决策权。其中又分为两个层级：第一，行政机关不受公众参与结果的限制，对公众意见也不承担回应义务；第二，尽管行政机关未必以参与结果做成决定，但至少必须就参与结果在决定书中以说明理由的方式或单独回复的方式进行回应3、市民控制层级：市民在决策中的地位和权力日益重要，行政机关必须并且只能以参与结果做成决定。基于代议制民主原则，并非公众参与的强度越大，效果越好。因为：（1） 行政规则的制定并不单纯属于适用法律的问题，还涉及到复杂的技术争议，过于强调公众意见的约束力可能会抑制成本收益分析的尝试，并降低独立的专业性评价的重要性（2）很多行政决策涉及政策考虑，是一个多元利益整合的结果，基于自身利益参加决策过程的公众很难担当此任，而只能由超然独立的行政机关来完成（3)一项程序机制要想发挥其作用，也必须处理好法律责任和政治责任问题。行政权力不能轻易授予给私人，因为他们完全处于旨在抑制行政官员裁量权运作的监督制衡体系之外。“如果参与的程度达到具有支配性决定权力的程度时，就可能面临代议民主原则的忧虑，并且有紊乱责任政治的危险。” 因此，一般情况下，公众意见在行政决策过程中仅起到咨询、参考的作用，行政机关必须考虑公众意见，并在做出最终决策时说明采纳或不采纳公众意见的理由，但决定权仍属于行政机关。这是审慎性民主的根本要求。可能有人会对这一观点提出质疑，认为这样一来，公参与程序可能成为行政决策的 “遮羞布”，或者仅成为公众发泄不满的场所，而无法真正发挥作用。这些问题实际中确实存在，但可以通过完善参与程序的透明机制、行政决策的说明理由机制以及司法审查制度来解决。 五、行政决策如何运用公众参与 第一，确定目标阶段的公众参与。这个阶段的公众参与属于直接的、事前的参与。行政机关在确定目标时，必须要做到目标信息的充分收集。其中，民意的调查是其中最重要的一环。一个真实的民意调查可以反映公众的基本意见，从而为行政决策的其他步骤奠定民意的基础。如果调查显示公民对该决策持否定的意见较多时，行政机关就要思考是否需要调整目标，以迎合公众的需求。第二，拟定方案阶段中的公众参与。拟定方案就是要在一系列的备选方案中，选出一个最终的方案。方案的选择涉及到两大方面的问题，一是技术的问题，该问题有专家负责论证；另一个就是价值的问题，这就要经过公众的认可，听证会就是这样的一个最适合、最常用的认可方式。由于行政决策一般都会涉及到公众整体性利益或部分公民的群体利益，在方案的选择上，必须要考虑到各个方面的利益，那么就需要有一个供各个利益团体相互交流和对话的平台。这个平台就是听证会。在听证会上，参与者将自身对行政决策方案的意见表达出来，期望能够通过听证会寻求自身利益被行政决策所吸收，即都是从自身角度出发来对行政决策做出评论。第三，确定方案阶段中的公众参与。方案的确定要经过充分的论证，政府并不是万能的，同样存在不可克服的缺陷，一旦决策涉及到一些专业知识时，必须要有相应专家的参与。一方面，从上文的分析可以得知，专家也是属于广义的“公众”的内涵，也可以说是公众参与的一部分。另一方面，在我国，专家是由行政机关指定的，专家论证最主要的就是涉及决策的事实问题，专家所做的就是以自己的专业知识对行政决策的技术性和科学性做出论证。所以，公众可以通过质疑等必要的方式来实践公众的参与，即监督这些专家是否保持必要的中立地位，这种监督从专家的产生一直到专家论证的结束。 第四，实施阶段中的公众参与。行政决策进入实施阶段，大规模的、直接的公众参与就基本退出舞台，但公众仍然需要其他的方式来监督行政决策的执行情况，人民代表大会制度就是这样的一种方式。人民代表制度是一种代议制民主，是一种间接的民主。在这个阶段中，主要是通过人大代表与政府进行有效的沟通与协商，来达到对行政决策的有效监督。但这些都是表面的情况，问题的实质仍然需要公众的有效参与。须知人大代表是由广大的选民投票产生的，其代表的利益就是广大选民的利益。人大代表是否充分地代表、反映和维护选民的利益都需要经过选民即通过“选民人大代表政府”的监督传导方式来完成。但是，我们发现，人大代表在整个事件中并没有发挥应有的作用，公众也没有积极履行对人大代表的监督。六、如何改善和加强公众参与研究公众参与问题专家约翰托马斯讲过：“成功的行政决策都必须以公民对政策的接受为基础，没有公民参与，让公民接受决策几乎是不可想象的。”但传统理论上的公众参与是一个单向度的、自下而上的公众参与，这种认识是有其局限性的。真正意义上的公众参与，是由自上而下与自下而上的两个相互互动的向度组成的，自上而下的向度是从行政机关的角度考量的，而自下而上的向度则是从公民的视角观察的。也就是说，改善与加强行政决策的公众参与，必须从这两方面着手： 第一，从政府角度上看。政府要做到自上而下的改革。一方面，行政决策者一定要打破“为民决策”或“为民做主”的传统观念，树立起“与民决策”和“让民决策”的新观念，并通过这些新观念来指导行政机关决策的制定。同时，行政决策必须以反映和实现人民群众的利益作为根本