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新型城镇化有关知识讲座陈功宝一、什么是城镇化城镇化是指第二、第三产业在城市集聚，农村人口不断向城市转移，使城市数量增加、规模扩大的经济社会发展过程，是一个国家和地区现代化程度的重要标志。城镇化作为一种历史过程，主要包括四个方面：第一，城镇化是农村人口和劳动力向城镇转移的过程；第二，城镇化是第二、三产业向城镇聚集发展的过程；第三，城镇化是地域性质和景观转化的过程；第四，城镇化包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。二、国外城镇化的经验与启示（一）国外城镇化发展的一般规律从城市的起源、发展动力和推进规模的角度，人类城市化进程大体上分为三大发展阶段：一是工业革命前人类城市发展阶段：是建立在传统农业基础上的人类城市发展阶段，从城镇的起源到18世纪中叶工业革命兴起。在这个漫长的人类发展历史时期，城市发展进程十分缓慢。二是世界局部城市化发展阶段：是工业革命后建立在早期工业化基础上的世界局部城市化发展阶段，从18世纪中叶到二战结束这个时期，世界城镇化进程起点不高，速度还不是太快。三是世界全球城市化发展阶段：指二战结束至今的建立在现代工业化基础上的世界全球城市化阶段。二战结束后整个世界开始了工业化和城市化发展进程，城镇化以前所未有的速度向前迈进，世界城镇化水平提高到50%以上，人类进入普遍繁荣的城镇时代。从世界各国的城市化进程来看，存在着如下规律：第一，城市化发展与经济发展水平紧密相关，二者互相促进，互为因果。经济发展到一定阶段特别是工业化发展到一定程度，城市化水平也随之提高。城市作为物质空间载体，能够提供人类活动所需要的规模效益和集聚效益。随着城市化的推进，占主导地位的产业从农业转为工业，再转为服务业，经济发展水平呈现出不断提高的发展过程。第二，城市化发展具有明显的阶段性特征。在初期阶段（城市人口占总人口比重在30以下），工农业生产水平较低，工业提供的就业机会和农业释放的剩余劳动力都很有限，城市化发展较为缓慢。在中期阶段（城市人口占总人口比重在3070之间），工业基础已经比较雄厚，农业劳动生产率大幅提高，工业快速发展能够为大批农业剩余劳动力提供就业机会，城市化发展进入加速发展阶段。在后期阶段（城市人口占总人口比重在7090之间），农业人口比重已经不大，农业生产必须维持社会需要的规模，城市化发展又趋于平缓，经济发展从工业经济向服务经济的转变，城市化发展的主要特征是提升质量。第三，全球化、信息化对城市化发展的影响日益显著。20世纪70年代以来，经济全球化不断加速，全球经济一体化的进程以及由此引发的城市发展模式的变化，使得城市经济发展越来越受到外部资本的影响。随着各国经济体系的日益开放，城市和城市地区越来越纳入全球经济网络。与此同时，发达的信息技术使经济活动在空间上的分离成为可能，例如某一种产品，可能生产、制造在某一个国家，而管理、控制却在另一个国家。少数城市成为全球或区域网络中的信息枢纽，操控各种资源的时空配置。（二）国外城镇化发展的主要经验1、制定并实施完善的公共干预政策2、形成合理城镇体系3、主导产业是城市发展的基础4、城市治理的法制化和透明化（三）国外城镇化发展的主要教训1、自然资源与环境代价惨重（城市蔓延）2、社会环境危机重重（疾病流行、房地产泡沫危机）3、人群互动关系问题丛生（贫民窟、城市危机与社会骚乱）4、美国案例（四）国外城镇化道路对中国的启示1、城市发展不能以牺牲乡村为代价2、走多元化城镇发展道路、形成多极多层次的城镇体系至关重要3、积极培育城市主导产业4、制定系统、稳定、可持续的城市政策5、政府的适度引导必不可少三、我国城镇化的实践与启示四、河南省新型城镇化政策五、许昌市新型城镇化的实践加强事业单位财务管理能力提高财政资金使用效益刘小娟 住房建设是近十几年来人民群众非常关注的一项工程，担负着重要的民生任务，我们市住建局的二级机构都是代表政府、住建局行使着重要的管理服务职能的事业单位，在全市建设中发挥着积极的作用。如何加强事业单位财务管理能力，提高财政资金使用效益，是我们当前财务管理的重要内容。一、 事业单位财务管理概述（一）、管理的定义：事业单位财务管理是指事业单位按照国家有关部门的方针政策法规和财务制度的规定，有计划地筹集分配和运用资金对单位经济活动进行核算、监督与控制，以保证事业计划及任务的完成。事业财务管理作为财政的一个重要分支，对保证公共支出、政权建设、社会安定、事业发展、党风廉政等方面发挥着重要作用。事业单位财务管理是事关各事业单位各项工作健康、有序开展的重要环节，最终目标就是优化事业管理费支出，在确保机构正常运转的基础上，努力提高财政资金使用效益，降低政府管理成本。（二）、事业单位财务管理的特点1、资金来源的多样性。这是指其资金来源具有多样性。事业单位的资金来源主要包括：财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入、其他收入。这种资金来源的多样性使得事业单位的财务管理变得比较复杂。不同性质的资金来源，需要有不同的财务制度加以管理。 2、管理目的的服务性。这是指财务管理要从财力上支持符合规章制度的管理活动开支，这是事业单位财务管理责无旁贷的义务。 3、管理程序的严密性。严密性指的是财务管理必须坚决维护有关财务管理方面的法律法规，必须遵循法定的程序，使用合法的手段和工具。 4、资金使用的节约性。在财务管理活动中应该节约使用每一笔资金，反对铺张浪费。二、事业财务管理存在的主要问题（一）会计基础工作较为薄弱1、财会人员业务素质不高，无法满足财务管理基本的要求。原来财务是由会计核算中心记账，这两年陆续又回到各单位自己记账，会计委派监督管理。本单位的财务人员其业务水平的高低是单位财务管理质量的重要支撑。由于管理体制的约束，近年来，财务管理人员都成为了报账员，懂不懂财务都无所谓。这些报账员不仅对本单位基本的财务情况不甚了解，就连基本的账账、账表之间的勾稽关系也弄不懂，单位领导要了解财务情况时，会急忙跑来财政核算中心询问，现在，由各单位自己管帐以来，就感觉难度很大，存在有些账目弄不清楚的现象，无法真正起到财务管理的作用。2、原始凭证审核不严，经常出现不合规、不合法的票据。许多单位的财务人员在接受本单位的票据时把关不严，许多人认为有会计核算中心审核，就对原始票据的来源和开具日期、业务内容等不把关、不审核。有的是票据项目填写不全；有的是用服务业发票报销购买商品的业务；还有的甚至是用假发票来报账。 (二)重视预算收支，忽视预算编制和评价，使现有资金难以发挥应有的作用。部分单位管理人员认为单位内部财务管理就是从财政“要钱”，再进行“花钱”的过程，对编制预算的重要性认识不足，预算编制水平较有待提高，在技术手段上习惯性的按基础数加增量编制模式进行的简单预算，没有真正的深入实际对一个子项或一个经济活动斟酌和细算，方法用最简单的算术化，并急于上报，结果出现大约数现象，预算编制不够精准，因而采取应付的态度，进而形成了财务决策的随意性，产生了管理上的“松，散，乱”的现象。有的单位虽然编制了预算，但预算执行不彻底，对预算资金的使用效益不进行跟踪审计，即使跟踪调查，也是分析肤浅，总结简单，效益考核基本走了过场，成本考核几乎是空白，从而使许多项目资金难以取得预想的社会效益。 （三）财政支出计划执行不严，随意改变专项支出的用途。一些单位领导及财务人员财经法规观念淡漠，不重视财务资金的使用效率，财政资金分配与使用经常出现“两张皮”的问题，他们认为只要是自已单位的钱就可以花，不受财政的监督，不受财经法规的约束。经常出现人为随意变动支出项目、挪用专项资金的情况。故而事业单位经常出现专项资金不能专款专用、资金管理不够严格、资金使用效益差等现象。 （四）有私设小金库现象。有的单位领导为了方便其不合理、不合法票据的报销，或多发补助或福利，坐收坐支，私自将单位的某些收入不按规定上缴财政专户，坐收坐支，形成了严重违规的“小金库”。这一做法不仅严重违反了“票款分离”和“收支两条线”等财经法规，而且极易滋生贪污腐败现象，进而损害党和政府的形象。（五）固定资产管理不规范，流失现象严重。目前，多数事业单位对固定资产的管理没有引起足够的重视，普遍存在“重购建、轻管理”的现象。他们认为财政会计委派中心来计，自己就不需再设置账簿，连本来应该设置的固定资产台账也给取消。固定资产的使用、维护、处置、出租、出借以及调拨、报废等方面管理不规范，资产使用效率低下，更有甚者造成了国有资产的流失。对购进的固定资产不登记，对国有资产的处置也是随心所欲。有的是不经批准，就将本单位的固定资产对外出租或兴办经济实体；有的是在转让，拍卖固定资产时不经评估低价出让；有的是将固定资产不按规定程序办理审批手续就随意报废，还有的是把许多流动性强的贵重资产，如照相机、摄像机、便携式计算机等不加管理，被个人长期占用。 （六）单位内部控制制度有待完善。有的单位对建立内部控制制度不够重视，致使内部控制制度不健全，许多不相容职务未按规定分开，不能达到互相制约、互相牵制的目的。如有的单位的财务人员既是财务会计，又兼办公用品的采购，使会计事前、事中、事后审核监督流于形式。还有的单位有章不循，只是将订立的制度“印在纸上，挂上墙上”，仅仅是为应付有关部门检查。而在具体执行上却大打折扣，使内部控制制度名存实亡，失去了应有的刚性和严肃性。三、事业单位存在问题的主要原因 （一）领导财务意识不强。主要是部分领导仅仅把财会部门当成“钱袋子”，会计人员仅仅是“付款员”，没有权利也没有机会参加单位的重要决策跟业务管理活动。对不少的经费开支实行实报实销，而没有严格按照预算管理来执行，导致财务监督成为形式。 （二）监督机制不完善。在目前的管理体制下，本部门领导掌握着人事权，会计人员的岗位是领导赋予的，这就决定了会计人员无法有效实行其对领导进行财务监督的职权，使会计监督有名无实。是否违规违纪，难以自查自纠。（三）财务管理人员素质不高。部分财会人员未经过培训，基本理论不懂，业务不熟练，对会计法和财务管理知识了解不多，依法理财的观念淡漠，出了问题就说自己不懂。 三、提高事业单位财务管理水平的举措 （一）努力增强领导干部的财务意识。各单位负责人要认真学习国有资产管理办法、会计法和今年4月1日施行的新事业单位财务规划等法律法规，逐步规范财务管理，要努力健全内部控制机制，提高财务管理及财务人员地位，重视财务专业人员。日常开支要力争做到三人以上签字有效，加强和完善对“一支笔”的监督力度，应当采取财务公开化、业务公开化，力争增加透明度，增强官本位的免疫力。领导层应该以身作则才能更好的将现行的理念贯彻下去。 （二）严格执行预算管理的规定，提高经费的使用效率。财务管理工作主要为：制定预算、执行预算和监督、考核预算执行情况三部分内容。首先做好预算制的基础工作。扎实做好基础工作使预算编制符合科学性、全面性、准确性和真实性；保证经济核算和各项工作正常运行。其次在预算的执行上严格按照预算编制项目资金的使用去向运行，对收支出现的差额应及时进行认真的分析，找出原因合理的调整，严把审批核实手续；最后，是在预算的监督上财务工作人员要认真履行各自的岗位职责，及时纠正预算编制和执行预算过程中存在的问题，提高资金的使用效益。 （三)健全完善财务管理制度。事业单位要在国家宏观管理的基础上，结合本单位的实际，建立起切实可行的财务管理制度和会计核算流程。对现金的管理，财产的审批，预算的编制、执行、监督和评价都要有明确而具体的规定。制度的制定要体现适应性和可操作性原则，即制度的制定必须结合单位实际，不能生搬硬套，内部财务制度的条文在表述上应尽量通俗易懂，操作方便，并与日常会计核算的实务紧密联系。事业单位财务管理的重要任务是加强财务监督。财务的监督工作有利于确保单位认真执行国家的方针政策及财务制度，遵守财经纪律；有利于业务工作和财务收支计划顺利完成；有利于促进和挖掘内部潜力、增加收支、提高资金的使用效益；有利于及时反映财务活动的状况、为决策提供科学可靠的依据。（四）提高认识更新观念，加强会计队伍建设。提高事业单位领导者和财务管理工作者对财务管理的高度重视，改变重要钱轻管理的思想，应更新理财观念，从“核算型”向“经营型”和“管理型”转变，借鉴企业财务管理办法和相关制度和机制，同时也应充分的认识到随着事业单位改革的不断深入，事业单位财务管理体制和办法也都将发生改变。要加强财会人员和内部审计人员的素质教育，不断提高财会人员和内部审计人员的政治思想和业务素质，要组织财务管理人员深入学习会计法、经济法、事业单位财务核算管理规定和相关准则、职业道德等，全面提高财会人员的综合素质。（五）充分发挥财务分析的作用。财务分析是事业单位财务管理的重要组成部分，是认识和掌握事业单位财务活动规律、提高财务管理水平的重要手段。财务管理人员就应该是领导的参谋和助手。搞好事业单位财务分析，需做好以下几个方面工作：一是健全事业单位财务分析管理制度。二是转变财务人员观念。三是科学设置财务分析指标。四是合理选择财务分析方法。总之，随着事业单位改革的不断深入，必须进一步规范事业单位财务管理活动，强化事业单位财务管理职能，努力提高事业单位的资金效益和社会效益，使其充分发挥作用，把事业单位财务管理工作提高到一个新水平，促进事业单位健康发展，更好地为社会提供优质服务。改善服务环境 提升审批效能促进住建系统行政审批工作健康发展张 冬各位领导各位同事：大家下午好！首先感谢局党委和各位同事给我这样一个和大家一起学习的机会。今天将要与大家讨论的议题是改善审批服务环境提升行政审批效能促进住建系统行政审批工作健康发展。对于我来说，接触行政审批工作时间很短，借此机会把我自己这段时间学习和了解的一些有关行政审批方面的一些知识以及自己的感受和大家共同讨论一下，不对的地方还请大家多批评指正。今天我从四个方面与大家一起学习。一是行政审批制度的概念、特点、分类及功能。二是我国行政审批制度改革的总体要求、原则、任务和特点。三是谈谈如何提高行政审批的工作效能方面的粗浅认识。下面，我依次进行向大家进行阐述。一、行政审批制度的相关概念、特点、分类及功能（一）行政审批的概念为了便于理解和操作，将政府具有审批性的管理行为归纳为审批、核准、审核和备案。 审批：是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行具有限制性管理的行为。审批有三个基本要素：一是指标额度限制；二是审批机关有选择决定权；三是一般都是终审。审批最主要特点是审批机关有选择决定权，即使符合规定的条件，也可以不批准。 核准：是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为，申请某种权利或资格等，依法进行确认的行为。因此，在批准相对人的申请时，只是按照有关条件进行确认。只要符合条件，一般都予以准许。核准的条件都比较明确具体，便于确认。 审核：是指由本机关审查核实，报上级机关或其他机关审批的行为。 备案：是指相对人按照法律、法规、行政规章及相关性文件等规定，向主管部门报告制定的或完成的事项的行为。 行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审核又称行政认可，其实质是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可，实践中经常表现为盖公章；行政批准又称行政许可，其实质是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为，实践中表现为许可证的发放。行政审核与行政批准经常联系起来使用，只有符合有关条件才能获得许可证,而且还需定期检验，如果没有违反规定的情况出现，就由有关机关在许可证上盖章，表示对相对人状态合法性的认可。总之，行政审批是根据法律规定的条件，由实际执法部门来审核是否符合条件的行为。行政许可是国家对社会、经济事务事先进行调节和控制的一种法律手段。行政审批则是国家管理、控制经济及社会生活的一种行政手段。在计划经济体制下，行政许可的作用基本上被行政审批所替代，行政许可与行政审批之间并没有明确的界定和区分。受此影响，人们习惯上总把“行政审批”等同于“行政许可”。例如，有关部门向人大常委会关于行政许可法（草案）的说明材料开头就讲到，“所谓的行政许可就是人们通常所讲的行政审批”。 但实际上，自行政许可法颁布施行后，“行政审批”和“行政许可”这两个术语是应该可以区分和界定的。这就是，“行政审批”是一个外延更大的概念，它包括“行政许可”和“非行政许可审批”。其中：行政许可是指属于行政许可法调整的行政审批。行政许可法规定，“行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”非行政许可审批是指不属于行政许可法调整的行政审批。主要包括行政机关内部审批（即有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批）、政府行使产权人对有关资产管理的审批、政府财政优惠待遇审批（主要是政府基金使用、税费减免、进入政府产业园区等事项）、授予荣誉称号审批和宗教民族政策性事项审批等。（二）行政审批的特点通常认为，行政审批具有以下特性：第一个特点：行政审批的主体是行政机关、法律法规授权的组织、规章委托的组织，而不是其他自然人、法人和组织。一般的社会团体和行业协会向自然人、法人和组织颁发的资格证及许可性文件的行为，不是行政许可行为。自然人、法人和其他组织之间一方允许另一方从事某种活动的行为，如房屋租赁、专利使用，更不能称为行政许可，而是平等民事主体之间的许可行为。第二个特点：行政审批是为实现行政管理目的服务的。行政管理的根本目的，是维护公共利益和公共秩序，推动经济和社会的健康有序发展。行政审批权是公权力而非部门的权力，更不是个人的权力。因此，它不能从公民、法人身上谋取利益。利用审批、发证之机向被许可人索取好处，就从根本上改变了审批权作为公权力的性质。第三个特点：行政审批主要是为了限制不利于公共利益的行为，防止公民和法人对权利和自由的滥用。如行政机关发放营业执照，从表面上看，是允许公民、法人从事经营活动的书面证明，而实质上是对未获执照的公民、法人随意从事经营活动的禁止、限制。有了执照，意味着禁止、限制的解除。非经行政机关允许，从事经营活动，即属无照经营的违法行为。超范围经营法律也不允许。这是行政审批本质的一个重要体现。第四个特点：行政审批是一项权力，更是一种职责和义务。行政机关所面对的申请人绝大多数是权利人，而不单纯是受管理人。权利人只有在行使权利时有违法违规行为时，才能成为行政管理的制裁对象；权利人没有违法时，就是行政机关的服务对象。现行法律法规规定：凡是申请人提出申请的，行政机关必须在法定时间内进行审查并做出答复。对符合条件、标准、资质的，必须予以许可；不予批准的，要说明理由。对已批准的，既要保证被许可人合法权利不受干预，又要监督他们按许可的条件、范围，合法的生产、经营、服务。这说明，把行政许可只看成是本行政机关的权力、可以任意行使，是与行政审批的性质完全相悖的。第五个特点：行政审批属于事前管理。在行政管理过程中，通常表现为事前、事中、事后的管理。由于某些事项通过事后补救难以消除影响或者需要付出更大代价的事项，就需要国家设立行政审批进行事前管理和监督。国家一旦对某一事项实施行政许可，就意味着对该事项的管理方式前移，防止人们任意、自由地从事这一事项。第六个特点：审批权具有时效性。行政审批通常分为一次性许可、短期许可和长期许可。行政许可一般在规定取得许可条件和应达到一定技术标准或具有相应资质的同时，还规定有定期审验制度。例如，驾驶员因病视力衰退，不适宜再驾驶车辆，通过年检就可发现，该驾驶员就失去了继续驾驶车辆的条件、资格。第七个特点：行政审批具有一定的自由裁量权。就是行政机关在法律、法规规定的原则和幅度内，拥有根据实际情况有选择地做出给予批准或不予批准的权力。这是由于行政许可的范围广泛、种类又多样，申请人的条件、资质又比较复杂，法律法规不可能对每类许可的程序和时限都做出详尽的规定。为了体现行政许可行为的公平、合理和正义，行政机关可以根据实际情况和自己的意志判断，在法律规定的程序、时限内灵活地加以处理。（三）行政审批的种类 行政审批的种类在各个时期、各个地方的情况有所不同，通常包括审批、核准、批准、同意、注册、认可、登记、检验、年检等几十种。但从行政许可的性质、功能和适用条件的角度来说，大体可以划分为五类：一是普通许可。就是准许符合法定条件的相对人行使某种权利的行为，是行政机关运用最广泛的一种行政许可。凡是直接关系国家安全、公共安全的活动，基于高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动，直接关系到人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产及销售活动，都适用于普遍许可。如游行示威的许可，烟花爆竹的生产与销售的许可等。该类许可有二个显著特征：一是对相对人行使法定权利附有一定的条件；二是一般没有数量控制。二是特许。就是行政机关代表国家向被许可人授予某种权力或者对有限资源进行有效配置的管理方式。主要适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入。如出租车经营许可、排污许可等。特许有二个主要特征：一是相对人取得特许后，一般应依法支付一定的费用，所取得的特许可以转让、继承；二是特许一般有数量限制，往往通过公开招标、拍卖等公开、公平的方式决定是否授予特许。三是认可。就是对相对人是否具有某种资格、资质的认定，通常采取向取得资格的人员颁发资格、资质证书的方式，如会计师、医师的资质。认可有四个特征：一是主要适用于为公众提供服务、与公共利益直接有关，并且具有特殊信誉、特殊条件或特殊技能的自然人、法人或者其他组织的资格、资质的认定；二是一般要通过考试方式并根据考核结果决定是否认可；三是资格资质是对人的许可，与人的身份相联系，但不能继承、转让；四是没有数量限制。四是核准。就是行政机关按照技术标准、经济技术规范，对申请人是否具备特定标准、规范的判断和确定。主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用，以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫，如电梯安装的核准，食用油的检验。核准有三个显著特征：一是依据主要是专业性、技术性的；二是一般要根据实地验收、检测来决定；三是没有数量限制。五是登记。就是行政机关对个人、企业是否具有特定民事权利能力和行为能力的主体资格和特定身份的确定。如，法人或者其他组织的设立、变更、终止；婚姻登记、工商企业注册登记还有我们自己的房屋所有权登记等。登记有三个显著特征：一是未经合法登记的法律关系和权利事项，是非法的，不受法律保护；二是没有数量限制；三是对申请登记材料一般只进行形式审查，即可当场做出是否准予登记的决定。（四）行政审批的功能主要体现为四个方面：一是配置资源。通过行政审批的方式对资源配置进行总量控制，有利于实现资源的永续利用和优化配置。例如，水是重要资源，我国又是缺水的国家，有关法律规定，直接从江河、湖泊或者从地下取用水的单位和个人，除家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用外，应当向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证。水利部门在发放取水许可证之前，对其用水量进行审查，确定合理的额度，就可以更好地实行总量控制和定额管理，减少水资源的浪费。如果随意取用水而不加以必要限制，“水荒”将不可避免。二是控制风险。这是行政审批最主要、最基本的功能。由于某些自然人、法人和其他组织在行使某种权利时，具有潜在的危险性，可能会对社会或个人的人身安全或财产安全造成损害，所以有必要加以限制和禁止。比如，医疗药品的生产、销售，和人身健康联系最直接。如果不通过审批加以控制，什么人都可以生产药品、什么东西都可以简单加工当药卖，必然会危害人民群众的身体健康和生命安全。只对具备条件、符合专业技术标准的事项解除限制或禁止，不具备条件的或达不到法定专业技术标准的不予许可，才能控制违法行为损害人身财产安全的风险，保持社会的安定。三是维护秩序。在市场经济条件下，市场主体往往把追求利润的最大化作为价值取向，在生产经营领域采取不正当的手段制假、售假，搞不正当竞争，既损害守法企业的正当利益，又坑害消费者，造成经济秩序的混乱无序。通过实行审批制度，对市场主体的条件、能力进行审查，限制不符合条件的人进入市场，禁止假冒伪劣商品在市场流通，有助于及时发现和解决问题，维护公平竞争秩序，使经济生活在规范的轨道上健康运行。四是证明信誉。由于经济社会生活纷繁复杂，为了稳定某种关系，需要政府以许可的方式，向社会提供某种证明或者信誉、信息，以公信于民、指导于民。例如，政府向通过考试、具有较丰富的建筑行业知识和能力的执业建筑师、结构式、建造师、律师等颁发注册的执业证书，就向社会证明了该专业的执业的资格和能力，便于公民寻求法律救济，防止出现招摇撞骗、坑害群众的现象发生。又如，男女双方到民政部门申请结婚登记，通过审查对具备结婚条件的颁发结婚证，就确立他们之间的婚姻关系，他们在一起生活就是合法的，并且始终受到法律保护。而“养情人”、“包二奶”等就不会取得婚姻证明，他们在一起就是不合法的，不受法律保护。二、我国行政审批制度改革的总体要求、原则、任务、特点 （一）总体要求：不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作；对于需要保留的行政审批，建立健全监督约束机制，做到审批程序严密、审批程序减少、审批效率明显提高，审批责任追究制得到严格执行。 （二） 行政审批制度改革的基本原则 一是市场优先原则。二是依法审批原则。三是公正合理原则。四是公开透明原则。五是高效便民原则。六是权责统一原则。 （三）行政审批制度改革的主要任务 一是进一步转变政府职能，科学合理界定政府的职责和权限。二是健全行政审批法律法规，推进行政审批制度化、规范化、法制化。三是创新行政审批方式，实现行政审批公开化、透明化、便捷化。四是强化对行政审批全过程的监督，健全行政审批责任追究制度。五是推进行政管理体制改革，切断审批权与部门利益的联系。 （四）我国行政审批制度改革的基本做法一是大力削减行政审批项目的数量。二是加强审批项目取消和调整的后续监管。三是创新行政审批方式。四是推进行政审批法制建设步伐。（五）改革包括七项内容一要按照应减必减、该放就放的原则，进一步取消和调整行政审批项目。 凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的，一律不设前置审批。以部门规章、文件等形式违反行政许可法规定设定的行政许可，要限期改正。探索建立审批项目动态清理工作机制。 二要积极推进行政审批规范化建设。 新设审批项目，必须于法有据，并严格按照法定程序进行合法性、必要性、合理性审查论证。没有法律法规依据，任何部门不得以规章、文件等形式设定或变相设定行政审批项目。研究制定非行政许可审批项目设定和管理办法。 三要加快推进事业单位改革和社会组织管理改革。 把适合事业单位和社会组织承担的事务性工作和管理服务事项，通过委托、招标、合同外包等方式交给事业单位或社会组织承担。抓紧培育相关行业组织，推动行业组织规范、公开、高效、廉洁办事。 四要进一步健全行政审批服务体系。 继续推进政务中心建设，健全省市县乡四级联动的政务服务体系，并逐步向村和社区延伸。加强行政审批绩效管理，推行网上审批、并联审批和服务质量公开承诺等做法，不断提高行政审批服务水平。审批项目较多的部门要建立政务大厅或服务窗口。 五要加强政府监管。 对取消和调整的行政审批事项，要明确监管责任，制定后续监管措施，强化工作衔接，避免出现监管真空。各地区、各有关部门要把工作重点转到依法监管上来，切实履行职责，制定政策法规、标准规范，加强日常动态监管，保证市场秩序，保障人民群众生命健康安全。 六要深入推进行政审批领域防治腐败工作。 深化审批公开，推行“阳光审批”。加快推广行政审批电子监察系统。严肃查处利用审批权违纪违法案件。 七要把行政审批制度改革与投资体制、财税金融体制、社会体制和行政管理体制改革结合起来。 进一步理顺和规范政府与企业、与社会的关系，规范上下级政府的关系。进一步优化政府机构设置和职能配置，提高行政效能和公共管理服务质量。自2001年以来，国务院分六批共取消和调整行政审批事项5497项，占原有总数的69.3%，各地区取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上。并于2004年7月1日，以中华人民共和国主席令第七号颁布出台了中华人民共和国行政审批法。河南省住房和城乡建设厅保留了包括省直管建设工程施工许可核准在内的21审批事项。我市行政服务中心于2001年12月20日正式对外办公，由市委直接领导，中心又是政府的派出机构，由市委常委、常务副市长分管，主任由市政府副秘书长担任。中心设置分二个层次，第一层次是“中心”管理层，主要负责管理和考核；负责对申办事项办理情况进行协调督查；受理外来投资者和本市公民、法人及其它组织的投诉。第二层次是窗口办事层，也就是我们说的个服务窗口，通过十几年的建设已有成立时的34个部门，43个服务窗口，窗口工作人员90 名，调整到现在的41个部门，62个服务窗口，窗口人员136名。自2001年以来，我市对保留的行政审批项目连续进行了12次压减，市级行政审批项目从2035项精简到目前的192项，精简比例达90.6%。同时，为进一步方便群众，中国联通、移动通讯、瑞贝卡水务、能信热力、天伦然气等13家公共服务单位也进驻大厅。 中心的主要特点：1、政务公开，阳光作业。中心共办理行政审批事项486项，所有办理的事项全部置于阳光下，接受群众监督，真正做到了公正、透明，我们采取的具体措施：一是把所有的进中心的行政审批事项编印成册，公开发行；设置咨询台；开通电脑语音查询电话；在窗口设置告示牌、告知单；建立中心网站。二是所有窗口工作人员集体办公，收办件均在柜台处理。2、制度健全，科学规范。为使中心科学规范高效地运转，我们建立了规章制度。一是行政服务中心各类事项审批办法、管理办法和重大事项联审暂行办法；二是行政服务中心窗口单位和工作人员考核办法；三是中心工作人员服务守则；四是安全保卫制度、计算机管理制度、卫生制度等。中心依据这些办法和制度对中心事务进行科学规范地管理，有效地保证了中心工作的正常有序运行。同时从优化发展环境，建立公开、公平、公正、廉洁政府的大局出发，按照中心负责监督管理和协调，窗口负责办理和服务，部门负责指导和配合的总体定位，与各局、委、办通力合作，促进了中心工作的顺利开展。3、公开公正，监督有力。中心实行办公自动化，设置了局域网，全部办件过程实行计算机管理，每个窗口都配备了计算机和直拨电话，窗口办件均在网上操作，每日的业务运行情况、办件数量、收费情况均在中心计算机终端显示。对于超过警戒日期的承诺件、上报件等计算机会自动报警，便于督查。同时开通了电话电脑语音查询系统，即使人不到大厅，也可以通过电话查询到在大厅办理行政审批事项和所办理的行政审批事项进行到哪一个程序。4、上下联动，构建行政服务中心网络。目前，各县（市）服务中心相继运行，整体上呈现出层次化推进，网络化发展的趋势；凡涉及多个部门的重点事项实行一条龙办公，服务对象只要按照责任单位窗口的要求，准备齐全合格的材料，“中心”就会及时召开联合审批办公会，实施一条龙办理。改传统的串联式审批为现在的并联式审批，实现了一个门受理，一条龙服务，免去了企业和群众的奔波之劳。5、项目集中，收费统一。目前，在中心办理的审批事项532项，占进入中心的行政事业性收费项目191项，有80%以上的收件可以在中心即收即办。所有进入“中心”的收费项目和审批收费，实行一个窗口统一收费。严格实行票款分离，全部收费纳入财政专户管理，从根本上杜绝了乱收费和搭车收费。许昌市行政服务中心运作模式可概括为“六五六”制。一是实行“六公开”服务。即审批内容、办事程序、政策依据、申报材料、承诺时限、收费标准“六公开”。让政府权力在阳光下行使。所在进入“中心”的项目按照“六公开”的要求，由“中心”代表政府向社会公开承诺，接受社会和群众的监督。二是实行“五件”管理。按照服务内容把服务事项分为五类，采取不同的方法进行管理。“五件”管理分别是：即办件、承诺件、联办件、补办件、上报件。三是实行“六制”办理。（1）直接办理制。凡程序简便，可当场或当天办结的申请事项，由窗口工作人员即收即办，当场（当天）办结。（2）承诺办理和超时默认制，政府对外承诺超时默认，由此造成的一切后果，由责任单位承担。（3）联合办理的首办责任制。凡是投入在1000万元以上的所有基建、技改项目和其它需由3个以上主管部门审批的事项，由中心组织联合办理，实行首办单位责任制；（4）申报办理制。需要报上级审批的事项，由责任单位在承诺时限内提出意见并负责向上申报，积极与上级部门联系，帮助办结。（5）明确答复制。国家明令禁止的事项和不符合国家产业政策，不符合省市发展规划的申请项目，由窗口工作人员及时作出明确答复。（6）集中收费制。所有进“中心”的收费项目和审批事项涉及的收费，由一个窗口统一收费。实行“六制”办理，减少了办理环节，简化了办事程序，避免了推诿扯皮，提高了办事效率。今年以来，行政审批大厅收办各类行政审批事项2.39万件，接受各类咨询3千余人次，发放办事指南5700多份，全市各乡（镇 、办）收办各类代办事项3.9万件，按期办结率达到100%。（乡镇称便民服务大厅）2010年市住房和城乡建设局在行政服务大厅6个服务窗口，窗口人员15名，行政审批事项38项，今年截至目前，共受理各类审批事项16791项，半结15091项，其中即办件1891项，承诺件11805项，收缴各种规费25737856.2元。 三、如何提高行政审批的工作效能我们在总结前期经验的基础上，结合新形势新问题做了深入的调研和思考，从制度和服务两方面谈谈。从2001年国务院全面推行行政审批制度改革以来，经历了6轮审批项目的清理和改革，“十几年来，共取消和调整行政审批事项近2500项，占原有总数的近70%，各地区取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上。”改革力度不可谓不大，也体现了政府在行政许可法下规范行政权力，推进政府职能转变的决心。不过，总体上看，行政审批改革还是一种“减量型模式”。我们知道，行政审批改革的目的是权力运行的透明（公开审批）、不合理规章制度的清理（比如马拉松式盖章）、政府审批管理环节上的效率提高（比如集中审批）。最关键的就是权力的透明，也就是领导的“口头吩咐、写条子”不应当具备最终、唯一的决定权，领导可以做决定，可以签字，但一定要公开并为之负责，所有的人都能看到和监督这一切。 行政审批改革的核心是“权力机制的透明化再造”（因为不可能存在那种极端市场主义者所宣称的，“可以取消一切政府行政审批”），而不仅仅体现在数量上的削减。现在的“减量型模式”有它的积极意义，但也容易“搔不到痒处”，呈现出改革的形式化倾向。比如新一轮行政审批改革前，政府先给下面下指标，规定一个在原审批数量上减少的最小比例，然后在改革过程中，审批权单位按照上头下的指标自行裁剪，然后报给上面，行政审批改革领导小组对审批权单位所落实的削减比例或数量进行审核，然后向全社会公布该单位审批数量减少的消息。 这其中就有很多“博弈的学问”。比如审批权单位将那些已经不符合现在情况被淘汰的审批项目报上去“充作裁剪的内容”，或者是出现频率很少的行政审批项目，或者是那些没什么油水但很麻烦费时费力的审批项目，总之这些项目被“削减”了无伤大雅、无碍利益。还有一种手法，就是“藏匿式增减”，比如在申报审批项目中少报，而在取消审批项目中多报，通过“玩弄”数量和数字来达到自身审批利益的维护。 很多地方都建行政审批中心（或叫政务大厅），批量集中地处理审批业务，的确加快了政府的工作效率。但这些业务大多都是繁杂的社会管理业务，而那些能带来寻租空间、权力含金量高的业务，比如一些新的投资项目，很大程度上是不纳入审批大厅的，即采取“站外审批”方式。 所以，我们认为真正有力的行政审批，一定是“权力透明、权责相等”。但如何达到这一点？根据“同源权力排斥”原则，一个行政系统内的改革始终不可能约束到自身系统官员的权力。比如一个投资项目，经常都是“先运作、等审批”，所以常常出现审批者寻租的机会，因为项目已经开始运作了，不能停下来，如果审批者道德很差，就不得不花钱收买。 如果审批权是分解的、责任化的、可监督的，比如一线人员有审批权，例如依据环保标准可以做项目的决定，当然上头领导可以吩咐或写条子，表达意见，但这些东西必须是备案的，可以被社会公众所查阅。一线人员如果可参考可不参考，那意味着最终一线人员将负全责。如果领导意见是决定性的，那么领导要负全责。总之，只要是可以追溯和有社会监督方、按照责权相等原则运行，那么这种审批方式就是正当的。否则，“减量型”改革再多，也效果有限。一要树立正确的行政审批服务工作的理念。胡锦涛主席指出：中国要加快建设法治政府和服务型政府，深化行政审批制度改革，减少政府对微观经济活动的干预，健全制约和监督机制，推动政府服务朝着更加规范有序、高效便民、公开透明的方向发展。做好这项工作，就要有正确的理念，其核心就是“服务”。1、宏观上要正确把握“转变政府职能，建设服务型政府”的重大意义。当前，为了适应发展社会主义市场经济的需要，我们必须按照建设社会主义法治的要求，强化以服务为核心的政府职责。权利与责任是一对共生的关系，但是在与“服务型政府”相对的“管制型政府”模式下，行政审批强化的是权利，往往会忽视行政职责和政府义务。审批机构和审批人员的官本位思想根深蒂固，行政审批范围无限放大，管理领域过宽，审批方式重行政而轻法治，行政审批缺乏效率等问题严重阻碍了社会主义市场经济发展的步伐。为此，我们必须推动内在价值取向的转变，从管制走向服务，遵循公共服务的理念，构建服务型政府；要强调公共行政的科学化，从原有的“包揽一切”转换到宏观调控以弥补市场的不足，通过强化服务价值理念，承担政府应有的责任和义务。2、微观上要努力培养“为民服务“的公共行政精神。“为人民服务”是我党和政府一以贯之的宗旨，我们必须在行政审批过程中，打造为人民服务的新型行政文化，逐步形成以人为本的服务理念，祛除“人治”思想，树立“法治”观念，最大限度排除个人权利的恣意武断和主观随意性，把普通群众的角色由“被管理者”转变为“顾客”，以群众为中心，对群众负责。近年来，在这方面行政服务中心和我局采取了一些切实可行的措施，制定有关的窗口工作管理制度和窗口工作人员服务规范等，以保证为群众提供全方位和高质量的服务；在窗口设立“离岗告知牌”、“服务评价器”，现在市纠风办接受群众监督；全方位实行“阳光政务”制度，实行“蓝色通道”和“上门服务”，方便群众及时了解业务流程和办件进程，以上各种措施的到了办事群众的一致好评。二要进一步强化行政审批服务工作的能力。如果说理念是回答了“做什么“的问题，那么能力就是要解决“怎么做”的问题。强化行政审批服务工作的能力，就是要求我们不断提高自身素质和业务水平，探索形成科学的工作制度和方法，切实为行政相对人提供高效优质服务。必须努力建设一支政治过硬、业务精湛、服务优质、群众满意的行政审批专业队伍，这是优化行政审批工作的必然要求。1、要注重窗口工作人员的思想教育，深化服务意识，队伍建设，加强窗口工作人员的政治思想和职业道德建设，不断增强使命感、责任感和荣誉感。2、要加强日常业务学习，通过组织集中学习和自学等方式，使工作人员熟练掌握各种政策法规，在热情服务的同时，始终做到依法审批。3、要结合实践，开展工作交流，通过轮岗，AB刚制度，考察学习等方式，使每一位窗口工作同志成为业务上的多面手，胜任不同岗位的需要。4、要加强管理，严明纪律，用制度管人，确保在工作中不发生以权谋私、“吃、拿、卡、要”等违纪问题，树立文明窗口形象。5.要加强窗口人员及硬件设施的配备，在人员配置方面要把思想觉悟高，业务能力强的同志选派到窗口；在硬件方面要强化相关设施设备的保障，以便各项业务高质高效的开展。三要进一步优化行政审批服务工作的质量。“科学发展观”提出了“又好又快”的指导思想，“好”就是对发展的质量的要求，我们的行政审批服务工作直接面对基层群众，工作方法的科学与否和服务质量的优劣直接关系政府形象，为了保证这项工作的顺利开展，必须进一步优化行政审批服务工作的质量。1、要加强窗口工作的规范化管理，切实做到真诚服务，细微服务。窗口工作人员要严格遵守行政审批相关工作纪律和规章制度，规范服务用语、仪表形象、便民措施，让办事群众找到主人翁感觉，赢得办事群众的理解、支持和肯定。2、要加强窗口审批工作及整个审批流程的监督，切实做到廉洁服务。严格实行审批公开透明制度和责任追究制度，确保全部审批工作按照规定的流程运作，防止行政审批权相对集中后出现权力失控。 3、要与行政相对人换位思考，切实做到高效服务。质量安全行政审批工作关系到人民群众的居住环境和生命安全，要切实解决群众普遍关心、关注的热点、难点问题，为群众办实事，办好事；工作人员要以勤感人，以情暖人，努力做到窗口人员与办事群众心连心。四要进一步提高行政审批服务工作的效率。如前所述，“又好又快”发展的指导思想不仅要求我们的行政审批服务工作规范优质，同时也要求这项工作高效快捷。透明、高效的行政服务是促进地方经济健康快速发展的重要条件，也是营造公开、公平、公正的政务环境，打造责任型、服务型政府形象的内在要求。 一是要充分落实“两集中、两到位“改革”。这是目前行政审批服务工作的大势所趋，是行政审批制度改革的具体要求。我局在这项工作上，目前已经基本到位，行政审批服务科整建制进驻中心，与此相配套的各项审批职能和所有办件环节也一并划转至行政审批科并进驻中心办理，项目应进全进。 二是要按照“政务公开”的要求，扫清相对人眼中的“盲点”：政府办事不公开，就会导致群众遇事不知“找谁办”，“如何办”。所以必须严格按照政务公开的要求，执行“六公开”（法律依据、申报条件、申报材料，办事流程、收费标准、办件时限）制度；按照“全面展示、全程监督、全员参与”的三全并举的要求，合力打造“四大平台”（以网