县域义务教育均衡发展问题研究.doc

县域义务教育均衡发展问题研究基于T县义务教育发展现状的调研摘 要：县域义务教育均衡发展是当前我国实现义务教育均衡发展的重要目标和现实路径。T县拥有“全国推进义务教育均衡发展工作先进县”和全国义务教育均衡发展试点县的双重身份，近年来在义务教育均衡发展方面做出了很多有益的探索，但通过调研发现，T县仍存在教育投入不均、城乡师资差异明显、生源分布失衡等一系列问题。对此，我们提出了五点策略建议，以期为县域义务教育均衡发展的相关决策提供参考。关键词：县域，义务教育，均衡发展教育均衡发展是社会公平的基础，义务教育均衡发展是基础中的基础，是重中之重。国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）指出应“率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”。吉林省中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）亦提出全省“到2020年，基本实现县域内义务教育均衡发展”的目标。但这一目标的实现必须立足于当前义务教育发展的现实状况，因此，开展县域义务教育均衡发展的相关调研就显得尤为重要，也必将为义务教育均衡发展的进一步决策提供科学依据。T县 T县幅员面积8496平方公里，属平原地区，辖16个乡（镇），5个国营畜牧场，总人口36万，其中农业人口占68.15%。是“全国推进义务教育均衡发展工作先进县”之一，且在2010年被列为全国义务教育均衡发展试点县之一，在义务教育均衡发展方面积累一定经验的同时，也最先面临这一过程中出现的问题和困难，具有鲜明的代表性。基于此，本次调研将T县选作样本县进行深入调研，以期为县域义务教育均衡发展提供个案参照。一、T县义务教育均衡发展的积极探索 “十一五”期间，针对本地实际，T县在义务教育均衡发展方面做出了若干积极的探索。（一）强化政府责任，完善领导机制 T县的县委、县政府始终坚信推动和谐社会发展必须首先促进义务教育均衡发展。为此，将义务教育均衡发展纳入了全县经济社会发展总体规划之中，并作为重要民生工程写入了政府工作报告，还将义务教育均衡发展工作列为政府各相关部门年度目标考核的重要指标。这就在文件上将政府在义务教育均衡发展方面的责任进一步强化、固定化。教育本身是一项极为复杂的事业，不是教育部门能够独立完成的。因此，T县政府建立和完善了推进义务教育均衡发展部门联席会议制度，建立了“县长是第一责任人，主管县长是具体责任人，教育局是主要职能部门，财政、发改、编制、人社、建设等相关部门相互协调、共同配合”的领导机制，从而为义务教育均衡发展工作的顺利开展奠定了良好的基础。（二）科学统筹规划，合理布局调整 T县根据国家和省级义务教育均衡发展相关文件精神，结合本地实际情况，科学规划了本县今后一个时期推进义务教育均衡发展的目标、任务和措施，并通过文件形式规范化。T县先后出台了T县进一步推进义务教育均衡发展的实施意见、T县标准化学校建设规划、T县2010-2012年推进义务教育均衡发展规划的通知、T县教育事业“十二五”发展规划、T县推进义务教育均衡发展改革试点方案等一系列相关文件。 在布局调整上，T县不是单项进行，而是与国家中小学校舍安全工程、全省“四室”建设工程、全县农村标准化学校建设工程等项目有机结合。具体采取五项措施逐步推进布局调整工作，即“撤、并、建、联、扶”。“撤”即积极稳妥地撤并村小和有关教学点，把每个乡镇的中心校全部办成寄宿制；“并”即把规模较小的中学并入县城或邻近的大乡（镇）中学，把规模较小、距县城或大乡（镇）较远的乡镇中小学合并，组建九年制学校；“建”即在县城新建标准化寄宿制小学，缓解县城小学班额过大的压力。“联”是以县城学校为龙头校、农村学校为辐射校组建九个城乡联合体，互促互进，共同发展。“扶”是集中力量大力开展对薄弱学校的帮扶。（三）优化资金整合，确保经费到位第一，T县将教育资金放在了优先保障的位置上，虽然是国家贫困县，但国家、省有关教育专项资金及时足额拨付到教育行政部门，不挪用、不截留，本县应承担的配套资金亦做到及时、足额到位。第二，坚持将有限的资金集中使用，优化整合。把布局调整资金、初中改造资金、校舍维护改造长效机制资金、校舍安全工程资金等各项资金有效整合、统筹使用，不搞小而散的工程，提高资金使用效益。（四）均衡资源配置，提升师资素质 第一，实行校长任期制、聘任制、公开选拔制。2006年，对全县47所学校的校长和中层以上干部全部实行公开选聘、竞争上岗，尤其是把城内6名能力强、水平高的人才充实到农村学校和薄弱学校任校长。第二，稳定和补充农村师资。面对农村师资数量不足、质量不高、队伍不稳调研显示，农村教师中有75%的小学教师和76.67%的初中教师表示愿意或非常愿意调往城市工作。的现实，T县一方面采取“阳光人事”工程，要求进城教师必须至少有5年农村学校任教经验，并需公开考核；另一方面，招聘新毕业大学生到农村任教，将所有特岗教师全部充实到农村任教。第三，增强城乡、校际之间的教师交流。T县在校际之间建立了九个联合体，强校和弱校联动发展，农村教师上派研修与县城教师下乡支教相结合。骨干教师或高职称教师按一定年限到农村任教也逐步制度化。第四，实施教师队伍整体素质提高工程，完善教师培训和教师考核两项机制，启动为期5年的新课程课题教学质量评估和教师文化业务水平考试。（五）完善配套政策，强化督导跟进第一，围绕推进义务教育均衡发展，由县政府统筹协调有关部门，制定和完善有关学校基本建设、教师队伍管理等方面的配套政策。如对标准化学校建设实行行政事业性零收费，服务性收费只收取成本费。第二，积极改革督导评估办法，尝试实施“三A”级督导评估，摸清每所学校在办学条件、学校管理、办学效益三个方面的差距，为政府制定改善办学条件规划提供科学依据。二、T县义务教育均衡发展的主要问题 近几年，T县在义务教育均衡发展方面做出了很多有益的探索，城乡之间的义务教育差距有所缩减，部分乡镇学校在办学条件上赶上甚至超越了县城学校，但是调研结果显示本次调研的主要方法是调查表法、问卷法和访谈法。其中，问卷又分为教师问卷、学生问卷两种。调查表分发给学校，一校一份，填写后全部返回。问卷调研校随机抽取了7所（县城小学和初中各2所，乡镇小学和初中各1所，九年一贯制学校1所）。最终教师问卷共发放193份，有效卷177份，有效率91.71%；学生卷共发放343份，有效卷323份，有效率为94.1%。访谈法主要依据提前制定的访谈提纲对教育局行政人员、教师进修学校校长、学校校长和家长进行访谈。，T县在义务教育均衡发展方面仍然存在以下主要问题。（一）办学条件重校舍改善，办学经费划拨标准缺乏合理性 近五年内，T县已累计投资近1.7亿元，新建、改扩建校舍总面积17万平方米，18所农村学校实现了楼房化，危房面积也大幅减少。但是中小学在图书、计算机、实验仪器等教育教学所需上还明显不足，并存在城乡差异。以图书藏量为例，小学阶段藏量最低的学校在农村，仅有1000册，最高的学校在县城，为28914册， 相当于前者30倍。中学阶段藏量最低的和最高的学校也分别在农村和县城，后者是前者的3.4倍。然而，根据“生均藏书，小学不少于20册，初中不少于30册”的省义务教育办学标准，T县仅有25%的中小学基本达标。布局调整之后，农村小规模学校减少了，生源更为集中，办学经费在一定程度上有所好转。但是，依据生源数量进行拨款依然不尽合理。取暖费是东北学校的一项重要开支，可占学校总开支的三分之一以上。有的学校不得不拖欠采暖费，或者挤占其它项目的开支。这就使原本就不充足的学校办学经费更加捉襟见肘。HX中学校长：当前生均经费为600元/年，我们学校的学生数为500多，年均经费30多万，这些经费包括维持学校运行的全部费用，其中仅冬季采暖一项就用去了1/3。除此之外，师资培训的来往路费、学校绿化、办公用品、水电费等都包括在学生的培养经费中。所以说，绝对数上看，生均培养经费增加了，但随着学生总数的减少，校园建设与教师进修等费用的增加，实际上相对数额仍然不足。（二）城乡师资差距明显，小学阶段尤为突出调研显示，T县近年来农村教师年龄结构得到优化，学历层次亦有所提高，但城乡师资队伍差距仍然较大，小学阶段更为明显。主要表现为：1.民转公教师、代课及兼职教师仍主要集中在农村。问卷显示，在被调研的民转公教师中农村小学教师占68.75%。个别农村学校民转公教师比例可达49.13%，近一半。T县代课教师总量较小，独立小学和独立初中都很少有代课教师，但是九年一贯制学校代课教师最多，可多达10个/校，而九年一贯制学校均分布在农村。T县小学教师兼课的现象比初中普遍，农村教师兼课比县城教师普遍。问卷显示，18.18%的农村教师兼职其它课程，而县城教师为17.12%。2.农村教师在学历层次、职称和骨干教师级别上均低于县城教师。表1 教师原始学历比例对比表研究生本科专科高中阶段高中阶段以下县城小学0.00%3.77%31.93%60.54%6.33%农村小学0.00%4.97%44.24%38.67%12.12%农村初中0.29%22.74%51.90%24.78%0.29%县城初中0.00%10.64%75.74%13.19%0.43%图1 教师最后学历对比图0.61%0.97%1.24%0.77%60.79%39.72%81.40%79.59%25.23%53.28%16.53%18.37%13.07%3.44%0.83%1.28%0.30%2.58%0.00%0.00%县城小学农村小学县城初中农村初中高中阶段以下高中阶段专科本科研究生原始学历上（表1），农村小学教师高中阶段以上比例低于县城小学教师，高中阶段以下比例将近县城教师的两倍；农村初中教师专科以上学历比重也低于县城初中教师。最后学历上（图1），本科及以上学历县城中小学教师比例都高于农村，农村小学仍有部分教师学历在高中阶段以下，但是城乡初中教师学历基本都达到专科及以上。职称级别上（表2），农村中小学教师整体上均比县城教师要低，小学阶段更明显。值得注意的是，未评职称的农村中小学教师显著多于县城中小学教师。在骨干教师占教职工总数的比例上（图2），农村小学的省、市（州）级骨干教师明显少于县城，县（市）级骨干是主体，而初中阶段则城乡差别不明显。表2 教师职称结构比例对比表县城小学农村小学县城初中农村初中中学高级1.62%1.55%12.16%10.18%中学一级/小学高级64.94%40.52%57.25%47.07%中学二级/小学一级32.79%50.47%29.80%29.52%中学三级/小学二级0.00%1.66%0.78%5.09%小学三级0.00%0.00%0.00%0.00%未评职称0.65%5.80%0.00%8.14%图2 骨干教师对比图0.00%0.00%0.00%0.50%6.93%1.24%3.14%29.82%21.20%13.94%14.54%17.17%22.75%27.53%31.08%3.76%县城小学农村小学县城初中农村初中国家级骨干省级骨干市（州）级骨干县（市）级骨干3.农村教师在教育科研层次和成果数量、教育培训级别和次数上低于县城教师。 教育科研方面（表3、表4），在课题级别上，农村小学教师多集中在县市级和市州级，而县城教师在省级和国家级课题上更胜一筹。初中尤其是农村初中有部分教师从未主持或参与过课题研究。在课题数量上，农村中小学教师最多有2项，3项以上基本没有，与县城存在较大差距。表3 主持或参与过的课题最高级别统计农村小学县城小学农村初中县城初中没有参与过0.00%0.00%20.00%10.91%校级5.56%5.36%3.33%1.82%县（市）级61.11%41.07%26.67%41.82%市（州）级16.67%14.29%16.67%20.00%省级13.89%28.57%33.33%21.82%国家级2.78%10.71%0.00%3.64%表4 主持或参与的课题项数统计农村小学县城小学农村初中县城初中从未承担0.00%7.14%23.33%10.91%1项72.22%46.43%50.00%49.09%2项25.00%28.57%26.67%23.64%3项2.78%12.50%0.00%10.91%4项0.00%1.79%0.00%3.64%5项及以上0.00%3.57%0.00%1.82%教师培训级别上（表5），农村中小学教师主要集中在区（县）级的培训上，县城中小学教师的培训向市级、省级和国家级提升。近三年的培训次数（表6）上，县城小学要多于农村小学，但是农村初中则比县城初中稍多。表5 参加教师培训最高级别统计农村小学县城小学农村初中县城初中校级0.89%1.79%0.00%9.09%区（县）级63.89%30.36%53.33%50.91%市（州）级16.67%32.14%16.67%21.82%省级16.67%26.79%10.00%10.91%国家级2.78%8.93%20.00%7.27%表6 近三年参加教师培训次数统计农村小学县城小学农村初中县城初中从未参加2.78%5.36%0.00%7.27%1-2次50.00%32.14%30.00%47.27%3-4次25.00%28.57%40.00%32.73%5次及以上22.22%33.93%30.00%12.73%（三）城乡生源分布失衡，农村学生厌学倾向严重布局调整之后，农村中小学生更加集中，但流失现象依然存在，造成城乡生源分布失衡。具体表现在：生师比上，小学阶段，县城为18.79：1，乡镇为7.28：1；初中阶段，县城为12.09：1，乡镇为10.46：1。乡镇的生师比明显低于县城。在班级个数和班级规模上，县城小学普遍有30个以上班级，且班额平均达62人/班，严重违反不超过45人的文件 2010年4月印发的吉林省义务教育学校办学基本标准规定，并与农村小学31人/班的平均班额形成明显对比。农村初中平均班额44人/班，略低于县城初中的49人/班，均没有违反规定，差别没有小学显著。表7 喜欢上学吗？农村小学县城小学农村初中县城初中很喜欢0.00%23.53%1.18%1.20%比较喜欢1.43%52.94%0.00%43.37%不太喜欢31.43%7.06%30.59%10.84%不喜欢67.14%16.47%68.24%44.58%图3 上课快乐体验指数展示图0.00%10.00%20.00%30.00%40.00%50.00%60.00%农村小学县城小学农村初中县城初中0分1分2分3分4分5分调查显示（表7），农村小学生和初中生选择“不太喜欢”和“不喜欢”的比例分别高达98.57%、98.83%。县城小学生比较喜爱上学的占多数，初中生约一半不喜欢上学。另外，上课快乐体验（图3）由高到低依次是：县城小学生、县城初中生、农村小学生、农村初中生。可见，农村学生的厌学倾向很严重。（四）寄宿制学校生活教师配置不足，“流外”住宿生难于管理随着学校布局调整进行，T县部分县城学校吸收了周围乡镇的学生，乡镇中心校和初中的住宿生越来越多，从而需要匹配生活专任教师。调查表显示，70%左右的寄宿制学校都配备了生活专任教师，但是生师比平均达106:1，部分学校甚至高达401:1，生活教师配置仍显不足。在访谈中，我们了解到，“流外”住宿生（即名为学校住宿生，但实际不在学校住的学生）成为寄宿制学校管理的新问题。H学校校长：布局调整之后学校于2010年建成并启用了学生寝室，实施寄宿制，无论是在寄宿环境，还是在学生寄宿管理方面，都已比较完善。但是我们学校应有住宿生600多，实际住校生仅有100多。“流外”住宿生占住宿生总量的比重大，校外食宿存在诸多安全隐患，家长、学校、社会三方责任不明，都给学校管理带来一定的难度。三、县域义务教育均衡发展的策略建议 （一）适时转变县域教育投入重点，多标准划拨公用经费在校舍标准化之后，教育经费投资重点应及时转向图书、教学实验仪器等配套设施上，并最终落在提高办学效益上。学校的教室、“四室”（图书室、微机室、实验室、语音室）、学生宿舍等是重要的办学条件，但是空有漂亮的外壳并不代表义务教育的均衡发展。与此相配套的图书、教学实验仪器同样是必不可少的设施。同时必须注意，办学硬件的均衡是为教育教学质量均衡服务的，后者才是教育投入的重要落脚点。仅仅以生源数为标准拨付公用经费太过单一，不符合学校办学实际，应逐步采用多样化标准划拨经费，满足不同类型学校的需要。有学者建议可以依据5个标准进行核算：生源数为标准，适用于印刷费等；教师数为标准，适用于教师教育培训、办公用品等；班级数为标准，适用于教具采购等；校舍面积为标准，适用于采暖费等；学校数为标准，如招待费等。但在具体操作上，需要对学校进行再分类。（二）在职称晋升上向农村教师，尤其是农村小学教师倾斜农村教师，尤其是农村小学教师职称晋升困难已经成为当前县域义务教育师资均衡的阻碍因素。虽然如今在政策上对农村教师职称评定已有所倾斜，但访谈中，教师和校长反映职称晋升名额少、新老教师分配不均的现状依然没有根本转变，这一政策的实施只是杯水车薪。调查显示，职称晋升困难是T县农村教师工作压力的最主要来源之一。因此，必须进一步加大倾斜力度。（三）以教师需求为基础，提升教师教育培训的有效性问卷显示，61.01%的教师认为当前的教师培训比较明显或很明显有助于自身的教育教学，但认为基本没帮助或不太明显的教师比例仍可占38.99%。教师培训的实效性亟待提高。笔者认为，教师培训必须立足于教师本身的需求。在开始培训之前应做好培训调研，争取培训对象意见，让其自主参与培训设计。调查显示，在培训方式上，教师认为最有效的三种是异地考察观摩（44.07%）、学科教研活动（38.98%）、集体备课及说课评课（35.59%）。最没有效果的方式是学历进修（1.13%）。在培训内容上，教育理念更新排在第一位（县城小学和农村初中呼声最高），其次是现代教育技术应用（农村小学教师和县城初中教师需求最为迫切）。只有做好前期调查，才能对症下药。（四）提升农村家校合作意识和能力，为农村学生减负农村学生的流失和辍学不能单纯归咎于学校，学生家长也难辞其咎。当前，农村学校办学硬件和软件均在提升，而县城学校却出现班额过大，师资不足的状况，但部分学生家长并没有意识到这一