区域公共产品与区域合作_解决GMS国家环境问题的新视角.doc

区域公共产品与区域合作_解决GMS国家环境问题的新视角摘要近年来，大湄公河次区域(GMS)国家逐渐成为世界经济增长的热点地区。伴随着GMS国家工业化和城市化水平的不断提高，GMS国家在发展的过程中出现了一系列环境问题，如空气污染、生物多样性减少、气候变化、水资源匮乏和森林面积锐减等。这些环境问题日益渗透到国际关系领域，成为许多GMS国家之间国际冲突和对外政策的一个重要方面。本文分析了GMS国家面临的共同环境问题，提出环境类区域性公共产品的概念，并认为GMS国家联合提供环境类区域性公共产品将成为重要趋势。 关键词环境国际关系环境类区域性公共产品 中图分类号：Fll文献标识码：A文章编号：1005-4812(2010)02-0073-78 一、大湄公河次区域国家面临共同环境问题 近年来，大湄公河次区域(以下简称GMS)国家逐渐成为世界经济增长的热点地区。伴随着GMS国家工业化和城市化水平的不断提高，GMS国家在发展过程中出现一系列环境问题，如空气污染、生物多样性减少、气候变化、水污染、森林面积锐减等。 1空气污染 随着GMS国家城市化水平的迅速提高，该区域内国家面临巨大环境压力，城市空气污染问题日益突出。如褐云，即东南亚地区的一种雾霾，其75是人为造成的。这种云的成因包括野外大火、森林大火中燃烧的动植物和化石、柴火的不完全燃烧、工业废气以及车辆尾气等。雾霾层下的国家便成了受害者。这种外部性引发的危害包括粉尘对健康的损害(如越南首都河内与胡志明市旱季空气中小于2.1毫米的小型颗粒物粉尘占空气中粉尘总量的50，雨季时占20)，以及由于光照不足导致的农业减产。褐云甚至还改变了地区的季风形态，导致中国西南部的降雨减少。与此同时，其他地区如缅甸却遭遇了更多的降雨甚至洪水。 2生物多样性减少 GMS国家生物多样性正在以空前的速度丧失，其主要原因是栖息地丧失、气候变化、污染、对自然资源的掠夺性开采以及外来物种的引入。其中，栖息地丧失和退化是引起生物多样性减少的重要因素。在最近的全球调查中，我们可以发现，栖息地减少是影响83的濒危哺乳动物和85的濒危鸟类的主要因素。栖息地改变由多种类型土地的利用变化导致，主要包括农业发展、森林砍伐、大坝建造和城市发展等。绝大多数受威胁物种为陆地物种，半数以上生活在森林中。越来越多的证据表明，淡水环境和海洋环境亦正在遭受人为破坏。如越南森林面积从1945年占国土总面积的44(约1400多万公顷)减少到目前的2028，已经低于安全生态面积。越南的生物多样性也遭到严重破坏，很多生物已经绝种或是濒临灭亡。50多年来，至少有200种鸟类和120种兽类灭绝，20的哺乳类物种因濒临灭绝而被列入极危、濒危和易危目录。同时，至少有41种外来水生物进入到越南，其中有7种对越南的生态平衡造成了严重影响。越南的森林和生物多样化无论从数量和质量上都已严重衰减。 3气候变化 气候变化问题又称全球变暖问题，是由人类活动导致的温室效应增强的结果。具有温室效应的温室气体主要是二氧化碳，它对地球增温起到了50以上的作用，其次是甲烷、氮氧化物、氯氟烃类等气体。由温室效应造成的气候变化将对经济、礼会和生态环境产生全面而深远影响。据科学家预测，气候变暖有可能使粮食减产，同时也有可能使自然灾害增多。2008年5月3日缅甸最大城市仰光遭受热带风暴纳尔吉斯的袭击。据缅甸、东盟、联合国：三方发表的缅甸风灾评估报告显示，缅甸热带风暴造成的经济损失达40.3亿至41.3亿美元，占缅甸国内生产总值的21。风灾造成84537人死亡，53836人失踪，19359人受伤。受灾人口为735万人，严重受灾人口达到240多万人。报告预计未来3年的灾区重建需要10亿美元。 4水资源匮乏 当今GMS国家面临的水资源匮乏的主要表现一是用水量激增导致水资源短缺，二是水污染的扩展加剧了水资源的短缺。例如，湄公河发源于中国云南省，流经缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南，最后注入南海。为满足日益增长的电力需要，以上6个国家在河上不断建造大坝。其中，中国和泰国的大型水力发电站项目处于领先地位。这种发展引起河流盐度升高，破坏了河流的生态，使下游的越南和柬埔寨成了受害者。越南的产粮区由于缺少湄公河的灌溉而深受影响。没有了来自上游的充沛流量，越南境内的湄公河还面临着南海海水倒灌的危险。湄公河i角洲是越南的饭碗，居住在此地区的l 700万越南人以种粮为生，并为整个越南提供了约半数的粮食。 5森林面积减少 GMS国家曾是一个森林覆盖率非常高的地区，但随着人们对森林的无节制砍伐，大规模毁林造田，加上战争破坏以及传统的刀耕火种农作方式，森林消耗量急剧增加，栽种林木速度远远跟不上森林被砍伐的速度，GMS国家森林的消失速度令人震惊。根据世界银行统计，19902000年，缅甸的森林面积以平均每年1.4的比例减少。越南的原始森林覆盖率只有10。除南部高原和越老边境地区，越南已无大面积森林。19932003年，老挝森林每年已经以5.4万公顷的速度消失。预计2020年老挝森林覆盖面积将只有国土面积的30。 由于环境问题具有整体关联性，某一个GMS国家的环境问题通常会涉及多个国家，对其他国家居民的生活品质产生严重危害。由于它不仅是国内经济活动的副产品，通常还是来自邻国的进口物，因此常会引发国际环境冲突。老挝、泰国、柬埔寨和越南就发生过围绕湄公河水环境污染的争端。GMS国家内其他常见的共同环境问题还有：酸雨跨越了国界；污水顺流而下危及下游水域国家居民的生活质量。在几乎所有GMS国家的大城市，大气污染仿佛是飘荡在空中的幽灵。这些动向表明，环境问题已成为涉及该地区国家之间关系的重大问题。各国为消除来自环境的压力和保护本国利益所做的努力极易引起国家间的冲突。如果说内河污染主要是某国内部问题，最多对周边区域造成一定影响，那么，国际水域的开发利用和酸雨等环境问题的影响则大大超出单独国家，使比邻国家极易卷入地区性的环境纠纷而导致地区性局势紧张。因此，GMS国家的环境问题的解决具有公共物品特征，往往会引起一定区域内国家的连锁反应，使区域内其它国家的社会和经济问题变得更加复杂。 #p#分页标题#e# 二、对GMS国家环境类区域公共产品的国际政治经济学分析 GMS在陆地上连接东北亚、东南亚和南亚地区，海上则连通太平洋和印度洋，具有独特的连接三亚两洋的区位优势，战略位置非常重要。作为一个拥有巨大开发潜力的地区和一块有待开发的处女地，随着工业化生产规模的迅速扩大和污染物排放量的急剧增加，越界污染问题也日趋严重化。例如，大量二氧化硫越界污染形成大范围酸沉降，导致对大湄公河次区域森林、湖泊、土壤、野生生物等自然环境因素的严重损害，这需要引起GMS各国的共同关注，并采取一些措施来积极应对。因此，当环境问题由一国内部的问题演变为区域间国家之间的问题后，绝大多数的环境要素也就具有了区域公共产品的性质，可以纳入公共产品的理论框架内进行分析。 对于国际性和区域性环境污染问题，传统经济学所提出的解决方法并不适用。环境污染与其他市场失灵形式的不同之处在于它具有超越国界的扩散性。当一个国家的某个企业的生产对邻近国家或全球的环境造成污染和破坏时，负外部性就产生了。它一般泛指由某个国家产生的污染对邻国所造成的侵蚀，以及对该区域其他国家的居民生活品质所造成的负面影响。不幸的是，国家搭便车的潜在性增加了经济发展使跨境污染问题恶化的可能。没有哪个国家会愿意采取高成本的措施去减轻跨境污染问题，也不会停止向邻国输出污染。在湄公河水环境污染例子中，上游国家必须决定是投资昂贵的污水处理厂，还是简单地把污水直接倾入河流。河流是区域性公共产品，无论是上游国家还是下游国家都不能拒绝其他国家对河流的利用。上游国家出于理性而不投资保护水质，因为投资将使邻国受益，但出钱的却是上游国家，这导致搭便车行为的出现。 根据环境类公共产品的提供一般局限于某一特定区域的特点，我们有必要对国际政治经济学中的国际公共产品理论进行改造和重构，提出环境类区域性国际公共产品的概念，并将其纳入区域性公共产品的理论框架内进行分析。 也正因为生态系统具有公共物品的属性，所以解决跨国环境问题的一个关键点就是要消除各国的搭便车思想。在环境领域，搭便车情况基于两种考虑：一是治理环境成本过高，一是治理环境的外部经济性。治理环境成本过高，使治理效果达不到成本所付出应有要求，部分原因在于他方的外部不经济行为；而治理环境过程中的外部经济性即许多在环保问题上没有付费的国家可以坐享其成。这一方面挫伤了环境治理国的积极性，另一方面助长了那些在环保问题上无所作为的国家的惰性，它们指望分享一顿免费的午餐。 区域性公共产品的理论认为，在全球性国际公共产品供应严重不足或无法满足其个性化需求的情况下，共同需求和共同利益将会驱使区域内国家或国家集团联合起来，共同设计一套安排、机制或制度并为之分摊成本。我们完全有理由将这些只适用和服务于本地区、其成本由域内国家共同分担的安排和机制或制度称为区域性国际公共产品。将上述观点延伸至国际政治经济学领域便可提出环境类区域性公共产品概念。一般来说，只服务和适用于本地区、其成本又是区域内国家共同分担的涉及环境的国际性安排、机制或制度均可被称为环境类区域性国际公共产品。该类产品有如下特点： 第一，环境类区域性国际公共产品有地域限制，其成本通过协商来分摊，从而能较为有效地防止和排除该产品被私物化。从目前各区域合作的现状看，除特定区域外，一般不存在具有压倒性优势的国家。即使在一些大国占主导的区域合作中，由于地缘政治和地缘经济的存在，也没有哪个国家(即使它是主导性的大国)可以获得无所顾忌的特权。成本的分摊是区域性国际公共产品能最大限度避免被某个大国私物化的内在依据。 第二，由于环境类区域性国际公共产品涵盖范围较小，各国从中得到的收益和必须付出的成本比较清晰，从而能避免全球性国际公共产品中普遍存在的免费搭车现象。如果一个国家能从减少自身的排放中获得80的收益，而其余20被其他国家获得，那么这个国家会增加管理投入。当事国只有在能够获得最大收益的情况下才会采取主动。 第三，从政治角度看，环境类区域性国际公共产品的优势还在于，由于地域相邻、利益相连，区域内各国政府的联系更为紧密，这将有助于增加相互之间的信任，减少猜疑和摩擦。例如，由于上游国家不为其生产承担环境成本，其经济增长会带来严重污染。这样的国家不会去制定耗费成本的法规以求从技术上有效地削减污染。在这种情形下，上游国家的污染会随着经济发展而加重并与下游国家发生冲突，导致社会成本增加。如果上游国家愿意成为一个好邻邦，或能获得减少污染的回报，那么该国会采取措施使国民经济绿色化。一个国家是否愿意成为这样的友好邻邦应该与国家间的社会成本相关，或者是上游同出于对环境的外部性过于严重可能引发的政治动荡担忧而有所行动。 通过上述分析可以认为，在区域内更容易形成环境类区域性国际公共产品提供的激励措施，减少搭便车问题。区域内的发达国家出于保护自身环境的需要，更愿意为区域内不发达国家防治环境污染提供财政支持和转让环境清洁生产技术。为促使区域内所有成员国采纳有关环境标准，往往采用增加援助、减少债务以及放宽贸易壁垒方面的限制等各种激励措施，这些激励措施能促使区域内国家达成持续合作的意向，也有利于地区主义的发展趋势。地区主义的趋势包含的内涵，一是指一个地区多样化的共同特性，二是指一个地区强化共同特性的趋势。具体说，地区主义是指功能领域的合作，是国家有意识的政治决策的形成。它常常是一群地理位置临近的国家为发展其共同的政治、经济和战略利益所进行的互动与合作。地区主义首先和最重要的是制度构建，这是一个复杂多层面的秩序安排，是各个国家在政治、经济和战略方面联合管理其地区事务。 三、中国与GMS环境类区域性公共产品提供机制的建立 在中国快速发展以及中国同东南亚国家关系不断拓展的背景下，大湄公河流域的特殊地缘战略价值更加凸显，并日益引起美国、日本和印度等区外大国以及联合国、亚行、世行等国际组织的极大兴趣和关注。中国同湄公河其他国家关系的快速发展也带动了区外大国加大对这一地区的战略关注与投入力度。 #p#分页标题#e#湄公河流域历来为兵家必争之地。日本已拉开架势欲同中国在湄公河流域进行一番竞争。近年来，日本致力于加强同越、泰、老、柬、缅五国的双边关系，并长期成为越、老、柬、缅四国最大的援助国，为中南半岛的基建项目提供大量资金援助。日本还决定与越、老、柬、缅四国定期召开经济部长会议以支持湄公河流域的经济开发。首届会议于2005年9月在万象召开。2008年1月16口，由日本倡议首届日本一湄公河国家外长会议在东京召开，提出建设横跨湄公河五国(越、老、柬、缅、泰)的东西走廊物流网，并承诺首批支付2000万美元的无偿援助。日本政府还把2008年定为日本一湄公河交流年。 印度于1998年再度激活东向政策，以追赶中国为目标，不断加大对东南亚的经营力度，湄公河流域国家是印度东向政策的第一站。2000年11月印度与越、老、柬、缅、泰等国组建湄公河一恒河合作组织，希望借此把东向政策落到实处，为实现其从南亚大国迈向亚洲大国、世界大国的战略服务。湄公河恒河合作组织的成立已为印度赢得了参与湄公河流域开发的机会，并搭建起发展同东南亚国家关系的新的多边平台。印度与越南于2007年7月签署战略伙伴关系联合宣言，双边关系全面深化，印度还计划修建一条连通新德里和河内的铁路。 美国声称在东南亚地区拥有重要的经济、政治和安全利益，对大湄公河次区域这一重要战略经济点的关注和介入力度也在不断上升。近年来，美国在不断巩固美泰盟友关系、加大对缅甸事务干涉力度的同时，也加强经营美越、美老、美柬关系。美国两任总统克林顿和布什均曾访越，越南主席阮明哲以及前任和现任总理也都访问过美国。 以上这些动向是符合所谓新地区主义的战略内涵的。从经济层面看，美国等国正试图阻止亚洲地区主义的进一步扩展。为实现这一目标，美国采取双轨战略以控制地区主义的发展进程。在亚太，美国提出开放的地区主义作为APEC发展的基础。比亚太开放的地区主义战略更早，在美洲，美国1994年提出美洲自由贸易区(FTAA)构想。美国的这些战略计划已给两个地区业已存在的发展中国家地区组织的身份和认同特性带来混乱。美国试图控制地区主义的战略实践显然主要在亚洲和拉美。 作为一个地区性大国，中国有待加强自己的地区责任以期与其地区大国身份相称。目前，中国的大国责任应放在地区层次，同时继续追求适当的全球责任。在具体实践中，为本地区的环境安全，中国与其他GMS国家联合起来共同提供环境类区域性国际公共产品已成为一种必然趋势，也必将成为今后一段时间内该地区国际关系的基本特点。环境类国际公共产品的提供机制将使GMS国家试图通过外部化其环境成本以获得经济发展的政策选择受到越来越大的限制，这种新的制度安排应能促进各行为主体去努力减少环境冲突，使各个国家在统一规则之下进行有效合作。 一般认为，有两种力量可促进区域整合，一是市场驱动的整合，二是制度驱动的整合。前者指地区间经济联系，后者指区域制度等区域公共产品。经过十多年的发展，GMS已成为世界上发展最快和东亚一体化速度最快的地区之一。截至2007年12月，GMS经贸合作动员资金总额已经达到100多亿美元。经贸驱动的力量已给GMS区域经济一体化带来了巨大推动力。然而，GMS政府间的制度性合作却寥寥无几，各国之间的制度性合作机制相当松散，协调机制仍不完善，缺乏更加具有实质性的区域公共产品。区域公共产品的缺失问题成为GMS之间降低交易成本和消除合作障碍进而深化经济联系促进经济一体化进程的瓶颈。中国需要作出以下努力以促进GMS环境类区域公共产品提供机制的建立： 1制度类区域公共产品。其指在GMS国家内创造出的一系列环境政策法则等区域公共产品，包括制度化的对话协商机制、有效的政策与项目，其目的在于平息环境引发的利益冲突。目前，中国率先提出并大力推动生物多样性保护走廊项目，专门成立了项目国家级支持机构fNational SupportUnit，NSU)，将中国云南省西双版纳和香格里拉德钦地区列入项目执行第一阶段重点区域，迈出意义深远的一步。中国应该在该框架下进一步扩大、深化在GMS中的合作范围。 2非正式制度的区域公共产品。其指人们在长期交往中无意识形成的、具有持久生命力并构成代代相传的文化的区域公共产品。为此，中国需要与其他GMS国家加强环境信息交流、联合开展科学研究、人员培训、举办研讨会和展览会以及就某一具体问题开展合作，以扩大交流、消除误解、清除合作阻碍和