（工商管理专业论文）住房补贴管理中的信托机制与信托设计初探.pdf

0 0 s m 0 7 5 王军住房补贴管理中的信托机制与信托设计初探 摘要 住房补贴政策在促进我国城镇住房制度改革、解决城镇居民购买商 品房的能力方面具有特定的作用。同时，作为一种市场经济发展过程中 形成的制度安排，其在解决住房实物分配中的社会公平问题、社会稳定 问题、促进房地产开发走上良性循环方面、提高国民经济实力方面将起 到越来越大的作用。 但是，由于住房补贴管理中涉及到的各方主体之间是一种特殊的关 系，现存的管理体制和监督机制无法适应这种关系，致使出现诸多难以 解决的问题。 随着我国信托业全面清理整顿的完成和信托投资公司管理办法、 信托法的相继出台，信托关系得以明晰，信托的功能定位得以确立， 信托的执行环境得以规范。信托将为解决住房补贴管理中存在的问题提 供理想的思路和可行的方法。 【关键词】住房补贴信托机制信托设计 ! ! ! ! ! ! ! 三至 垡堕! ! 些笪堡生塑笪堑垫型兰笪堑塑生塑堡 a b s t r a c t t h e h o u s i n g s u bs i d y p o l i c y h a sb e e n p l a y i n g a s p e c i a l r o l e i n p r o m o t i n gt h er e f o r mo fh o us i n gs y s t e mi nt o w no fc h i n aa n di m p r o v i n g t h ep u r c h a s i n gp o w e ro fr e s i d e n ti nt o w n a tt h es a m et i m e ，a sas y s t e m a r r a n g e m e n td u r i n gt h ei m p r o v e m e n to fm a r k e te c o n o m y ，i tw i l lp l a ym o r e a n dm o r ei m p o r t a n tr o l e si nr e s o l v i n gt h ep r o b l e m so fs o c i a lj u s t i c ea n d s t a b i l i t yd u r i n gt h ed i s t r i b u t i o no fh o u s e ，s t i m u l a t i n gt h ev i r t u o u sc i r c l e si n t h ed e v e l o p m e n to ft h er e a le s t a t e ，a n da l s oi n e n h a n c i n gt h e n a t i o n a l e c o n o m i cs t r e n g t h b u tb e c a u s eo ft h es p e c i a lr e l a t i o n s h i p sa m o n gt h ed i f f e r e n tm a i n b o d i e si nt h em a n a g e m e n to fh o u s i n gs u b s i d y ，a n dt h ee x i s t e n tm a n a g e m e n t s y s t e ma n dc o n t r o lm e c h a n is mc a nn o ta d a p tt ot h e m ，t h e r ea r eal o to f p r o b l e m sc a m ei n t ob e i n g w i t ht h ea c c o m p l i s h m e n to ft h en a t i o n w i d ec l e a n u po ft h et r u s ta n d i n v es t m e n ti n d u s t r y ，a n dt h eo r d i n a t i o no ft h em e t h o do fm a n a g e m e n ti n t r u s ta n di n v e s t m e n tc o m p a n ya n dt h el e g a lo ft r u s t ，t h er e l a t i o n s h i po f t r u s tb e c a m et r a n s p a r e n t ，t h ef u n c t i o n e x e c u t i o ne n v i r o n m e n to ft r u s tw a s p e r f e c tt h i n k i n ga n df e a s i b l em e t h o d m a n a g e m e n to fh o u s i n gs u b s i d y s i t eo ft r u s tw a se s t a b l is h e d ，a n dt h e n o r m a lt h et r u s tw i l lp r o v i d et h e i ns o l v i n gt h ee x i s t e n tp r o b l e m si n 【k e yw o r d s 】h o u s i n gs u b s i d y t r u s tm e c h a n i s mt r u s tp r o j e c t 0 0 s m 0 7 5 王军 住房补贴管理中的信托机制与信托设计初探 1 引言 1 9 9 8 年7 月3 曰国务院下发了国发( 1 9 9 8 ) 2 3 号国务院关于进一步深化城镇 住房制度改革加快住房建设的通知( 以下简称通知) 。通知旨在深化城镇住房 制度改革，稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我 国国情的城镇住房新制度。通知明确了深化城镇住房制度改革的目标，即停止住 房实物分配，逐步实行住房分配货币化。通知下发以后，各地停止了以往的福利 分房政策，从9 8 年下半年开始，各省、自治区、直辖市人民政府根据各自的实际情 况，开始逐步实行住房分配货币化。住房分配货币化是我国改革住房分配制度的一项 重要举措，它既起到妥善解决城镇居民住房问题的作用，同时又将城镇居民对住宅的 潜在需求转化为现实的消费需求，刺激了房地产投资，带动了国民经济的发展，使住 房建设成为中国新的经济增长支柱。截至2 0 0 1 年8 月底，全国3 5 个大中城市中已有 3 3 个出台了住房分配货币化方案。 伴随着住房分配货币化政策的实施，住房公积金制度不断完善，曰臻成熟。但 住房公积金占居民购房支出的比重毕竟太小，尤其在大中城市，更是杯水车薪。因此， 作为对住房公积金的补充，住房补贴制度在大中城市中越来越显出它的重要性。通 知中指出停止住房实物分配后，房价收入比( 即本地区一套建筑面积为6 0 平方米 的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比) 在4 倍以上，且财政、单 位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房面积未达到规定标 准的职工实行住房补贴。住房补贴的具体办法，由市( 县) 人民政府根据本地实际情 况制订，报省、自治区、直辖市人民政府批准后执行。9 8 年以来，各地政府纷纷出 台了住房补贴政策，国务院也于2 0 0 1 年初下发了住房补贴专户管理操作程序，对住 房补贴的资金专户管理作了详细规定，同时确定了住房补贴的开户、缴存、补交、变 更、支取与销户、转移、核定、结息、对账和查询等九大程序。 然而，由于各地情况千差万别，地方企业效益相差比较悬殊，各地出台的住房 补贴政策也就各有不同，给住房补贴管理带来很多困难。有的地方由于住房补贴管理 机制不健全、不科学，出现挤占挪用住房补贴资金，运作不当甚至亏损，或者把住房 补贴看作一种奖励，与一定服务期挂钩等诸多问题。 本文拟从分析我国住房补贴管理的现状和存在的问题及原因分析入手，结合我国 信托制度的发展和信托业的现状，在我国住房补贴管理中引入信托机制，探索完善我 国城镇住房分配货币化政策下住房补贴管理的新途径，并希望为我国公积金管理、企 业年金管理、养老保险金管理等提供一种思路和方法。 0 0 s m 0 7 5 王军 住房补贴管理中的信托机制与信托设计初探 1 1 住房补贴是实施住房分配货币化的有效方式和必然选择 1 1 1 我国城镇住房制度改革的有关政策及住房分配货币化制度 1 9 9 4 年7 月1 8 日，国务院下发了国发( 1 9 9 4 4 3 号国务院关于深化城镇住房 制度改革的决定，明确了我国城镇住房制度改革的根本目的和基本内容。1 9 9 8 年7 月3 日，国务院再次下发国发( 1 9 9 8 2 3 号国务院关于进步深化城镇住房制度 改革加快住房建设的通知( 以下简称通知) ，进一步明确了深化城镇住房制度改 革的指导思想、目标和基本原则。这两个文件成为到目前为止指导我国城镇住房制度 改革的纲领性文件。 1 1 1 1 深化城镇住房制度改革的指导思想、目标和基本原则 深化城镇住房制度改革的指导思想是：稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立 适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度：加快住房建设，促使住宅 业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求。 深化城镇住房制度改革的目标是；停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币 化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培 育和规范住房交易市场。 深化城镇住房制度改革工作的基本原则是：坚持在国家统一政策目标指导下， 地方分别决策，因地制宜，量力而行；坚持国家、单位和个人合理负担；坚持“新房 新制度、老房老办法”，平稳过渡，综合配套。 1 1 1 2 停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化 企业实行住房分配货币化的基本内容是：1 9 9 8 年下半年企业停止住房实物分配， 将企业原有的住房建设资金、企业出售公有住房的收入( 扣除维修基金) 和公益金、 税后利润等，转化为发放住房补贴的资金，不足部分经同级财政部门核准后可列入成 本。使无房和住房面积未达到控制标准的职工，利用住房补贴、工资收入、住房公积 金及贷款等自行购买住房，从而逐步建立起与社会主义市场经济相适应的企业住房新 机制。 企业可根据本单位效益、资金来源和职工住房等情况从以下四种参考方式自行 选择。 第一，提高住房公积金缴存率方式； 第二，按月发放住房补贴方式； 第三，将住房补贴理入工资方式； 第四，一次性发放住房补贴方式。 以上四种方式中，前三种方式在新建企业、经济效益较好和住房补贴资金来源 稳定的企业可以选择采用。第四种方式在经济效益般，没有固定建房资金来源的企 0 0 s m 0 7 5 王军 住房补贴管理中的信托机制与信托设计初探 业，可以采用这种方式轮候发放，逐年解决。 除上述四种形式外，企业还可根据本单位效益、资金来源和职工住房实际状况， 经职工代表大会讨论通过，自行选择和确定住房补贴的形式和方法，报当地政府指定 的部门( 如：房改办) 审批后实行。 此外，对经济效益较差，目前暂无能力发放住房补贴的企业，可随着经济的发 展，具备条件后再逐步实行。 2 0 0 1 年8 月份，建设部就继续加大推进住房分配货币化工作的力度，支持职工 买房提出进一步要求，提出要将以前财政和单位买房和建房的资金尽快转换为住房补 贴；同时对出售公有住房回收的资金进行清理，在留足房屋共用部位和共用设施、设 备维修基金及房管所转制资金后，将剩余的资金在今后两年集中用于发放住房补贴； 加强对企事业单位住房分配货币化工作的分类指导，确保补贴资金尽快发到职工手 上，提高职工买房的支付能力。 1 1 2 住房补贴 住房补贴是国家为职工解决住房问题而给予的补贴资助，即将单位原有用于建 房、购房的资金转化为住房补贴，分次( 如按月) 或一次性地发给职工，再由职工到 住房市场上通过购买或租赁等方式解决自己的住房问题。住房补贴的发放坚持效率优 先，兼顾公平的原则，由各地政府根据当地经济适用住房平均价格、平均工资，以及 职工应享有的住房面积等因素具体确定。住房补贴发放的对象是行政机关和企事业单 位的职工。已按房改优惠政策购买了规定面积标准住房的职工不享受住房补贴；承租 公有住房的职工在自愿退出所租住的住房后，可以享受住房补贴。职工住房面积未达 到规定标准的住房补贴办法和职工住房面积标准按地方政府规定施行。 1 1 3 住房补贴缴存、管理及运作、发放等的通行做法 由于企业效益等情况千差万别，无法实行全国甚至是全市统一的住房补贴政策。 因此，各地企业只有根据当地政府制定并出台的有关住房补贴的政策或指导意见等， 结合本企业的实际情况，自行选择或创造适合本企业的住房补贴方案和办法。尽管各 地企业住房补贴方案五花八门，还是能从中总结出一些共性的特点来，具体如下： 首先，从住房补贴资金的缴存来看，多数单位采取按月缴存住房补贴的办法， 即根据某些衡量职工贡献的指标( 如职工工资级别等) 每月为该职工缴存定标准的 住房补贴，并规定缴存年限。但该住房补贴并不随工资发放，而是缴存在指定的管理 机构进行管理，待该职工符合支取住房补贴条件时才由管理机构予以发放。 其次，从住房补贴资金的管理和运作来看，有些地方政府专门成立家类似公 积金管理中心的机构，负责管理该地方各单位为职工缴存上来的住房补贴资金。该机 构为每个人建立一个住房补贴资金账户，设立职工个人住房补贴资金明细账，记载职 0 0 s m 0 7 5 王军住房补贴管理中的信托机制与信托设计初探 工个人住房补贴资金的缴存和支取情况以及利息计提情况等。同时负责住房补贴资金 账户的开立、封存、转移、销户等管理。 但大多数单位都采取在单位内部指定一个部门来代为管理住房补贴。 住房补贴资金的运作通常是参照住房公积金的做法，即大部分存放在银行，小 部分用来购买国债等，目的是实现住房补贴资金的安全前提下的保值增值。 但也有很多单位是自行在股票国债市场运作，或委托理财机构进行运作。 再次，从住房补贴资金的发放来看，一般各单位都对住房补贴资金的发放设置 了一些条件，对满足条件的职工才予以发放。例如：购买商品房的职工凭购房合同及 首期付款的发票提取其账户内的住房补贴资金，以后每年提取次住房补贴资金账户 内的资金余额，直到单位按规定终止为其缴存住房补贴；辞职、死亡、解除劳动合同 的职工凭有关证明一次性提取账户内的住房补贴资金，并办理销户，以后不再享受该 单位的住房补贴；按法定年龄退休的职工退休后每年提取一次住房补贴，直到单位按 规定终止为其缴存住房补贴；那些不符合任何提款条件的职工，不能动用其账户内的 住房补贴资金。 1 1 4 住房补贴政策的作用 住房补贴政策是住房分配货币化政策的具体体现形式之一。它是对住房公积金 的补充，同时又有别于住房公积金，有着不可替代的作用。 首先，住房补贴政策比较灵活。 国家行政机关以及企事业单位可以在国家有关住房补贴政策的指导下，根据本 单位的实际情况制定灵活多样的住房补贴规范，例如，各单位可根据财政及单位原有 住房建设资金的可转化情况，灵活采取按月补贴、一次性补贴或按月补贴与一次性补 贴相结合的计发补贴方式。 其次，住房补贴政策有助于提升国民经济实力。 住房补贴相对于住房公积金而言，资金规模较大，补贴力度强，能够更加有效 的提升职工购买商品房的能力，加快城镇职工对住房潜在需求向现实需求的转化，更 加有力地推动我国城镇住房制度的改革，带动住房建设的发展，提高国民经济实力。 第三，住房补贴政策替代过去的福利分房政策，可以提高政策执行的公平性。 过去的福利分房政策大多按资排辈，老人分新房，新人分老房，职务高的分大 房，职务低的分小房，还有很多人排队等分房。而分房政策往往容易被位高权重者所 控制，从而出现很多问题，例如：人情房、超标准分房、有人房屋分了一套又套， 而有人结婚多年都分不到住房。这与分房政策的缺少监督机制不无关系。而实行住房 补贴政策，单位必须同时为每个人按规定时间缴存一定金额的住房补贴，职工可以根 据住房补贴累计缴存金额和自身的购房需求，选择购房时间，而不必再排队等分房。 而且每个人的住房补贴都建立专户，该发多少、实际发了多少都有明细账，比以前的 o o s m 0 7 5 王军 住房补贴管理中的信托机制与信托设计初探 实物分房更容易被监督。 第四，住房补贴政策能够更好地贯彻按劳分配的原则。 住房补贴的对象是职工，即劳动者。补贴的标准是劳动者本人贡献的大小( 可 参照工龄、职务等) ，而不是劳动者的家庭住房条件、房屋状况、人口情况等。职工 完全凭自己家庭的经济实力选择租房或买房，选择房屋的地段、面积大小、价位高低 等。只有这样，才能真正贯彻按劳分配的原则，使职工充分享有自由选择“自己的家” 的权利和空间。 第五，住房补贴政策为房地产开发朝着健康的方向发展提供了有力支持。 由于停止了福利分房，客观上切断了职工与单位的住房脐带关系；住房补贴政 策的推行，提升了职工的购房能力，加快了职工的购房进程，使住房资金的运动脱离 了单位内部循环的局限，形成了社会化的住房资金融通；同时由于新建住房只售不租， 更是加快了住房建设资金的回收，形成了社会化的住房资金循环体系，这有助于形成 健康的房地产开发新格局。 总之，住房补贴政策在促进我国城镇住房制度改革、解决城镇居民购买商品房 的能力方面具有特定的作用，同时，作为一种市场经济发展过程中形成的制度安排， 其在解决住房实物分配中的社会公平问题、社会稳定问题、促进房地产开发走上良性 循环方面、提高地方乃至整个国民经济实力方面将起到越来越大的作用。 1 2 住房补贴政策实施的现状及管理中存在的主要问题 1 2 1 住房补贴政策实施的现状 我国城镇住房补贴政策自1 9 9 8 年7 月份正式实旖以来得到一定发展，主要表现 为： 第一，国务院在1 9 9 8 年7 月份下发的国务院关于进一步深化城镇住房制度改 革加快住房建设的通知中对住房补贴作了专门的规定，这为行政机关及企事业单位 实施住房补贴提供了政策支持； 第二，根据通知中的规定，住房补贴的具体办法由市( 县) 人民政府根据 本地实际情况制订，报省、自治区、直辖市人民政府批准后执行。9 8 年以来，各地 政府纷纷出台了住房补贴政策或实施办法或指导意见，截至2 0 0 1 年8 月底，全国3 5 个大中城市中已有3 3 个出台了住房分配货币化方案，房价收入比在4 倍以上的城市， 大多已开始发放住房补贴。 第三，这一政策提高了职工买房的支付能力，促进了居民住房消费，促使住房 建设成为中国新的经济增长支柱。据2 0 0 1 年1 2 月3 1 日山西日报援引新华社北 京1 2 月3 0 日电( 记者孙玉波) 的统计显示，2 0 0 1 年1 至1 1 月底，我国房地产开发 ! ! 型! ! ! 三兰 一一垡塞登堕笪堡主塑笪堑垫型兰鱼堑丝i ! ! 堕 完成投资4 8 5 7 亿元，同比增长2 9 7 ，高于同期固定资产投资增速1 3 4 个百分点。 目前开发资金基本上是国内贷款、企业自筹、定金和预售收入三分天下。在投资带动 下，我国房地产新开工面积竣工面积增幅均持续攀升。2 0 0 年l 至1 1 月份，商品 房新开工面积达2 8 2 亿平方米，同比增长3 2 5 ；竣工面积1 2 亿平方米，同比增 长1 7 6 。与此同时，房屋销售总量也在增长，空置面积出现负增长。与以往不同的 是，购房主体也发生了变化。2 0 0 1 年头1 1 个月，全国商品住宅销售面积中，个人购 房比重已达9 3 9 。居民购房实力的增强，住房分配货币化政策，特别是住房补贴政 策的广泛实旌，无疑起了极大的推动作用。 第四，针对各地实施住房补贴的快速发展局面，住房补贴管理的重要性越来越 显现出来。为此，国务院于2 0 0 1 年初下发了住房补贴专户管理操作程序，对住房补 贴的资金专户管理作了详细规定，确定了住房补贴从开户、缴存、补交、变更、支取 与销户、转移、核定、结息、对账和查询等九大程序。这为规范住房补贴管理提供了 政策依据。 1 2 2 住房补贴管理中存在的主要问题 尽管国务院针对住房补贴出台了有关政策和管理办法，但各地住房补贴管理仍 然存在很多突出的问题，主要表现在以下几个方面： 第，住房补贴管理有失公平。 有些地方常把住房补贴当作一种恩惠，一种奖励，发放办法和发放标准不统一， 造成“同工不同酬”的现象，职工怨言很多。例如：在住房补贴资金缴存年限上做文 章，擅自延长或缩短某些职工的住房补贴缴存年限，造成职工享受的住房补贴总额扩 大或缩小。有的在住房补贴标准上做文章，以某些理由作幌子，擅自扩大或缩小某些 人的住房补贴标准，也同样造成职工享受的住房补贴总额扩大或缩小。还有的在发放 条件上做文章，造成有的职工提前支取住房补贴资金而有的职工滞后支取。 第二，住房补贴常与定服务期挂钩，职工利益得不到保证。 有些单位将职工是否享受住房补贴以及享受住房补贴的标准等同一定的服务期 挂钩，服务期满多少年，才能够领取相应的住房补贴，如果服务期不满，则不能领取 住房补贴。因此，有些职工为了能够拿到住房补贴而不得不在原单位干满服务期，服 务期内无法考虑其它更合适的工作机会。而有的职工为了抓住更好的工作机会，而不 得不放弃马上就要得到的住房补贴。这无疑对职工来说是极其不公平的，住房补贴应 该体现按劳取酬的原则，工作个月就应该享受一个月的住房补贴。同时，这不应该 成为一个阻碍人才合理流动的因素。象住房公积金、养老保险、医疗保险、失业保险 等社会保障制度一样，住房补贴也应该建立合理的转移机制。 第三，职工没有了解住房补贴的权利。 职工对单位的住房补贴政策不甚了解，只知道自己有一笔住房补贴，但有多少、 0 0 s m 0 7 5 王军 住房补贴管理中的信托机制与信托设计初探 什么时候能够提取、是否正确、平时资金如何管理、利息如何计算等都没有了解的渠 道，管理部门也很少主动提供职工查询的服务或渠道，职工始终处在浑然不知之中。 第四，住房补贴管理手段落后。 职工为提取住房补贴资金往往要跑很多部门提供很多凭证办很多手续，而各单 位为职工缴存住房补贴、办理销户、封存、转移、发放等也是要处理很多单据、填写 很多表格、打印很多凭证、盖很多章子，这种手工或半计算机自动化的管理无疑降低 了效率、造成浪费而且为职工带来很多不便。然而很多单位宁愿如此，也不愿再出一 笔资金来建立基于网络的住房补贴计算机管理系统。 第五，住房补贴资金的流动性较差。 一般单位对提取住房补贴都设置了一些条件，例如对购买商品房的职工，要凭 合同及首期付款发票或收据领取住房补贴。然而，有些职工虽急于购买商品房但却无 力支付首期款，这种情况下就形成了一个死循环，无法发挥住房补贴的目的。 第六，挤占、挪用、侵吞住房补贴资金的事情时有发生。 在现行的住房补贴政策框架内，住房补贴资金的管理通常隶属于企业自身主管 部门，形成部门内的委托一代理结构，代理管理住房补贴的部门通常惟主管部门的命 令是从，因此，往往是主管部门怎么说，代理部门就怎么做。主管部门自己制定政策， 由一个惟命是从的代理部门执行，同时自己监督检查，这难免造成挤占、挪用、侵吞 住房补贴资金的违法乱纪行为。 第七，住房补贴资金运作水平低下，缺乏有效监督。 由于利益驱动，住房补贴资金的运作，大多由实施住房补贴政策的单位或其主 管部门控制。由于这些部门不是金融机构，缺乏必要的资金运作经验、技术和专业人 才，无法实现专业管理和专家理财。加之其行政色彩十分浓厚，不接受严格的金融监 管，结果造成这些资金运行效率的低下，有的出现巨大亏损、有的甚至被骗，从而无 法实现预定的保值增值乃至安全的目标。 归结起来，住房补贴管理的问题主要表现在实施住房补贴的单位对住房补贴的 缴存、管理、发放等权利过于集中，往往造成随意性比较大，难免有失公平；作为享 受住房补贴的职工应有的知情权等权利被剥夺；没有有效的监督机制，住房补贴资金 被挤占挪用甚至被其它债权人申请冻结，职工的利益没有保障；住房补贴资金的投资 运作缺乏科学专业有针对性的方案设计和投资运作机构；住房补贴管理手段落后，缺 乏建立计算机自动化管理的动力等等。 1 2 3 造成问题的原因 首先，观念上没有摆正单位与职工的关系。 单位实施住房补贴政策，职工凭个人贡献享受住房补贴，单位和职工都有各自 的权利和义务，任何一方都不能剥夺另一方的权利或拒绝履行自己应尽的义务。而目 - - 7 - - 0 0 s m 0 7 5 王军 住房补贴管理中的信托机制与信托设计初探 前多数实施住房补贴的单位往往在观念上只重视单位自身的权利而忽视了单位应履 行的义务和享受住房补贴职工的权利。 其次，缺乏有效的管理机制。 目前实施住房补贴的单位往往在单位内部通过委托一代理关系，委托某一部门 进行住房补贴管理，代理管理部门没有自主权，凡事必请示委托人，完全按委托人的 意思对具体事务进行处理。这种管理机制势必造成委托人一言堂的局面，带来诸 多问题。应该把单位实施住房补贴的目的以及单位与职工在实施住房补贴政策中的关 系通过一定的程序加以约定，对双方的权利和义务加以明确，并对双方的违约行为提 供有效的监督机制和解决办法。 第三，缺乏有效的监督机制。 目前单位往往是自己定政策、自己管理、自己监督，监督部门与定政策的部门 是利益相关体，当然无法有效的实施客观公正的监督职能。对住房补贴政策实施的监 督应该由一个能够代表享受住房补贴职工利益的独立机构来执行。这样的机构应该由 单位职代会或工会指定，因为它与单位制定并执行住房补贴政策的行政领导层没有直 接的利益关系，因此能够比较客观公正的履行职代会或工会授予的监督权利，对单位 实施住房补贴的全过程进行监督，维护职工的切身利益。 第四，缺乏专业的理财机构。 应该将住房补贴资金委托一家专业的理财机构，由其根据住房补贴资金的缴存、 提取特点，以及对安全性、流动性和收益性的要求制定专门的投资运作方案，充分运 用现有的投资渠道，实现保值增值的目的。这样既有效运用资金，增加职工收益，又 可以防止资金被挪用等。 第五，缺乏采用现代化管理手段的动力机制。 应该建立基于网络平台上的住房补贴计算机管理系统，实现住房补贴的缴存、 发放、收益分配、查询、账户封存、销户、转移等自动化，既提高工作效率，又提高 准确性。 1 3 本文的研究目的、研究思路及现实意义 1 3 1 研究目的 针对住房补贴管理中存在的问题和造成问题的原因分析，本文试图在住房补贴 管理中引入信托机制，更好地解决上述问题，为住房补贴管理探索出一套更加有效的 办法。 1 3 2 研究思路 0 0 s m 0 7 5 王军 住房补贴管理中的信托机制与信托设计初探 本文拟从解决实际问题的角度出发，结合某大型企业集团住房补贴管理实际， 引入信托机制，探索住房补贴管理的新途径，并就管理中一些具体问题提出信托思路 和设计方案。 1 3 3 现实意义 从长远来看，住房补贴迟早要理入职工工资，即提高城镇职工的工资收入水平， 使职工凭工资收入辅之以贷款等手段就可以满足购房的现实需求。但从一段时期来 看，我国还不能摆脱有针对性地发放定向使用的住房补贴阶段，而且这一阶段将会持 续很长时期，因此，加强住房补贴管理、避免住房补贴管理出现问题将越来越重要。 我国的信托业自8 0 年代初以来，经历了5 次整顿。最近的一次是自1 9 9 9 年开 始至今，这次整顿将原来的数百家信托机构撤并到6 0 多家( 最终能保留的可能有8 0 多家) ，数千亿元的债权债务得到清理。在整顿的基础上，中国人民银行于2 0 0 0 年1 月颁布了信托投资公司管理办法，使信托投资公司的经营纳入了法律规范和监管 的轨道。2 0 0 1 年1 0 月1 日起，中华人民共和国信托法正式实施。信托法作为 部信托关系法，规范了信托基本关系，在法律上确立了我国的信托制度。我国信托 业的规范以及信托法律环境的建立，为信托业的发展提供了广阔的空间，住房补贴管 理是信托业发展的新领域，为信托业的重新振兴提供了市场和机会。 0 0 s m 0 7 5 王军 住房补贴管理中的信托机制与信托设计初探 2 住房补贴管理中的信托机制 2 1 信托及其职能 信托法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人， 由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或 者处分的行为。 2 1 1 信托的基本职能及其扩展 财务管理职能是信托的基本职能。信托机构通过各种业务渠道，为委托人管理、 经营财产，即“受人之托，代人理财”，我们通常称之为财产事务管理职能，亦简称 财务管理功能。现代信托业所从事的无论是金钱信托还是实物信托，都属于财产事务 管理功能的运用。在该功能下，信托业作为受托入，必须按委托人的要求或其指定的 具体项目，发放贷款或进行投资，为委托人或受益人谋利，而不能自主决策，背弃契 约约定追求自我行为目标的实现。而且，信托财产所获收益，全部归受益人享有，信 托机构只能按契约规定收取相应手续费。 现代信托业在继续深化其财产管理职能的基础上，有效地实现了职能扩张。 第一，资金融通职能。 是指信托业作为金融业的一个重要组成部分，本身就赋有调剂资金余缺之功能， 并作为信用中介为一国经济建设筹集资金，调剂供求。由于在商品货币经济条件下， 财产有相当一部分以货币资金形态存在，因此对这些信托财产的管理和运用就必然伴 随着货币资金的融通。该功能主要反映在长期资金营运上，同时也表现在对外引进资 金、先进技术和设备上。表面上看信托业的这一功能与信贷相似，但实则有质的区别： 在融资对象上信托既融资又融物；在信用关系上信托体现了委托人、受托人和受益人 多边关系；在融资形式上实现了直接融资与间接融资相结合；而在信用形式上信托成 为银行信用与商业信用的结合点。因此，信托融资比信贷融资有显著优势。在国际范 围考察，日本信托业的这一功能发挥的较好、较充分。作为日本信托业主体的信托银 行，被定位于长期信用融资的机构，其立足于日本国情而开发出的特色业务品种“贷 款信托”，对日本经济的腾飞起到了世人公认的重要作用。 第二，金融服务职能。 信托机构可以为委托人、受益人及其他客户提供多种与金融业务有关的服务。 如财务、会计、保管、保险、纳税、投资咨询等多种形式的服务。 第三，社会福利职能。 信托机构通过公共基金信托、失业保险信托、职工保险金信托、医疗保证金信 ! ! ! ! ! ! ! 三兰 垡生整些竺堡主塑堕堑垫型兰堕堑堡生! ! 堡 托、住房补贴信托等，以促进社会福利的拓展和社会保障的加强。 第四，社会公益服务职能 信托机构可以为欲捐款或资助社会公益事业的委托人服务，以实现其特定目的 的功能。随着经济的发展和社会文明程度的提高，越来越多的人热心于学术、科研、 教育、慈善、宗教等公益事业，纷纷捐款或者设立基金会，但他们一般对捐助或募集 的资金缺乏管理经验，并且又希望所热心支持的公益事业能持续下去，于是就有了与 信托机构合作办理公益事业的愿望。由信托机构对所捐助或募集的资金进行管理和运 用，不但保证了资金的安全，而且能增加资金的收益，有利于公益事业规模的扩大； 或者不动用公益基金的本金，只用其所增加的收益来达到或满足公益事业所需资金， 这样做，可以使社会公益事业不断地发展下去。 第五，信托投资职能。 在现代市场经济条件下，信托投资已成为信托业的一项最具代表性的职能。信 托业务的开拓和延伸，必然伴随着投资行为的出现，也只有信托机构享有投资权和具 有适当的投资方式的条件下，其财务管理功能的发挥才具有了可靠的基础。发展新兴 技术和从事高科技产品开发需要大量资金，虽然高收益，但伴随高风险，一般银行难 以适应这种需求。而信托业的信托投资职能正适应了这种需要，大力扶持高新技术产 业，获得丰厚回报，从而也进一步扩展了信托投资的职能。 2 1 2 信托制度的发展 信托作为一种转移财产和管理财产的方法，是一项古老的制度。在漫长历史岁 月中，信托是极少数非常古老而又取得现代价值、起源于特定民族而又发展为国际化 的法律制度之一。信托制度的现代发展动向表现为： 第一，信托制度国际化。 信托制度起源于英国，但在不到百年的时间内已为世界上多数国家所接受。他 们积极引进信托制度，制定信托立法，健全信托法制，可以说目前信托制度已风靡欧、 美、亚、澳各经济发达国家和地区。仅以皿洲为例，日本、韩国、新加坡、香港、台 湾等国家和地区都是较早引进了信托制度，制定了信托立法。并且还不断改造、不断 创新，使信托制度日益健全、完善。可以说，这些国家和地区的经济崛起，信托制度 的引进和信托法制的健全功不可没。英国的信托法是衡平法的产儿，在法律结构上由 判例和习惯构成。但大陆法系成文法的严谨性和概括性，对规范极为活跃的信托行为 显示了独到的优势。英国人敏锐地意识到这一点，并最先在世界上制定了成文的信托 法，即受托人法。与此同时，在法理结构上不存在信托制度的大陆法系国家，广 泛吸收英美法之所长，积极引进信托制度，完善信托立法，开拓信托的新领域，有力 地促进了两大法系的交融。 随着信托正日益成为一项世界性的制度安排，一项关于信托的国际公约已经于 0 0 s m 0 7 5 王军 住房补贴管理中的信托机制与信托设计初探 1 9 9 2 年1 月1 日生效了，这就是有关国家于1 9 8 5 年7 月1 曰在海牙订立的关于信 托的法律适用及其承认的海牙公约。该公约规定信托的基本定义，明确适用于信托 的法律及信托在公约签字国得到互相承认。 第二，信托品种日益创新。 从国外的实践看，信托品种一直随着社会环境的变迁而不断创新。从信托的利 用者看，早期信托的主要利用者是个人，但发展到现代，公司企业早已是信托的重要 利用者。早期信托曾被视为富人的专利，而今信托早己走近寻常百姓家，成为中小资 产者投资理财的工具，退休养老的手段。从信托的应用领域看，早期信托主要应用于 家庭和民事领域，但发展到现代，已被应用于社会生活的各个领域。 第三，信托机能不断深化。 信托的制度化功能有两项：转移财产和管理财产。早期的信托主要是一种消极 的财产转移工具，受托人通常对信托财产不负有积极的管理义务，受益人不仅享有信 托利益，而且实际上拥有信托财产的管理处分权。这种信托称为“消极信托”。随着 资本主义市场原则和法制原则的确立，消极信托逐渐退出了历史舞台。适应社会、经 济环境的变化，受托人必须具备专业的知识及经验，必须积极地进行投资和管理，使 信托财产不断增值。无疑，在现代，信托的财产管理功能日益强化，信托已成为一项 重要的财产管理制度。 与此同时，由于信托品种的不断创新，通过各种各样信托目的的设定，信托还 派生出各种各样的社会机能，其中最主要的有三项：一是通过信托资金的运作，发挥 投资和融资功能，促进经济发展；二是通过公益信托的运作，促进社会公益事业的发 展；三是通过雇员受益信托的运作，配合国家福利政策推行社会福利计划，发挥社会 安全与稳定功能。 第四，信托金融化。 传统的信托是以律师、牧师、地方名流等个人为受托人的，受托人职责被认为 是一项巨大的荣誉，因而也是无偿的。信托发展到1 9 世纪，开始出现了经营信托业 务的盈利组织。最早将信托作为一种盈利事业来发展的是美国，以后传入日本并得到 发展。现今世界上，大凡有信托制度的国家，都有经营信托业务的信托机构，比如， 美国的银行信托部或信托公司，日本的信托银行( 主营信托业务兼营银行业务) 。 信托业的出现和发展，使信托发展成为种高度专业化的理财工具，大大促进 了信托品种的创新，丰富了信托的内涵和外延，并有力推动了信托制度的普及化和社 会化。可以毫不夸张地说，信托业正日益主导着现代信托制度的发展方向。与此同时， 适应变化了社会经济环境，信托机构不仅接受土地、房屋等有形财产的委托而进行财 产管理，而且接受金钱、有价证券的委托，从事投资和融资活动，信托机构又具备了 金融机构的性质，发挥了中长期的金融功能，开始对国民经济的发展产生重大影响， 发挥更大作用。信托金融化和营业化，是现代信托的两大典型特征。正因此，信托业 0 0 s m 0 7 6 王军 住房补贴管理中的信托机制与信托设计初探 与银行业、证券业、保险业一起构成了现代金融业的四大支柱。 2 2 信托关系及其特征 2 2 1 信托关系及其基本要素 信托由三方法律关系构成，即：委托人、受托人、受益人三方面的权利义务构 成，这种权利义务关系是围绕着信托财产的管理和分配而展开的。 信托关系的基本要素主要包括： 第一，信托设定的依据 设立信托的依据是多元的，绝大多数是依委托人的意思表示而设立，称为“明 示信托”。此外，还包括“法定信托”、“默示信托”。 第二，信托财产 所谓信托财产，是委托人转移给受托人并由受托人加以控制、管理和处分的财 产。信托财产处于信托关系的核心地位，信托财产不存在，信托关系自动消失。凡是 具有金钱价值的东西都可以作为信托财产，如动产、不动产、物权、债权、股票、债 券等。专利权、商标法权、著作权等无形资产也可以充任信托财产。从法律上讲，信 托财产上的权利具有“所有权和受益权”二元并存的性质。与此有联系，在法律关系 上，信托财产运作上必须独立加以管理，即信托财产是与委托人、受托人、受益人三 方的自有财产相分离，而且处于委托人、受托人、受益人三方债权人追及范围之外。 第三，受托人 受托人是受让信托财产并允诺代为管理处分的人。和委托人一样，受托人必须 具有权利能力和行为能力。受托人可以一个，也可以数个；可以是自然人，也可以是 法人。由于信托财产上的权利具有“二元性”，使得受托人的义务具有“二元性”，一 方面受托人对信托财产具有“对物的义务”，即有管理和处分信托财产的义务。另一 方面，受托人对受益人“负有对人的义务”，即忠实地为受益人利益管理处分信托财 产，并将信托利益支付给受益人的义务。 第四，受益人 信托是为受益人的利益而设计的一种制度。受益人即是依据信托文件享受信托 利益的人。受益人可以是一个，也可以是数人；可以是自然人，也可以是法人，还可 以是非法人团体；可以是委托人自己( 称为“自益信托”) ，也可是委托人以外的第三 人( 称为“他益信托”) 。受托人本人也可以是多数受益人之一，但不能是信托的唯一 受益人。 第五，信托目的 顾名思义，信托目的是通过信托的实施所达成的目的，此目的决定着信托财产 0 0 s m 0 7 5 王军 住房补贴管理中的信托机制与信托设计初探 的管理和分配，包括利益目的( 利益信托) 、公益目的( 公益信托) 、非法人为受益对 象的特殊目的( 目的信托) 等。 2 2 2 信托关系的特征 信托关系的特征是信托区别于其他民事法律关系的外在表现。由于信托制度移 植于英美法，那么，要在大陆民法体系中给它科学定位，正确认识它的特征当然是必 不可少的。 第一，以信任关系为前提，信托关系的本质是“受人之托，代人理财”。 因事关重大，所以委托人对受托人的信任，受托人对委托人的忠诚可靠，成为 信托关系成立的前提条件。各国法律都确认：信托关系以当事人间的信任关系为前提。 法律上称之为信任责任。具体来说，信任责任要求：处于受信任者地位的人，不得使 自己的利益与其信任责任相冲突，不得利用这种特殊地位为自己谋利益，也不得将因 此种特殊地位产生的利益归个人所有。各国信托法都是从信任责任的原则出发来确定 受托人义务的。如“善良管理人的注意义务”，“受托人的直接管理义务”，“受托人的 忠实义务”，“信托财产的分别管理义务”，以及“受托人不得从受托财产获得利益的 义务”等。 第二，主体的多元性 由于信托关系的特殊功能，要求其主体必须呈多元化形态，这与一般民事法律 关系的二元主体相区别。通常一项信托法律关系由三元主体构成，即委托人( 设定信 托、转移财产所有权的人) ，受托人( 受让财产所有权、并承诺为第三人的利益管理 财产的人) ，受益人( 因受托人管理、处分信托财产而享有所生利益的人) 。当然，在 “自益信托”中，委托人为自己的利益设定信托，此时委托人与受益人合一。另外， 在“公益信托”中，受益人又是不确定的，可能是社会中众多的人。这些情况下，表 面上脱离了主体多元的特点，但在确认具体的权利、义务关系时，仍然必须区分三元 主体的不同地位。 第三，财产的独立性 信托关系一经设立，信托财产即从委托人的自有财产中分离出来，而成为一种 处于独立状态的财产。对于委托人来说，其一旦将财产交付信托，即失去了对该财产 的所有权，不再属于其自有财产。对于受托人来说，其虽取得了对信托财产的所有权， 但这仅是一种名义上的权利，因为其无法享有该财产带来的利益。对于受益人来说， 其虽享有受益权，但这又仅是一种利益请求权，并不是对信托财产的所有权。由此可 见，信托关系一经设定，信托财产即呈现了一种独立性倾向。这一特点在英美法系和 大陆法系上都有几近相同的表现： ( 一) 受托人须将信托财产单独管理，不得同自有财产相混淆。 ( 二) 委托人、受托人和受益人的债权人都无权对信托财产主张权利。 o o s t d 0 7 5 王军 住房补贴管理中的信托机制与信托设计初探 ( 三) 向受益人支付规定的利益后，剩余的信托利益应归入信托财产；管理信 托财产的损失，除受托人失职外，亦应由信托财产承担。反过来，由于这些法律规定， 又进一步强化了信托财产的独立性特征。 第四，权利与利益的两极化 信托法律关系中明显表现出财产权利与财产利益两极化特征。其具体表现在： ( ) 原财产所有权人与自己已交付信托的财产相分离。其只能以信托文件的 规定来制约受托人，而对受托财产则失去了所有权。 ( 二) 受托人对信托财产的所有权同受益权相分离。受托人依信托文件对信托 见才产取得了所有权，但却无权从信托财产上取得利益。 ( 三) 受益人的受益权同信托财产的所有权相分离。受益人虽然有权从信托财 产上取得收益，却无权对信托财产直接地占有、使用和处分。 所有权同受益权相分离，权利主体同利益主体相分离的状态，正是信托关系的 特质所在。从法理上看，英美法把这种分离看作是，普通法与衡平法上两种所有权关 系上的差异。大陆法则把这种分离理解为所有权与其内部各项权能的分离。但这种权 利与利益两极化的现实，则是被英美法系和大陆法系的立法所共同接受并予以严肃规 范的。 2 2 3 信托与代理、债的区别 正确辨析信托法律关系，准确区分其与相近法律关系的异同，对信托实践至关 重要。下面仅就代理、债等与信托的异同作一比较分析。 2 2 3 1 代理与信托 代理与信托有许多相似之处：两者设立的前提都是基于信任关系；两者行为的 内容都涉及财产的管理；同时代理人与受托人的法定义务也基本相同。但代理与信托 却存在着本质上的差别，这主要表现在： 第一，