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浅谈退耕还林与禁牧齐鑫【摘要】：地处黄土高原的陕西省吴起县从1998年开始就实施封山禁牧，退耕还林还草。截至目前，吴起县累计完成退耕还林还草230多万亩，成为全国退耕还林第一县。全县的林草覆盖率由1997年的19.2%提高到62.9%。十多年前，地处黄土高原的陕西省吴起县“山像和尚头，干沟水不流”。如今的吴起依靠本地不断好转的生态环境，建立起生态旅游景区，吸引无数游客前来旅游。封山禁牧政策的实施在风沙治理、生态环境改善方面成效显著，但在实施过程中出现的问题也不容忽视。通过对陕西省延安市吴起县封山禁牧政策的落实情况进行了调研，分析了偷牧、农民经济收入减少、社会问题凸显、干群关系紧张等问题产生的原因，并对该地区封山禁牧政策的有效实施提出了针对性建议，使封山禁牧与畜牧业协调发展，农民稳步增收，最终实现生态效益、经济效益和社会效益三效合一。【关键字】：封山禁牧 问题 原因 建议党的封山禁牧是指各级政府从本地实际出发，制定各种政策法规严格禁止农牧民进入规定区域放牧从而保护山区生态环境的政府行为。截至目前，北京、河北、陕西、青海、宁夏、山西6个省区市发布了实施封山禁牧的决定，全国27个省区市的136个地、市和近1200个县实施了封山禁牧。封山禁牧是维护生态平衡、保护自然环境和巩固林业工程建设成果的重要保证，是实现社会经济与环境可持续发展的客观需要，是建设环境友好型社会的必然战略选择。陕西省延安市吴起县从1998年起在全省率先实施了整体封山禁牧，现在，全县的退耕面积还林面积已达200多万亩，各级政府坚持把封山禁牧工作作为推动县域经济社会发展的基础性工程，已取得了显著成效，成为全国退耕还林第一县，水土流失也得到了明显的缓解。与此同时，封山禁牧政策在实施过程中也出现了一些突出问题，及时分析并解决这些问题，对于禁牧工作的顺利推进和农村经济社会的协调发展具有重要的现实意义。、吴起县封山禁牧政策实施过程中出现的主要问题（一）偷牧现象屡禁不止。吴起县自全县实施封山禁牧政策以来，取得了显著成效，促进了山区草场生态恢复，一定程度上改变了当地恶劣的沙尘天气状况。但禁牧政策的实施对当地农民来说，无疑是一种关系生计大事的外来干预，牧民由野外自由放牧变为圈养饲舍，彻底打乱了农民的传统养殖方式。“圈养是目前的替代方式，这种方式的运用自然有其优势，但乡、镇、村的基础条件和自然状况存在着差异，因此对政策的反应自然会有所不同”1 。禁牧当年，由于实行圈养，而家里缺少饲料，全乡出现不少卖羊的情况，羊只总数骤然下降。很多由于资金、劳动力和耕地状况等因素无法转向圈养的农民，经常冒着被罚款的危险违规放牧，出现“白天入舍晚上放，中午入舍早晚放，紧时入舍松时放，小群入舍大群放，近处入舍远处放，昼伏夜出”的情况，使政策宣传中“山变青，人变富”的目标变成了“明处青，背处荒；远处青，近地荒；夏季青，冬季荒；整体青，局部荒。人变富是羊多则富，羊少则穷；胆大者富，胆小者穷；勤者富，惰者穷”！就这样，农民和政府、林场等执法部门展开了“抢草”的游击战。（二）农民经济收入减少，社会问题凸显。吴起县是传统的半农半牧区，气候恶劣，地形以山地为主，农作物品种单一且产量低下，农民辛苦一年的收获仅够全家的口粮，加之连年少雨，使农民很少有可供出售的粮食进行交换以补贴家用。而世代相传的牧业实际上是农民从事农业生产之外并构成其经济收入的两大来源，对他们的生存和发展具有举足轻重的意义。长期以来，农业为他们生产粮食，而牧业则为他们提供可以灵活支付的购买力，是家庭生活水平和生活质量的生命线和晴雨表，在农民的年收入中占据着无可替代的地位。封山禁牧政策的全面实施，虽然在一定程度上加速了生态环境的改善和人与自然的和谐共处，有其合理性和必然性，但从实施的实际状况来看，由于该政策的整体推进，造成了许多“大群变小群，小群变没有”的现象，不少因资金短缺无法实现圈养的农民要么卖掉部分羊只，要么卖掉全部。这使得全县近年来羊只数量不断减少，从而严重影响了农民的经济收入。被斩断了主要经济收入来源的农民不得不加入了周期性流动于家乡与城市的农民工大军中，造成农村土地因贫瘠无收益而荒废的景象。常住人口以老人和儿童为主，“老无所养，少无所教”成为普遍的现象。留守人群尤其是留守儿童与少年因家庭教育缺位和贫困导致心理发展趋于失范，人生观、价值观畸形发展甚至扭曲，许多人走上了违法犯罪的道路。（三）、封山禁牧成为影响基层干群关系的焦点。面对愈演愈烈的偷牧现象，政府采取了种种处罚措施，如林业局规定，对于违犯“八条禁令”，执意出山放牧，肆意破坏林草植被的，除按出山放牧的羊只（牲畜）数量从严从重进行经济处罚外，对于所损坏的林草植被，都按照中华人民共和国森林法第3946条和中华人民共和国草原法第1720条之规定，据实加倍赔偿；对构成犯罪的，均移交司法机关依法追究刑事责任。县公安、司法等部门积极配合林业、水保等部门，加大对毁坏森林、草地行为的查处力度。县林业派出所、封山禁牧稽查大队要把依法封山禁牧作为保护森林资源的日常工作，加大执法力度，跟踪检查，坚决做到一次性封死禁绝，不留死角，实现“八个严禁”，但是偷牧现象仍然屡禁不止。取消农业税等一系列惠民政策深得民心，对照之下，农民对发现偷牧就严重处罚的措施尤其是对各地不同程度地存在的少数干部违规执法现象深为不满，在农民与政府之间的“游击战”中，矛盾和冲突时有发生，暴力对抗林业执法的现象屡见不鲜，甚至引发多起人身伤害事件，封山禁牧成为影响基层干群和谐的一大焦点。二、吴起县封山禁牧政策事实问题的成因（一）封山禁牧政策由于受当地地理环境的限制，实施本身难度大。吴起县位于陕西省延安市的西北部，属黄土高原梁状丘陵沟壑区，全县总面积3791.5万平方公里，全县黄土梁峁多，沟壑纵横，有些村庄四面被高山所环抱，气候干燥寒冷，年降水量478.3mm，无霜期约130天左右，是典型的旱作农业区，历来都是半农半牧区。在目前的产业结构条件下，畜牧业是农村的一项重要经济来源。禁牧后要求实行圈养，而圈养（舍饲）要求以种草养畜为基础，加之连年干旱，农民的收入没有保证，这种情况下，仅有的水浇地必然以种植粮食为主，且多数耕地种植粮食作物已经成为习惯，让农民转向种植风险无法预期的饲料作物难度较大。（二）前期准备不充分1、忽视了农牧民思想认识和观念转变的问题，宣传不到位。由于封山禁牧改变了农民的生产习惯，对于世代以野外放牧为主，习惯于放牧散养的普通农民来说，他们对柴草有很强的依赖性，对有草不能放，有羊不能放，耗费人力物力财力舍饲养畜的做法，思想上难以接受，很多养殖户对封山禁牧很不理解，甚至有抵触情绪。此外，政府和有关禁牧单位没有广泛的宣传政府的禁牧精神和生态农业发展思路的重大意义，也没有彻底宣传封山禁牧的重要性和必要性、艰巨性和长期性。相当数量的农民的思想认识水平很难达到从生态效益、经济效益和社会效益“三效合一”的高度去认识封育禁牧问题，只是认为禁牧会打破自己原有的生活习惯，断了财路，思想上顾虑重重，这些自身放牧观念的根深蒂固，一定程度上导致了偷牧现象的出现，而且这些观念在短期内很难消除。2、封山禁牧前期投入不足、各项用于封山禁牧的专项补助资金落实情况不佳。受经济条件的制约，绝大多数农民养畜基础设施十分落后，棚舍简陋，缺少饲料加工机械，饲喂设施也不配套等，现有的基础设施还不能完全适应舍饲畜牧业的发展需求。虽然政府拨付了用于禁牧封育示范区建设、农牧民舍饲养畜基本建设补助等一些专项资金，但落实情况不容乐观。这在一定程度上制约了禁牧舍饲工作的顺利开展，也给部分农民的生产生活带来暂时的困难。以舍饲圈养为例，农民需要一次性投入较多的资金用于基础设施建设和饲草料的储备，才能真正实现羊只圈养。以舍饲15只羊计算，仅基础设施建设就需要投入资金6000元左右，就目前吴起县农民的收入状况来看，绝大多数农牧民难以承担，何况建设只能容15只羊的圈棚很难保证羊数增加后还能继续使用。（三）封山禁牧政策实施过程中技术、饲草料等支持不到位1、农民科技意识不强，各级政府服务不到位。由于长期习惯于自由野外放牧而舍饲经验普遍不足，对舍饲圈养的技术也没有引起足够的重视，牲畜病死的现象时有发生，养殖户之间的饲养效果很不平衡。政府没有积极帮助实行圈养的牧民引进适应当地自然条件的适宜圈养的良种羊，及时淘汰对草场造成危害的劣质羊以改变传统的养殖方式，也没有引导农民瞄准市场搞养殖。对于怎样缩短羊只生产周期，降低生产成本，提高羊只的出栏率和商品率，农民缺乏明确的思路和科学的认识。另外，在畜产品市场需求导向方面，政府的各级服务网点和农户之间的沟通存在缺陷，很多由放牧转为舍饲的养殖户都存在结构调整盲目性的问题。禁牧政策使得当地农民的畜牧业生产理念和经营方式发生了转变，对于大多数农民来说，他们要改变经营模式，如由粗放向集约模式转变，但如何转变，政府没有给予更多的帮助。2、畜草矛盾十分突出，饲草供应不足，秸秆利用率不高。通过几年的封山禁牧，反映出许多地方打草机械和农民打草意识不能及时跟上封山禁牧政策，大量的禁牧草场造成浪费，政府扶持的多个种草养畜项目也不见起色。像华池县这样的禁牧区，年产秸秆资源非常丰富，这是实施禁牧舍饲物资保障之一，但秸秆利用率极低，大部分秸秆依然用于烧火取暖之用2。一方面舍饲无草可喂，另一方面大量饲草及秸秆却难以有效利用，这也是舍饲难以开展的重要原因之一。另外，7年来，华池县引导农民大量种植苜蓿饲草，品种单一，即使有充足的饲草，圈养的牲畜肉质远远不及野外放牧时的肉质，在一定程度上影响了本地养殖业的经济效益。（四）吴起县封山禁牧机制不健全，导致禁牧效果不佳目前，禁牧工作机制是以乡镇为主，林场、地方派出所等执法单位相互配合。但在工作中存在着以下几方面问题：第一，乡镇封山禁牧人员素质较低，禁牧手段简单粗放，没有严格的工作程序，容易在工作中与农民发生冲突。封山禁牧的大量工作由乡村干部完成，但大多数乡镇工作人员因没有执法资格而无法展开工作，许多环节衔接不上，导致执法断链与真空，抗法事件时有发生。第二，没有建立起一整套监督制约机制，在工作中存在大量的以情代法现象。执行禁牧工作的大多是本地的乡村干部，因血缘关系和朋友关系结成的人情关系大大削弱了执法的严谨度。第三，“没有形成健全的操作性强的禁牧工作程序，使禁牧工作透明度不高，影响禁牧的工作效果”3。各执法单位在执法过程中工作作风不正，徇私舞弊，吃拿卡要甚至敲诈勒索引起了群众的抵触情绪。农民只要杀一只羊或买烟酒送给他们，都有可能使农民继续在林区放牧，使禁牧政策很难落到实处。三、吴起县有效实施封山禁牧政策的建议（一）加强宣传，提高农牧民对“封山禁牧”的认识，重视农户参与。农牧民是实施封山禁牧的主体，也是生态建设的主体，积极引导群众，取得群众的理解与支持是做好工作的关键，因此要把加强宣传教育作为一项重要的工作来抓。通过培训班、现场会、电视、广播、报纸等形式对有关法律法规和封山禁牧政策进行宣传，使各级干部群众统一思想，充分认识生态建设的重要意义。通过调查走访发现，尽管还有部分农牧民对封山禁牧有一些看法和意见，但多数还是理解和愿意接受的。在政策制定和执行过程中，基于农户是无知的传统观念，人们往往习惯于自上而下，但是，专家和领导知识的作用有赖于其所作用的社会、文化、资源和经济环境。实践证明：“任何发展项目的成功与否取决于能否激发当地人民的创造性，取决于当地人民是否自主地参加到发展过程之中。”4因此，林业发展要考虑当地农户的要求和想法，引导他们积极主动参与。在封山禁牧方面，专家需要和当地农户一起对放牧需求进行评估，寻求解决办法，以便通过制定放牧条例、发展其他替代饲料来源或其它增加收入机会以避免林牧矛盾。（二）政府应加大投入和支持力度，完善基础设施建设，强化服务，为禁牧提供技术支持。禁牧工作需要大量的资金作保障，因此政府除每年拿出一部分资金进行舍饲设施建设外，还应从生态治理、生态修复等项目中抽出一定数量的资金用于农民饲草料建设，给予农民一定的政策性补贴；要积极协调信贷部门，改变贷款方式，适当延长贷款偿还期，加大信贷规模。围绕禁牧舍饲这一中心工作，建议县政府在社会化服务上应重点抓好以下几个方面：一是要加强禁牧舍饲的技术服务。在服务内容上，应重点加强基础设施建设、饲草料种植加工配制、品种改良、疫病防治、科学管理等方面的实用技术引进、开发、推广和应用；在服务的发展方向上，根据农村牧区信息闭塞、人员素质相对较低、市场开发能力较差的特点，应注重从单纯的技术服务向技术和市场开发的综合性服务方面转变，专业技术人员也要向懂技术会经营的综合性人才发展；二是加强畜产品流通服务体系建设。要通过各类畜产品交易市场和相关的经济联合体以及经纪人队伍建设，开辟较为广阔的畜产品销售市场，切实解决畜产品的供需矛盾，加速周转，提高效益；三是加强信息服务体系建设。充分发挥政府部门、乡镇企业、新闻媒体以及各种中介组织的作用，为农民提供及时、准确、有效的信息服务，以切实解决禁牧舍饲后可能出现的结构调整盲目性和畜产品的卖难甚至增产不增收问题。（三）禁牧也应因时制宜，因地制宜，推广林牧复合经营。吴起县所有村实行的都是全年全禁，虽然效果非常显著，但也要考虑实际情况，有的年景雨水好，冬季枯草繁茂，放牧并不影响明年返青，就可以适当放牧，不然造成了浪费，还极易引起火灾，增加了防火的难度。因此，封山禁牧不应一刀切，根据每个乡村的实际情况，本着合理利用草场的原则，科学规划禁牧，可以适当实行季节性休牧。有资料表明5，每年47月季节禁牧，草地植物最高生物量可提高23倍，在此之外其余季节牲畜正常采食对草地产量不仅没负面影响，而且牲畜粪便还可以均匀地给草地增加肥力，促进草地产草量，因为牧草生长的关键是只要不破坏其生长点，生长即可不受影响。另外，许多国外专家研究证明，在林牧复合生态系统中，刈割牧草或直接放对林分、土壤都有较大的影响；适度放牧和保护性放牧可促进苗木的生长，有利于树冠扩展，同时还有助于控制杂草竞争，防止森林灾害，而对林木直径、树高的生长没有明显影响。在幼林地或疏林地种植牧草（特别是豆科牧草），能显著地提高林分的生长，提高郁闭度，缩短郁闭时间，增加乔木的总根量和根系总长度，提高林地的生产力。所以，林牧复合经营是解决山区林木矛盾的很好途径之一。（四）大兴引草入田，加快建设农田草地。世界农业发展规律表明，传统农业以生产粮食为主，现代农业以畜牧养殖为主。随着畜牧业发展的深入推进，发展农田草地，草当粮种、种草养畜势在必行。实践证明，种0.067hm2青贮饲料或0.067hm2水浇地苜蓿，配合农作物秸秆能养10只羊或3头牛，能保护7hm2多天然草场。因而，应根据禁牧舍饲养畜对饲草料的需求，加大农业种植结构调整力度，积极引导农民根据饲草市场需求，“变粮经二元种植结构为粮经饲三元结构，扩大苜蓿等饲料作物种植面积，改变单一饲草种植结构，逐步形成为养而种、为牧而农的农业种植新格局”5。（五）进一步完善封山禁牧督查机制，促进干群关系的和谐发展首先是要加快建立健全封山禁牧工作的监督机制，明确各禁牧执法单位在禁牧中的职责。在工作中也应建立便于操作的科学的禁牧工作程序，增加禁牧工作的透明度，做到有章可循，按章办事。其次是提高禁牧工作人员的素质，讲究工作方法，提高工作效率。禁牧的根本目的是保护生态平衡，达到人与自然的和谐统一，使人们更好的生活，所以各禁牧执法单位在具体实行禁牧政策过程中，不应以罚款和扣羊为目的，而应加强对农民的思想教育，使其从根源上理解禁牧工作者的初衷，从而让农民们明白政府的每一项政策的制定和实施，都是以让农牧民过上幸福生活为出发点的。禁牧不是不要发展畜牧业，而是要更好地发展畜牧业，禁牧虽然在短期内会使农民的利益受