日本邮政储蓄体制改革的经验和启示.doc

日本邮政储蓄体制改革的经验和启示作者：李明肖2010年01月25日 摘自：中国金融 2005年第12期共有0条评论打印Email评论日本邮政储蓄是政府长期扶持形成的金融怪胎，是当今世界最大的金融机构。它已经与日本经济、金融、政治深度交织在一起，成为日本重构现代经济制度的一个巨大障碍。它在今天的改革中呈现的种种艰辛和问题，对我国严重滞后的邮政储蓄体制改革有着重要的警示和启发意义。同时，日本邮政储蓄在发展和改革中所积累的一些积极经验，也值得我们借鉴。日本邮政储蓄体制改革情况长期以来，日本庞大的邮政储蓄由政企合一的邮政省混合经营管理。它作为日本政府实施产业政策的一个巨大、隐晦的资金来源而得到政府的大力扶持，也因此成为一个体制扭曲、脱离市场的金融怪胎。泡沫经济破灭后，日本原有的财政投融资体制在邮政储蓄资金运用上的低效率备受责难，邮政储蓄体制不顺、效率低下、持续亏损，面临强大的改革压力和金融自由化的冲击。但由于日本邮政储蓄改革涉及上层政治和基层经济之间盘根错节的利益关系，改革同时触及邮政28万从业人员作为国家公务员的就业体制以及广大受惠已久的存款人（选民）既得利益，阻力重重，一直以来是日本政治的禁忌，历届政府对此信心不足，改革在艰难中摸索前进。日本邮政储蓄体制改革在上世纪90年代后期开始酝酿。改革从邮政体制整体改革入手，并强调了立法先行的原则。1998年6月，日本国会通过的中央省厅改革基本法（即中央政府机构改革法）明确提出，邮政储蓄改革的方向是改造成一个国有公司，保留“狭窄业务银行”特色。为此，日本邮政体制实施了分两步走的改革步骤：第一步，实行邮政行业管理与经营职能分离。2001年1月6日，根据中央省厅改革基本法，废除邮政省，将邮政省的政府管理职能与邮政经营职能实施分离，分别划归新设立的总务省，在总务省下设邮政企划管理局和邮政事业厅（行政法人）。其中，邮政企划管理局承担邮政行业管理职能；邮政事业厅承担邮政机构经营管理职能。同时，日本政府决定邮政储蓄资金不再转存大藏省，从2001年4月起，新增存款全部实行自主运用。第二步，实行企业化改造。2003年4月1日，将邮政事业厅改制为邮政公社（国有公共企业），由行政法人改为企业法人，实行自负盈亏的企业化运作，接受国家有关部门的审计。邮政公社下设13个分社（按经济区划），分管全国邮局网点；内设三个事业部：邮政事业部、邮政储蓄事业部、邮政简易保险事业部，并作为邮政公社的三个独立核算的利润中心而存在，实行分账核算，相当于三个分立的子公司。邮政公社的资本金由政府担保发行证券筹集。邮政员工仍保持国家公务员身份。邮政公社的成立是日本邮政业自1871年创建以来最大的变革。为提高效率，邮政公社希望按照私营企业的经营管理方式管好百年老店，采取了包括调低工资、尝试灵活经营、改善服务态度等措施。同时，对内部人事制度进行了改革，废除干部履历制度（即论资排辈制度），引入竞争上岗机制；在占全国邮局网点约3/4的特定邮局局长任用上，改变原来大多由局长儿子继承的做法，实行考试录用制。此外，邮政公社还引入丰田管理模式对个别业务领域进行试点，目标是用1年半时间将高效率的经营管理模式植入日本效率最低下的国营组织。当然，上述措施对于问题积重难返的日本邮政系统，效果不尽理想。值得注意的是，上述改革只是对日本邮政实施有限的政企分开，而没有触及改革的核心，即按市场机制和现代企业制度对包括邮政储蓄在内的邮政企业实施治理结构改革。改革本身并没有打破日本邮政及邮政储蓄垄断经营和政策保护的制度旧弊，基本维持国有企业的老样子。此外，中央省厅改革基本法还明确排除了对日本邮政系统进行私有化的改革方案。对此，小泉改革派强势政府在2001年4月上台后，打着“改革无禁区”的口号，提出要对最棘手的改革禁区日本邮政实施彻底改革。在小泉看来，邮政公社的成立只是邮政改革的第一阶段，小泉的任务就是要通过其设计的私有化轨道，分阶段最终彻底将日本邮政公社推向反面“邮政私社”。小泉的这一激进改革思想自上台以来就在朝野党派、邮政内部以及社会各界引起了持久、广泛的争议和反对。但是，他始终顶住压力，通过3年多的政治积累，2004年9月10日，日本临时内阁会议终于通过了小泉的邮政民营化基本方针，并将作为政府法案提交日本参众两院审议，目前尚未通过。邮政民营化基本方针提出的改革也是分两步走：第一步，到2007年4月，政府停止对邮政的保障和支持后，将邮政公社改组为政府100%控股公司。该公司为不进行经营活动的纯粹持股公司，在此基础上，将邮政、邮政储蓄、邮政简易保险三个事业部分别改组成窗口网络服务公司、邮递公司、邮政储蓄公司和邮政保险公司，使其能和同行展开平等竞争。为此，政府还将修改有关法令，同时取消邮政职员的国家公务员身份，使其成为普通民间企业的职员。然后，政府将分批出售持有的公司股份，使公司逐步成为由企业法人和私人持股的民营公司。第二步，到2017年4月，上述4家公司将完成所有的民营化改革。其中，邮政储蓄公司和邮政保险公司的股份将全部出售，成为完全独立的民营企业，其权利和义务与其他金融机构完全相同。考虑到邮政所承担的普遍服务职能，仍需国家参与，邮递公司和窗口网络服务公司将改组为政府持有1/3以上股份的控股公司。如果顺利，上述邮政私有化法案将在2005年秋季获得国会最终通过。预计小泉在最后两年任期内，结束邮政的国营体制是其最主要的任务。目前看来，法案被国会通过的阻力依然很大，各政治党派和社会舆论尚未对改革形成最终共识，甚至自民党高层内部也存在很大的分歧。这场改革对小泉来说，是其政治生命的赌注，只有背水一战。邮政私有化的进程可能在今后几年展开，并对日本的金融系统产生深远影响，但顺利推进这场改革尚需解决大量辅助性体制问题，特别是在邮政储蓄体制改革上，还需要解决以下主要问题：一是如何解决政策性保护和民营化经营的体制冲突。长期享受政策扶持的日本邮政储蓄在私有化进程中无疑要面临国民待遇问题，但一系列的政策保护措施无论是逐步取消还是一次性废除，都将给邮储民营化经营形成冲突，并可能引发严重后果。如果采取逐步取消优惠政策，则意味着允许日本邮储可以继续借助政策保护伞，挟持240万亿日元资金以及2.4万个营业网点，以民营角色冲入市场并形成压倒性的竞争优势，将造成严重的不公平竞争问题；但如果一次性废除优惠政策，这个金融尤物无疑将陷入严重亏损，丧失效率，资产流失，造成国家难以承担的金融包袱。二是如何处理邮政储蓄巨额资金。目前日本邮政拥有高达350万亿日元的邮政储蓄和保险资金。邮政实现私有化后，政府将不再为邮政储蓄和保险基金提供资金保证。对于这笔资金如何运用及安全问题，各方意见不完全一致，改革也没有提出明确的方案和对策。因此，这一问题依然是日本邮政私有化过程中一个非常敏感的话题。三是如何平缓邮政储蓄改革对金融市场以及经济社会的冲击。目前邮政储蓄资金是日本长期公债的稳定买主，并维持着日本国债市场的低利率水平以及高负债财政的正常运转。随着私有化的进程，邮储资金势将转向期限较短的投资品，以规避价格下跌的风险，这将引起利率市场的剧烈波动，从而影响到整个金融市场乃至国民经济的稳定发展。此外，邮政私有化进程中将导致大量人员失业、分流，社会稳定问题也是不得不考虑的政治现实。日本邮政储蓄分账核算的做法日本邮政储蓄分账核算是2003年4月改革成立邮政公社的重要步骤。邮政公社成立后，实行邮政、邮政储蓄和邮政简易保险三大事业部独立经营，执行统一企业会计准则。三大业务的共用资产、负债、收益和费用均按比例分配或分摊计入各自事业部。三事业部独立反映各自的年度盈利和亏损情况，年度亏损可用本事业部上年度盈利弥补，不得相互调整或弥补盈亏。邮政公社负责对三个事业部的财务结果进行汇总合并向总务省报告；负责调查制定三事业部具体的财务分摊标准。邮政公社不缴纳营业税和所得税（中国邮政则须缴纳）。日本邮政公社法及公社法施行规则规定，邮政、邮政储蓄和邮政简易保险在资产、负债、收益和费用方面的分摊总原则是：根据内涵或发生原因能够确定借方发生和贷方发生专属某一业务的，则由该业务全部承担；与两个以上业务相关的，则按一定比例分摊。具体按如下规则进行分摊：一是共同资产和负债，按取得该项资产和负债时三大业务实际承担的比例进行分摊。而实际承担的比例则是根据三大业务所确定的场所使用面积、业务量、人员比例确定的。二是共同收益和费用的分摊，按人员、工作时间和场地使用面积等比例计算。凡是无法区分特定业务的，通常按人员比例分摊。三是邮政从业人员劳务费