产业管制理论的发展和应用.doc

产业管制理论的发展和应用第一节 管制的概念11管制的一般概念（植草益）“通常意义上的规制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成经济的经济主体的活动进行限制的行为。”管制是管制者基于公共利益或者其他目的依据既有的规则对被管制者的活动进行限制。（1）管制的实质是管制者对被管制者的限制 ；（2）无论何种管制都是基于某种目的，或者是为了公共利益，或者是为了利益集团的利益，或者是为了他经济或者非经济目的；（3）管制的实施总是要依据既有的规则，无论这些规则历史形成的，还是最近形成的，无论是由习惯形成的，还是由政府法规所规定的，还是由组织内部的规章所规定的，无论规则是合理的，还是不合理的，实施管制总要依据某种规则；（4）管制者可以是个人，也可以是企业组织，也可以是政府，以及其他组织。12政府管制与非政府管制就管制主体来看可分为政府和非政府主体两大类。由此，管制也可分为政府管制和非政府管制两大类。植草益说：“进行规制的主体有私人和社会公共机构两种形式。由私人进行的规制，譬如私人(父母)约束私人(子女)的行动(称之为“私人规制”)；由社会公共机构进行的规制，是由司法机构、行政机关以及立法机关进行的对私人以及经济主体行为的规制(称之为“公共规制”)。”（1）政府管制是指政府基于公共利益或者其他目的依据政府制定的法规对被管制者包括个人和组织 (包括政府组织与非政府组织)的活动进行的管制。政府管制亦往往被称做公共管制。（管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。史普博）（2）非政府管制除了私人管制（范围界定为家庭内部）之外 ，还包括：企业管制。企业管制是指企业中的管制者基于企业利益或者公共利益依照企业制定的规则而对企业成员或者消费者的活动进行的管制。非营利组织的管制。非营利组织的管制是指非营利组织的管制者基于组织的利益或者公共利益依照该组织制定的规则对所属成员(包括个人和组织)或者其他相关主体的活动进行的管制。例如，学校出于维护教学秩序而制定校纪校规，依照校纪校规对学校学生和职工活动的管制以及对校外人员在校内活动的管制 ；行业协会出于维护行业协会成员的集体利益或行业协会本身的利益依照行业协会规章对其成员进行的管制。地下组织的管制。地下组织是指不为政府所准许的组织，既包括营利性质的组织，也包括非营利性质的组织。地下组织的管制是指地下组织的管制者基于组织的利益依照该组织制定的规则而对组织成员的活动进行的管制。13经济管制按政府管制领域进行分类 ，可将政府管制分为：政府对经济活动领域的管制即经济管制（如对产业管制、对价格管制等）、政府对政治活动领域的管制和政府对社会活动领域的管制。1依据管制的范围的宽窄可以对经济管制概念进行分层，具体的分层是：（1）最狭义的经济管制，这个层次的经济管制是指对自然垄断产业的管制。从西方的经济学家所讨论的经济管制问题来看，他们所指称的经济管制基本上都是指政府对自然垄断产业的管制。虽然，有时他们也称其为产业管制，但实际上仅仅是指产业管制中的自然垄断产业管制。西方国家的经济学家一般是从这个层次的经济管制来界定经济管制的，斯蒂格勒所著的经济管制理论最为典型，虽然论文标称经济管制理论，但实际上研究的只是自然垄断产业的政府管制问题。这些国家的经济文献中于经济管制问题的讨沦，多集中于对进入管制、价格管制、供应管制、管制合谋 、管制激励这一类问题的讨论。对自然垄断产业的管制只是经济管制的一个组成部分。（2）次狭义的经济管制，这个层次的经济管制是指对公用事业的管制。自然垄断产业是公用事业的主要组成部分，但公用事业的范围要超过自然垄断产业，公用事业管制的范围自然要超过最狭义的经济管制的管制范围。按照皮埃尔B马塞的界定，“公用事业产品和服务是在一定的经济和技术状态下，社会的每一个成员只要付合理的价格就有资格享受，但又不能通过通常的市场渠道对那些商品和服务进行令人满意的分配。负责分配这些商和服务的组织被称为公用事业，其特征在于管理他们的法律制度，而不在于其所使用的资本的性质（即不管他是公共的私人的或是混合的）。”除了自然垄断产业，城市公共交通行业 、航空运输业、邮政行业、广播行业、城市出租车服务行业甚至长途卡车运输业等行业也包括在公用事业的范围内。（3）狭义的经济管制，这个层次经济管制是指产业管制。这里的产业除了公用事业之外，包括金融行业（商业银行、证券公司或投资银行、保险公司）以及其他政府认为要进行进入管制或者价格管制或者供管制等的行业。产业管制的范围要比公用事业管制的范广得多，但是产业管制的范围不可能涵盖名副其实的经济管制，因为虽然产业管制的范围不限于公用事业，但产业管制是对具体的产业进行的管制，管制的对象是该产业的生产经营者（供方），这种管制基本属于“一对一”的性质，亦管制的依据是针对被管制产业的专门法律，而且有专门的制机构进行管制，管制内容多在进入管制 、价格管制、供应规则和供应量的管制、信息供应管制这几个方面。（4）广义的经济管制，这个层次经济管制包括所有经济活动领域的政府管制。无论是生产、流通、还是分配、消费，无论是生产要素市场，还是产品市场，无论是生产者，还是消费者，无论是私人部门，还是政府部门，抑或非营利部门，无论是竞争性行业，还是垄断性行业 ，政府对经济活动的管制都包括在广义的经济管制的范围内。2经济管制的分类。经济管制可以从不同的角度进行分类。史普博曾将经济管制分成三类，“在诸如电力、通讯和管道运输等公用行业里对价格 、进入及服务质量进行管制其目的是为了解决与进入壁垒有关的不充分竞争问题。治理空气与水污染以及自然资源枯竭的环境管制针对的是所谓的外部性指那些第三方造成成本的交易。最后，产品质量、作业场所安全及合同条款的管制针对的则是所谓的内部性即是说，市场交易的成本或收益并不反映在交易的条件里。”简而言之，经济管制包括针对进入壁垒的管制 、针对外部性的管制和针对内部性的管制这样三类。国内一些学者也对经济管制的分类问题进行了一些研究，如王俊豪在政府管制经济学导论基本理论及其在政府管制实践中的应用一书中将经济管制分为经济性管制、社会性管制和反托拉斯管制，然后又分别对经济性管制、社会性管制和反托拉斯管制进行了更具体的分类，如将经济性管制分为价格管制、进入和退出管制、投资管制 、质量管制。从不同的角度或者说依据不同的标准对经济管制进行了分类。从不同的角度或者说依据不同的标准，经济管制还可以分类为：（1）按经济管制的动机和目的进行的分类。按经济管制的动机和目的进行分类，可将经济管制分为：为了公共利益的经济管制（经济管制的动机和目的是为了非排他性的公共利益）；为了某个利益集团的经济管制（经济管制的动机和目的是为了某个利益集团的利益）；为了统治者自身利益的经济管制（经济管制的动机和目的是为了统治者自身的利益）。（2）按经济管制管制的行为进行分类。按经济管制管制的行为进行分类，可将经济管制分为：进入管制（投资方面、所有制性质、从业资格等）、生产经营管制（生产条件、生产对象、经营范围、生产技术、产品质量标准、生产过程 、生产结果 、储存运输、出售等）、退出管制、交易管制（公平交易、信息管制）、竞争管制、价格管制 、产量管制生产者；进入管制、消费过程管制（消费条件，如宠物饲养）、消费对象 、消费方式（放音响、放鞭炮等等）消费品的储存 、消费过程中产生的废物的处理消费者；进入管制、活动过程管制（活动条件 、活动范围、活动方式等）非营利机构，如希望工程。（3）按市场缺陷类型对经济管制进行的分类。按市场缺陷类型对经济管制进行分类 ，可将经济管制分为以下几种类型：维护产权的经济管制；维护公平竞争的经济管制；反对垄断、促进竞争（以提高竞争程度为目标）的经济管制； 限制竞争（维护国内生产者利益）的经济管制；针对自然垄断的经济管制；解决信息不对称（主要是要求信息的优势方增加信息的供应量）的经济管制；解决外部经济效应的经济管制；维护公平交易的经济管制；促进交易，降低交易成本的管制（如政府担保管制）；解决非市场品和有害物品的生产和消费的管制；维护公平分配的管制（如最低工资立法）；维护国家经济安全和经济利益的管制（出口管制等）；解决宏观经济失衡或者经济危机的经济管制；非理性行为管制（如强制义务教育）。14我国经济管制内容。公共事业管制：电力、城市供水、城市燃气、热力、公共汽车、城市出租车等；对邮电、广播事业的管制：邮政、电信、广播电视；对交通运输业的管制：铁路、航空运输、水路运输、公路运输和管道运输；对金融的管制：商业银行、非银行金融机构、证券、保险等；对建筑业、盐业、烟草业的管制；对价格的一般管制；对不正当竞争的管制。第二节 政府管制经济理论2.1管制理论的发展概况211政府管制经济的早期理论（1）政府管制经济的早期思想可以追溯到瓦尔拉斯时代。瓦尔拉斯（18341910）以其一般均衡理论闻名于世，但他的学说同时含有政府管制经济的思想。瓦尔拉斯在他的应用经济理论部分中指出，市场机制存在“一般均衡”，但纯粹理论的一般竞争条件在现实中总会遇到阻碍因素，国家政府的经济职责就是要尽可能的把这些阻碍因素消除掉。“树立和保持自由竞争是国家执行的一项极为复杂的立法任务。”瓦尔拉斯已经充分的意识到现实中可能存在各种阻碍市场机制发挥作用的因素，因而主张国家应该进行某种干预和监管以弥补市场机制。（2）庇古的福利经济理论。庇古（18771952）以对外部性的分析而闻名于世，他的理论核心思想是维护和促进社会公共利益，这奠定了政府监管经济的“公共利益论”的思想基础。他对分配问题的看法和关于外部性的讨论开启了政府监管经济的理论探索之门。庇古税。当个体的经济行为直接影响到其他个体的经济利益，就存在经济的外部性。庇古认为,负的外部性存在导致市场价格扭曲, 政府应该纠正这种扭曲, 可以用向厂商增税的方法来实现。（3）帕累托规范和卡尔多希克斯检验。帕累托（18481923）在1906年出版的经济学教程中提出了帕累托最优标准，它指的是这样一种经济配置状态，在这种状态下增加任何一个人的福利，必然带来另外一些人的福利减少。帕累托最优的政策含义是：如果政府采取某项干预措施使得某些社会成员的福利增加，同时又能保证其余所有的社会成员的福利没有丝毫减少，那么，该项政策措施就有经济效率的。帕累托最优为政府政策的制定和政府监管经济措施的设计提供了无可挑剔的效率判断标准。现实的生活中满足帕累托最优的情形很少。卡尔多希克斯补偿检验，英国的卡尔多，希克斯1939年提出。他们认为，如果一项变革，能够使得社会总财富增加，或者说受益者所得足以弥补部分人受到的损害，这种变革就是正确的。在很多的情况下，通过获益一方对受损一方的补偿，不仅可以增大社会的福利水平，最终也可以实现帕累托的改进。设定补偿机制实现帕累托改进，为政府的监管和经济政策的制定拓宽了理论基础和思路。补偿机制本身也需要政府强有力的保证，反证了政府力量的重要。瓦尔拉斯、庇古、帕累托、卡尔多和希克斯等人的观点形成了早期的公共利益理论。该理论认为，由于市场机制在许多领域都会存在失灵的问题，因此单靠市场机制并不能实现资源的有效配置，需要政府规制以促进社会福利的改善来弥补和矫正市场失灵。政府管制的产生是为了弥补和矫正市场失灵问题，而且政府规制代表的是公共利益而非特定的部门的利益。市场失灵包含两个方面的内容：一是资源配置效率问题，即市场机制在若干领域或情形下失去其优化资源配置的作用进而降低经济运行的效率，主要体现在外部性、公共物品、市场的不完全、信息不对称、内部性等几个方面。二是伦理道德问题，即市场机制不能解决分配的公平和道德公义。212政府管制经济理论的发展（1）阿罗不可能定理：政府监管的局限。1951年社会选择和个人价值经由个人的偏好次序推出的社会或集体的偏好次序是不可能的。“人们不敢再轻易的对借助政府实现社会福利最大化存有过分的奢望了”。（2）从“哈伯格三角形”到戈登塔洛克的寻租理论：哈伯格1954垄断与资源配置政府监管的社会成本分析。政府对自然垄断行业的实行管制或自己经营，造成了这些产业内的企业具有垄断经营地位；政府对其他一些产业的监管（金融业），往往也包含了进入限制的规定，也会使这些产业内的企业获得一定的垄断权力。垄断使垄断厂商的产品价格提高，利润增加。垄断厂商利润中的来自消费者剩余的减少，并且垄断造成的消费者损失（P1BAP0）超过了垄断厂商通过垄断实现的收益增加（P1BCP0），差额（ABC）代表了垄断造成的社会福利的净损失。价格产量LAC1MC=MCBP1P0ACQ2Q10哈伯格之后，莱本斯坦提出了X无效率。1966配置效率与X无效率，他认为，企业由竞争转入垄断之后，失去了竞争的压力，逐渐松懈懒惰，慢慢的出现了各种效率下竟的情况，结果是企业的平均生产成本逐渐上升，直到与垄断价格一致，企业由垄断带来的利益全部消失。所以由政府管制带来的垄断利润可能会因为与垄断相伴产生的企业效率下降而逐渐消失。在莱本斯坦之后，塔洛克1967年关税、垄断与偷窃的社会成本提出了寻租理论，从更广泛的视野分析了政府管制带来的社会成本问题。他认为，政府管制经济的行为会导致社会中的经济主体的行为发生严重的扭曲，产生寻租（即利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为）、设租、避租、护租等行为，这些行为都是非生产性的，导致了社会资源的浪费和社会成本的巨大损失。（3）加里贝克的法律最优阻吓模型。边沁认为当法律能够设计成最优的时候法庭执行的法律对犯罪就具有最优的阻吓效果。芝加哥大学的经济学家加里贝克1968第一个把边沁的思想变成一个经济学模型。他用严格的经济学方法进行论述。在法律实现最优设计以后由法庭执行就能达到最优的执法，政府的规制和介入是完全不必要的，相反，可能带来许多负面效果，因此政府规制是多余的。（4）科斯定理。科斯定理，社会成本分析如果交易成本为零，对于外部性问题，通过当事人各方的自愿谈判就可以产生最有效率的结果，根本不需要外在机构（政府及其他的监管者）的插手干预。说明了政府监管是多余的。（5）施蒂格勒匹斯曼模型：政府监管的利益集团论。利益集团理论，施蒂格勒首先在1971年发表的经济管制理论提出。他认为确立政府规制的立法机关或政府规制机构仅代表某一特殊利益集团的利益，而非一般公众的利益。施蒂格勒的中心思想是，作为一种制度，政府规制是产业所需并为其利益服务而设计和实施的。由政府监管的利益集团论衍生了监管的“生命周期”模型（夏特夫）和政府监管的“俘虏”理论。监管的“生命周期”模型讲到，在利益集团的影响下。监管机构也会有产生期青春期成熟期老化期的变化。政府监管的“俘虏”理论认为政府管制是为了满足产业对管制的需要而产生的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。这样，立法者会被产业所俘虏，执法者也会被产业所俘虏。因而，确立政府管制的立法机关或政府管制机构仅代表某一特殊利益集团的利益 、而非一般公众。换句话说，政府管制与其说是为了社会公益的目的，毋宁说是特殊的利益集团寻租的结果。与政府监管的利益集团论思想上一脉相承的还有监管的商品供需论，它认为监管本身也是一种商品，这种商品的供应受制于它的需求。（6）泰勒尔等人的代表假说。有代表性的观点又分两类：一是泰勒尔等人认为，在金融市场中，由于中小投资者高度分散，本来投资者应对其代理人实施必要的监督和控制，以保证代理人的行为符合自己的利益。然而，由于每个投资者仅能从自己的规制活动中得到规制带来的极少一部分好处，每个人都希望别人去管制，自己坐等规制带来的好处，这样就产生“搭便车”问题。这样引入公共管制和管制者是必要的。二是施莱弗等人认为，在没有规制者的情况下，保护私人经济权利只能依靠法庭。当受损一方涉及的人员很多，对于每个受损人来说上诉的成本会很高，这时每个受损人都会采取坐等的策略，“搭便车”问题就会出现。还有信息问题，每个受损人的信息不相一致，得益也不同，而且不同受损人对损害的判断和对诉讼得益的价值感受又都有差异，这样使得他们之间更难协调，集体上诉也难于实现。这样，在受害人高度分散的情况下，依赖私人上诉可能使许多本应起诉的案子得不到起诉，而引入管制就可以解决这一问题。（7）法律的不完备性理论。许成钢、皮斯托2002。由于法律一般被设计为要长期适用于大量的对象，所以在法律设计中将所有可能造成损害的行为都详尽规定出来是不太可能的。因而，现实中法律必然是不完备的。尤其是那些技术变革影响较大的领域 其法律的不完备性就更为显著。法律的不完备性一般体现在：法律体系本身制定得不够完善；已有惩治标准但处罚程度不当；法律的出台滞后于快速的经济发展和变革。在法律不完备并且法庭面临法治原则的制度性约束的前提下，法律将会引致阻吓失灵，此时引入一个完全不同的机构作为主动式执法者即管制者，就可以减少阻吓失灵。因此在现实中即使是最有法治传统的国家也存在着与法院并行的其他执法形式。这也是管制的法学基础。许成钢、皮斯托认为，金融市场（尤其是证券市场）的情况符合引入监管所需要的条件。在金融市场引入监管所产生的利益可以弥补由此带来的损失。金融市场的法律历史证明，市场参与者诡计多端，他们的阴谋已经多次被证实超出现有法律的能力。试图仅仅依靠提高法律的完备性对这类行为进行阻吓，已经证实是不成功的，因为法律总是滞后于市场的发展。立法者不得不最终让位于监管者的出现。2政府管制经济理论概括21赞成政府管制经济者有以下解释：（1）早期的公共利益理论；（2）泰勒尔等人的代表理论；（3）法律的不完备性理论。22反对政府管制经济的各种理论：（1）政府监管的利益集团论。由此派生了监管的“生命周期”模型、政府监管的“俘虏”理论和监管的商品供需论；（