城市化进程中失地农民的出路和权益保障对策探讨.doc

城市化进程中失地农民的权益保障对策探讨【摘要】从上世纪80年代开始，我国加快了城市化的进程，城市的规模和空间面积大幅度增加，从而大量征用农业用地，由此造成了数以千万计的失地农民。由于就业、社会保障以及征地补贴等政策不利，众多失地农民的基本生活出现问题。本文对造成失地农民现状的原因进行系统分析，从完善失地农民的就业制度、社保制度、征地补偿制度及维权制度等方面来保障失地农民的权益。关键词：城市化 失地农民 就业 权益保障城市化是工业化发展的必然结果，城市化分为两个阶段：聚集阶段和扩散阶段。前者具有强烈的聚集效应，使城市周边的资源和人力向中心城区聚集；后者是在聚集达到一定程度后，中心城区状况出现恶化，环境污染，人口拥挤，中心城区的各种资源开始向城外扩散。目前中国处在城市化的聚集阶段，在这个过程中，由于城市的扩张发展，大量的农用土地被征用，从而了出现新的社会群体：失地农民。随着城市化的推进，失地农民问题已成为全国性的社会问题。据中国社科院发布的2005年中国社会蓝皮书预测，失地农民问题引发的社会矛盾已成为困扰中国社会稳定的首要问题。2004年全国共发生了130多起农村群体性突发事件，其中多达87起因农民失地引发。由此可见，失地农民的出路问题和权益保障问题需要对此足够重视并通过有效的途径和方式进行解决。一、我国失地农民的现状（一）当前失地农民的规模和失地情况我国目前正处在快速的工业化和城镇化进程中，除了大中型基础设施建设，中国非农建设占用耕地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足0.7 亩，国家统计局2003年在全国开展了失地农民的调查。调查以人均耕地面积0.3亩以下的农户为主要对象,共调查了2942户。从调查的情况看,43%的被调查户完全丧失了耕地。目前， 中国非农建设占用耕地每年约250万至300万亩，按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地，变成失地农民。1987年至2001年，全国非农建设占用耕地共3395万亩。研究者估计，至少3400万农民因此完全失去土地或部分失去土地。注释：唐琼：论失地农民权益的法律保障，理论月刊，2006年第12期，第173页。根据国土资源部的最新统计数据，我国的失地农民规模已达4000万，并以每年200万的速度在激增。据测算，每征用1亩地将会造成1.4个失地农民。按照近年来城镇化年均超过1%的发展速度，至 2020年我国城镇化水平将超过60%。按照世界上每1万城镇人口平均需要不少于1平方公里土地的基本要求和我国城镇化水平每提高1%将增加约1270万城镇人口的情况，我国城镇化水平每提高1%将占用耕地约190万亩，需要安置的失地农民数量将达266万人左右。到2020年我国可能还会形成失地农民约4260万人左右。据国土资源部的统计，2003年全年全国净减少耕地3806.1万亩，而建设占用耕地达343.7万亩，产生失地农民492万人。按这种速度发展到2020年我国的实际失地农民数量将超过4260万人。按照全国土地利用总体规划纲要，从2001年到2010年，全国还需安排非农建设占用耕地1850万亩，其中90%以上为集体土地，需要征用。按照目前全国人均耕地水平和现阶段每征用一亩耕地大约造成1.4个农民失去土地进行测算，非农建设占用耕地1850万亩，将有近2646万失地农民需要陆续安置，年均需要安置失地农民265万人左右。失地农民数量激增已是一个不争的事实。（二）失地农民的劳动就业和社会保障情况2003年国家统计局农业调查队对28个省、自治区、直辖市的调查显示：征地时已安置就业的占2.7%；外出务工占24.8%； 经营第二三产业的占27.3%； 从事农业生产的占25.2%； 赋闲在家的占20%。继续从事农业生产的农户的耕地已由征地前的平均每人0.075公顷减少到征地后的平均每人0.024公顷，无法维持基本生活，处于隐性失业状态。国家统计局农调队：中国农村经济调研报告2004，北京中国统计出版社，2004年版，第79-81页。其次，失地农民的就业不充分、不稳定现象也比较普遍。就业不充分是指非个人原因在调查周内工作时间不到20小时，并愿意从事更多工作的人员，赋闲在家的失地农民基本都符合该条件。浙江省统计局2003年进行的调查表明：土地被全部征用的农户，赋闲在家的富余劳动力比例更大，占调查户全部富余劳动力的68.5%。失地农民的就业渠道大致可划分为两类： 一是通过招工安置或自谋职业，工作表面上看似稳定，但这类具有自主创业、自谋职业的勇气、技能与资金支持的失地农民数量比较少，且有的会随着企业转制、技术进步以及企业用工制度的市场化而面临下岗；二是外出做建筑工人、从事跑运输、搞装修等临时性工作，这种方式易受季节性或市场需求等因素的影响，使其就业不充分或者直接造成失业。据四川省劳动和社会保障厅调查：在该省历年征地已得到就业安置的42.94万人中，2003年底处于失业状态的为24.46万人，占征地时已得到就业安置人数的56.96 %。另据浙江省人民政府研究室课题组统计，杭州市江干区历年征用土地招工安置4916人( 只占应招工安置人员的72.67%)，目前已有80%下岗回村。游钧：2005年中国就业报告统筹城乡就业，北京中国劳动社会保障出版社，2006年版，第63页。为维持基本生活所需，有些失地农民可能会铤而走险，从事一些违法行为, 给社会稳定带来隐患。在我国，土地对于农民而言已经不是传统意义上的土地资源，它不仅具有经济价值，同时还具有相当强的政治功能和社会功能。从一定意义上讲，我国现阶段实行的土地制度，对农民而言也是社保制度，即养老保险和失业保险。农民承包的小块土地可以保证其有活干、有饭吃，而土地被征用后导致农民丧失了土地所能带来的经济利益，也使其无法享受土地所具有的社会保障权利，同时更享受不到城镇居民所具有的最低生活保障等一系列福利，成为了游离于农民和城镇居民的边缘性群体。土地被征用后，既无粮又无钱，不但无力改善生活，而且难以应付教育、医疗、文化、社会保障等方面的开支。农民的孩子交不起学费，农民自己看不起病，数量有增无减，子女上学成为最重的现金支出负担，大专院校学杂费标准提高后，失地农民的子女大多数要靠举债上学，政府和社会各界的扶持只能解决其中少数人的问题。晏传英：城市化进程中的失地农民保障问题，天中学刊第22卷，2007年第3期，第13页。由此可见，农民失去土地基本上意味着失去了基本的社会保障待遇。（三）失地农民的权益受损情况在土地的征用过程中，农民所受损的首先是经济利益，其次是再就业的机会；由于对农民的社会保障体系的缺乏，失地农民几乎又失去了基本的国民待遇。征地过程中，农民没有知情权，更无发言权，而在此过程中所出现的暗箱操作和土地补偿制度的混乱，使本就很低的补偿费用最后能够落实到农民手上的也仅仅是一小部分。在具体执行补偿办法时，各地区往往采取最低限，有的甚至低于最低限，严重损害了农民的经济利益；此外，政府出现了与民争利的现象，在征地中采用低征高卖的方式，赚取其中的巨额差价。用土地牟取暴利甚至成为一些单位和个人利益寻租的手段，从而导致圈地活动愈演愈烈。土地法实施条例将失地农民的安置补偿费用按照三种途径进行支付：农村集体经济组织安置的支付给农村集体经济组织；用地单位安置的支付给安置单位；不须单位安置的发给被安置个人。农村集体经济组织安置无非是利用征地的补偿费用开办一些工厂、企业等，让农民在其中做一份工作，农村集体企业多数产权不明晰，管理能力有限，对市场经济的风险抵御能力差，一旦企业破产，结果是农民失地又失钱。通过用工单位安置也是不太可行的，现在的用工制度已经完全合同化、市场化，从就业能力看，失地农民的技术和知识远远不能满足多数企业的要求，而只能做一些技术难度小、工资待遇最低的工作。对于第三种安置办法几乎可以理解为“不安置”。现在全国有一亿多农民在城市打工，若找不到工作仍可回乡种地，而一旦失去土地，政府所支付的微薄的补偿费用根本不足以形成保障，农民只能坐吃山空。而在现实中，安置方式以第三种安置为主，将失地农民至于最为艰难的境地。在长期的二元经济体制下，城市实行的是“高补贴，广就业”的社会保障制度，社保制度相对完善，而农村的社会保障水平则远远低于城市，多以国家救济为主。土地的收益为农民家庭经济的需要及其保障奠定了基础，农民在失去土地也就意味着失去了生存的来源，找不到合适的工作又无法获得城市人口的社会保障待遇，使他们成为既不是农民又不是市民还不同于失业工人的尴尬身份，可以说基本丧失了国民待遇。二、造成失地农民现状的原因分析（一）社会发展原因城市化是人类社会进步的必然趋势，是衡量一个国家现代化水平的重要标志。在历史上，任何一个国家的现代化进程都伴随着农村城镇化和农民与土地相分离，最为典型的例子就是英国工业革命前的圈地运动。圈地运动造成了大量的失地农民，而工业革命也正需要大量的自由劳动力，二者一拍即合。可以说，没有圈地运动就难以成就工业革命。第一，工业革命迫切需要大量的自由劳动力；第二，工业化的发展带动了城市化的进程，城市化的规模和数量的扩大要求大量的土地；第三，现代农业的发展和生产力的提高无法消耗大量的农业人口。这些因素导致了大量农民与土地相分离，失地农民流向了城市的自由劳动力市场，促进了工业化的发展和城市化的进程。出现失地农民现象和失地农民问题从社会发展的角度来看是历史发展的必然，是城市化过程中必须要面临的问题。而在我国当前的形势下，出现大规模的失地农民以及失地农民问题这是社会发展和我国的城乡二元体制双重作用的结果，有着历史发展的必然性和我国国情的特殊性双重特点。加速发展的工业化和城市化导致了大量失地农民的出现，而我国的城乡二元体制又导致了失地农民的经济和就业问题凸显。（二）政府政策的缺陷失地农民问题长期存在，且在解决失地农民问题的过程中遇到重重障碍，这与我国相关的制度和政策有很大关系。制度设计存在缺陷，政府政策不能根据时代的变化适时作出相应调整，这些都造成了失地农民问题长期得不到很好的解决。首先，与失地农民相关的社会保障制度缺失。长期以来我国实行的是城乡二元体制，在城乡二元体制下，城市和农村的社会保障制度是区别对待的，这一体制成为了失地农民享受社会保障的体制障碍。目前，我国基本建立了城镇居民的医疗、失业和养老保险等社保制度，同时也建立了城市居民最低生活保障制度，但失地农民享受不到这些优惠。如1999年国务院颁布的城市居民最低生活保障条例，其适用范围仅仅限于城镇居民，而将广大的农民排除在享受最低生活保障的范围之外。失地农民成为了不同于纯粹意义上的农民而又有别于城镇居民的边缘性群体，他们不再享有土地保障，同时也不能享有城镇居民才有的最低生活保障。我国的户籍管理制度成为制约失地农民发展的瓶颈，城乡间有区别的制度安排导致城镇和农村居民在社会保障、就业和教育等诸多方面形成很大的利益差别。我国的户籍管理制度始于20世纪50年代中期，是造成现有失地农民诸多问题的主要制度障碍之一。我国的户籍管理制度堪为城乡二元结构的标志，它认为地制造了城镇居民和农村居民间身份和发展机会的不平等，城乡居民收入差距逐渐拉大，城乡间的资源和人力流动受到阻隔。现有的户籍管理制度是农民特别是失地农民享受不到城镇居民的待遇。我国的社会保障制度在城乡间是不同的，城镇居民失业有失业保险、最低生活保障以及相应的生活费，而户籍制度把广大农民排除在这些制度之外，享有不到各种失业保障。其次，现行的征地制度存在缺陷。我国实行农村土地集体所有，以村为单位的农民共同所有。农村土地承包法第十二条，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，有村集体经济组织霍村民委员会发包”由此可看出农村集体土地的所有者是农民，代表农民的是村经济组织和村委会。任何组织和个人拥有了某项财产的所有权后，那相应地拥有对该财产的使用权、收益权和处置权。而现实的情况是，农民拥有农村集体土地的所有权，但同时又剥夺了农民对农村集体土地的处置权。这很明显是矛盾的，但它是确实存在的。导致此现象的原因之一就是政府征地的谈判对象是村委会的领导而不是农民，而村领导基本上倾向于政府，因而拥有土地处置权的实质上是村委会领导。在征地过程中，政府、集体和农民三者间的利益分配不公平，应属农民的财富被政府和集体剥夺。自实行土地有偿征用制度以来，有些地方政府为增加当地的财政收入，滥用征地权。政府利用现行征地制度的缺陷和自己所掌管的征地权力，通过增加税费名目、低征高卖和以土地换投资等诸多方式来大行“寻租”之道，这与失地农民利益受到巨大损失形成了鲜明的对照。地方政府不仅增加了财政收入而且赚足了政绩，这也是当前地方政府热衷于圈地的根本所在，同时也是失地农民利益具损的重要原因之一。征地过程的实质是政府、集体和农民为追求各自利益的最大化而进行的博弈过程，而在此过程中农民永远处于博弈的劣势地位，处于“我为鱼肉，人为刀俎”的悲惨境地。征地过程中的利益分配不公，是现行土地征用制度的严重缺陷。再次，征地地补偿政策与市场经济规则不适应。我国宪法规定对征用土地给予“补偿”，既然是补偿就说明补偿金额与土地之间不是等价交换，而且是补偿金额小于土地的实际价值，这是不符合市场经济中的公平原则的。全国在征地方面的补偿标准不一，但总体来说补偿标准过低，低至每亩0.5万至2万，高的也不过3万至4万，这样的标准难以保障农民在失去土地后赚取与土地所得相同的收入，无法保障其以后的经济支出。土地管理法规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费。土地补偿费和安置补偿费标准分别为耕地前三年平均产值的6至10倍和4至6倍，土地补偿费是给村集体的，安置补偿费是给安置单位的，只有土地附着物和青苗补偿费是给农民个人的。可见征地补偿费是集体拿大头，由集体统一分配，但政府对村集体如何分配使用土地补偿费缺乏严格且具有操作性的监督机制，致使土地补偿费被挪用、克扣和拖欠等现象几乎无一例外地发生，最终农民真正到手的征地补偿费可谓微乎其微。政府、集体对补偿费的贪污挥霍而农民得到补偿微小是造成突发农村群体性事件的重要原因之一。（三）真正的农民利益代表者缺失我国农民是数量最多，但组织程度却是最低的，组织资源的缺乏使农民在城市化过程中与其他利益群体的博弈时处于劣势，这在征地过程中表现得更为突出。虽然现在全国普遍建立了由村民自治的村民委员会，但这是由政府主导的，它具有协助乡镇政府进行农村管理的职责，其兼具了“政府职能代表”和“群众自治代表”的双重身份，但最基层的村干部其更偏好于权力，其并不是真正的群众自治代表，在关键时刻下其往往不会真正代表农民的利益。在牵涉到土地征收和征地补偿分配等重大问题时，村委会多数情况下不会站在农民的立场去代表民意表达民意，而是更愿意去听从政府的意志。这样在征地过程中农民的利益便无人去维护。三、失地农民的权益保障对策（一）实现失地农民的再就业对于失地农民而言，能够尽快实现再就业是首先要解决的问题。“对其输血，不如令其造血”，失地农民重新走上工作岗位，生活从而有了保障，减少了政府的负担，也能够促进社会的稳定。在我国当前形势下实现失地农民的再就业可以看作是对失地农民最好的社会保障措施。首先，加强对失地农民的职业技能培训。通过职业技能培训，促使失地农民转变就业观念，提高其自身的就业能力。对失地农民的培训要坚持面向市场、因人而异，推动市场引导就业和培训促进就业机制的形成。面向失地农民开展多层次和有针对性的培训服务：根据失地农民的文化水平、年龄、求职意愿以及性别等不同特点，侧重于农科知识、文化知识、职业技能、经营知识以及创业培训等不同方面，更好更有效地为失地农民提供就业服务；在对企业人才需求进行相关调研的基础上，了解企业对人力资源的需求状况，以此为失地农民制定相应的培训方案，确定培训内容提高劳动力供求的匹配度。其次，建立和完善失地农民就业服务体系。将失地农民纳入到城镇就业管理的服务范围，参照城市下岗职工再就业的优惠政策，在税收减免和个人自主创业信贷等方面提供相应的就业扶持，促进失地农民就业。同时，基层政府和村级组织要充分发挥各自职能，通过建立失地农民档案，定期组织适龄的失地农民到劳务市场寻找工作，并及时掌握社会的用工需求，并通过相关途径引导企业优先招聘失地农民。此外还要加强与各类职业中介的联系，拓宽失地农民的分流安置渠道。有条件的地方要建立就业服务组织，为失地农民免费提供求职登记、就业指导、工作介绍和推荐安置等一系列综合服务。再次，将土地征用与失地农民就业安置结合起来。与征地单位签订一定比例或一定数量的就业岗位协议，或同等条件下优先招聘被征地农民，通过此种方式来解决一定数量的失地农民的就业问题。平衡城市管理与就业的矛盾，适度放开非正规就业。对于文化程度低且年龄偏大的失地农民可以通过开设夜市、摆设摊点等非正规就业渠道就业。采取各种政策措施鼓励农民自主创业，设立创业基金，对农民自主创业提供必要的财政金融支持，工商、税务、城管、卫生等部门在法律许可范围内尽可能地提供扶持和帮助（二）完善农村社会保障体系健全社会保障体系，尽快把失地农民纳入到城镇社会保障体系中去，解除失地农民的后顾之忧。从国情出发，根据失地农民的现状，在完善社保体系的过程中必须达到能够解决失地农民当前迫切的保障要求，同时又能够向城镇社会保障体系的程度。首先，通过立法保障失地农民的最低生活保障权利。最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节，是保障公民生存权的重要表现。但在我国的实际中，国家财力负担较重，现阶段还不能在全国建立相同标准的最低生活保障制度，对于这一点我们可以容许差异的存在。但要根据地方的收入水平、经济水平、消费水平以及地方财政的承受能力等方面确定一个符合当地实际情况的较为科学的低保标准。其次，建立和完善失地农民的养老医疗保险制度。失地农民的养老保险可根据当地生活水平采用低标准缴费低标准享受的原则，达到法定退休年龄可按月领取养老金。对于已经就业的失地农民可以根据企业和个人的能力多缴多得。对于医疗保险问题，当今正在实行新式农村合作医疗，可在此基础上探索出符合我国农村经济发展水平的模式，逐步推广，建立国家、集体和个人共同投入共担风险符合当地实际的机制。再次，完善失地农民社会保障金的筹集和管理机制。在资金来源方面，应区别对待：对于公益性征地，国家应承担大部分保障资金；对于商业性征地，国家应根据土地出让金增值收益部分合理出资，并进行适当的财政补贴，集体出资部分根据集体所得的土地出让收益进行缴纳。对于以上两类资金筹集，失地农民个人也要缴纳一定比例的保费，但不应超过一定份额。保障金的管理方面，要针对我国社会保障金出现过的资金流失问题，在失地农民社会保障金的管理中要汲取经验教训，必须加强资金的监管力度。也可借鉴西方国家的经验，失地农民社会保障金的管理机构和经营机构要分离，前者负责对后者的管理和调控，后者负责资金的筹集、运营和发放，同时保证管理机构的独立性、公正性和权威性。（三）完善土地征用补偿制度第一，完善土地产权制度。完整的产权具有较高的经济效率，要合理界定和安排农村土地产权，进一步明确农民对土地所有权的主体地位，逐步使农村土地的占有权、使用权、收益权和处置权做到有法可依。第二，缩小征地范围，明确征地目的。严格区分公益性征地和其他目的的征地，并根据不同的目的采取各异的土地征用补偿办法。征地只能严格地用于公共利益的需要，经营性征地项目不能启动国家征地权。对于公益性征地项目可由政府出面征地，但不应以过分悬殊的价格从农民手中征地，不能通过损害农民长期利益的方式来减少财政支出。对于经营性项目的用地，须通过市场与农村集体和土地承包农户惊醒平等的谈判协商来去的土地的使用权。第三，确定合理的征地补偿标准。土地对于农民而言具有生产和社会保障的双重功能，国家在征地时对农民的补偿也必须考虑到这两个方面。一方面要增加征地补偿安置的内容，除了劳动力安置、补偿土地价值、青苗损失以及土地附着物外，要增加农民30年内土地正常收益的损失、土地增值的价格损失、土地潜在收益的损失和农民的其它简介损失等。另一方面，在补偿时要参照当前的物价水平、消费水平等经济因素适当提高补偿标准，确保农民在失地后能后再就业，同时其生活环境和生活水平能有所提高和改善。第四，规范分配行为，完善征地补偿分配办法。当前的征地收益分配格局是政府拿大头、集体居中、失地农民拿小头。可以考虑改为政府仍拿大头，集体改拿小头，失地农民居中的格局，同时适当降低政府的分配比例，削减集体的分配比例。如果取消村集体在征地收益中的分配或让其只获得收益分配中的最小部分，这样不仅可以使失地农民尝到甜头，同时还大幅减少中间的交易成本，可以有效遏制寻租现象的发生。（四）建立健全农民维权制度在失地农民的合法权益受到侵害时，政府应当为其撑起保护伞，为失地农民平等地享有法律保护、能够接近法律而建立畅通的渠道。在土地立法方面，要将农村土地产权制度法制化。界定集体土地所有权的主体身份，在法律上严格控制政府部门对土地的征用，并以法律条文的方式明确国家关于延长土地承包经营的政策，通过这些方式来保护农民的土地权利。应将给予被征地农民的最低补偿比例通过立法予以确定，并采取措施保证补偿款能够足额到达失地农民的手中。在征地过程中，引入民主协商机制至关重要，应制定有效的程序确保征地方案、农地非农化交易价格谈判、土地收益分享等都有失地农民的参与决策与听证。为此，在征地过程中，要赋予农民知情权、参与权、监督权和申诉权，让农民直接参与土地交易全过程，以保证他们的土地使用权和处置权得到充分尊重，利益得到有效保障。牛建立：城市化进程中失地农民利益保护问题的思考，安徽农业科学，2008年第36卷第8期，第3387页。此外，要增强失地农民的维权意识，当自身权益受到侵害时，知道通过法律途径，拿起法律武器维护自己的合法权益。同时，还应建立农民自己的维权组织。在征地过程中失地农民的权益受到损害后，农民没有自己的维权组织，其无法通过正当的渠道去表达自己的利益诉求，从而容易采取一些不恰当的利益表达方式，出现群体性事件。因而应当建立农民自发性的组织（如农民协会）来代表农民进行利益表达，真正维护农民的合法权益。有人担心成立农民组织会成为政府的反对力量，而社会学家的意见恰恰相反。著名农村社会问题学者米格代尔认为，分散的农民可能是“革命者”的社会基础，而有组织的农民则可能是改