我国财政支出绩效评价的意义、方法与改革方向.doc

我国财政支出绩效评价的意义、方法与改革方向一、财政支出绩效评价的意义长期以来，我国财政支出以规模而不是以效益为基本目标取向。财政的主要任务就是 要最大程度地满足各部门的资金需要，为经济建设筹集和投入更大规模的资金，以保证 经济发展的速度，而对财政支出的绩效不够重视。从政府的工作实践来看，我国的政府部门在很大程度上存在着不顾国家财力可能，盲 目制定发展计划的倾向，财政给多少花多少，不少地方政府变相发债筹措的资金，使用 中也不计成本、不讲效益；在财政资金运用上存在权责脱节、责任不明等弊端，浪费比 较严重。在资金分配方面，很大程度上是通过财政部门与经费申请部门之间的讨价还价来进行 的。这样做，一方面难以避免经验决策、关系决策的色彩，难以保障资金分配的科学性 ；另一方面在客观上造成了许多部门、地区年复一年地进行资金争夺战，而投资责任和 支出效果却往往无人负责。因此，我国财政支出的绩效状况不能不令人担忧。案例1“造楼”还是“造人”?大学的声誉应该取决于教师和学者总的品质，而不是 取决于人数，更不取决于供他们使用的建筑物。而我国某些教育单位一方面高喊教育经 费不足，一方面一栋栋标志性建筑、“主楼”、“塔楼”、“培训生楼”、“科技开发 中心”等工程拔地而起，在造楼的同时树立了校长的政绩，却并未缩短与一流学府的距 离。(资料来源：中国财经报2003年9月)案例2此钱彼用楚天都市报2003年9月25日报道，武汉市三大财经违规违纪现 象触目惊心。黄陂区罗汉街花石村廖公铺湾的五保户，应在民政部门按每户360元领取 五保户供养金，实际只领到90元；城市住房基金被挪用1.2亿元，有的被用于买车，另 有210万元被私人借走；武汉市路网指挥部挪用重点建设项目资金163.26万元，购买“ 丰田陆地巡洋舰”小车，车钱被计入工程成本。案例3糊涂的国债账广东阳东县东平镇东平渔港工程，是1998年国家计委批准的国 债建设项目，投资1800万元国债转贷资金，由阳东县东平镇镇政府负责建设，于去年6 月竣工。然而经审计发现：95%以上的已完成投资都是用现金支付，1800万元的国债资 金中有500多万元白条入账，700多万元无账可查，总额高达1300多万元。(资料来源：2 003年中央电视台焦点访谈)以上案例都是经群众举报由媒体披露或审计部门审计后才得以大白于天下的。“一叶 而知秋”!通过以上三个案例，我国财政支出的绩效状况可窥一斑。也由此可知，建立 完备的财政支出绩效评价体系具有多么重要的现实意义。建立财政支出绩效评价体系，实质上是建立一套完整的政府行为约束机制(包括行政约 束和舆论约束)，使政府各部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益；是财政经济 管理由粗放型管理向量化指标体系管理转换的重要一环；有助于增加政府工作与财政资 金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性与社会参与性。二、财政支出绩效评价的方法自财政产生以来，人类就开始了对财政支出绩效进行评价的历史。实际上，人类历史 上用的时间最久的财政支出绩效考核方式极具政治色彩，那就是，针对某项财政支出的 使用情况与最终成果，通过知情人举报引起重视而后派员审查，或通过对某项财政资金 的运用进行审计而发现问题，最后得出评价结果与处理建议。只是到了近代，一些国家才开始思考与采用经常性的经济手段对财政支出绩效进行评 价。英国就是一个例子。从19世纪中叶起，英国已经开始对政府部门和公共机构的活动 进行评价了。在这100多年的时间里，英国公共支出绩效评价的重点与功能发生了很大变化。究其原 因，就在于此期间内政府活动能力不断加强、政府职能范围不断拓展、公共支出规模日 益扩大以及对公共服务质量的要求逐步提高等。无独有偶，瑞典也有着类似的经历。案例4瑞典的公共支出绩效评价瑞典于1967年开始推行公共支出绩效评价工作，开 始时更多地关注项目的具体细节与项目的经济性和程序的合法性。到了20世纪80年代， 评价工作才将重点支出的经济性转移到支出的经济性与有效性并重的评价，进而加强了 对财政预算的有效管理。(资料来源：财政新视角：外国财政管理与改革)1980年至2000年的20年间，澳大利亚在州和全国各级政府部门进行了持续不懈的财政 管理制度改革，实现了从收付实现制到权责发生制的会计制度变革(见图2)，并于1997 1998财年开始酝酿推行以公共支出绩效考评为核心的公共支出预算改革，19992000 财年正式实施公共支出绩效考评制度。案例5澳大利亚公共支出绩效考评的主要做法考评目的：遏制政府开支迅猛增长的势头，摆脱联邦和一些州政府的高额赤字和债务 困扰，同时进一步提高财政预算的效率、效果和透明度考评主体：联邦财政部(the Department of Finance and Administration)考评范围：侧重于政府各部门考评内容：主要针对项目和计划的执行情况、效果和影响等中心环节：设计绩效考评指标体系(部门事业发展目标绩效目标、部门产出绩效指标)考评步骤：(1)制定部门事业发展目标；(2)各部门编制年度绩效计划；(3)各部门编制 年度公共支出绩效考评报告；(4)财政部审核各部门公共支出绩效考评报告，并报议会 审议通过。(资料来源：财政新视角：外国财政管理与改革)需要特别说明的是，澳大利亚推行公共支出绩效考评制度，是建立在实施权责发生制 的预算会计制度基础上的。在此基础上，政府各部门才能够清楚地知道其成本和可分配 的资源，因而能以最经济的方法更好地实现既定目标。进入20世纪90年代后，以意大利 为代表的部分欧盟国家也推行了类似的改革。案例6意大利建立以成本为中心的政府核算体系1992年，意大利国家核算办公室仿 效私人企业运营模式，开始建立以成本为中心的政府核算体系，在行政管理中融入经济 管理的考核办法，主要是通过相关的公共行政服务成本记录，对各部门每项支出是否便 宜和有效进行评估，运用财政手段将行政管理的效率和公共资源的分配联系起来，进而 达到优化资源配置分配，避免浪费的目的。目前，欧盟的部分成员国也正在尝试建立成 本分析核算体制。(资料来源：财政新视角：外国财政管理与改革)实事求是地讲，即使在西方发达国家，公共支出绩效评价的研究和探索也很不充分。 但是，总结国内外多年来的实践经验，我们可以得出这样一个结论：通过制定政府部门 使用财政资金的绩效目标，设计出衡量绩效目标的指标和衡量标准，采取发展的、科学 的、系统的观点，运用适当的方法，对目标的实现程度和财政资金使用效益进行分析、 评价和报告，可以有效地保证政府部门及其组织以“最正确、最低成本的方式”做“有 效的事情”。所谓发展的观点，即是指对财政支出绩效评价的方法选择，应建立在一国具体国情的 历史基础上，遵循事物发展的一般规律，立足现实需要，着眼于长期发展，有所为有所 不为地在不断变通中逐步完善。所谓科学的观点，即是指一方面牢牢把握财政支出绩效评价的中心环节，设计出科学 、合理的评价指标体系，以部门考核、项目评价、资金流转环节评价为载体，重在解决 实际问题，避免流于形式、浪费人力、物力、财力；另一方面建立一套科学、完备的财 政支出绩效评价机制，使自我评价、财政评价、绩效审计、社会评价有机融合起来，提 高政府管理与理财的公开性、科学性、民主性和社会参与性。所谓系统的观点，即是指不能孤立地看待财政支出绩效评价，万事万物都是普遍联系 中的一个节点，财政支出绩效评价与公共支出的供给范围与规模、预算会计核算模式、 政府事业的发展规划、财政支出管理的决策机制等因素组成一个不可分割的整体，这就 要求采取定性与定量相互结合的方法从多角度看待财政支出的绩效问题，不可“一叶障 目，不见森林”。三、我国财政支出绩效评价的改革方向(一)坚持系统化原则，整体规划财政支出绩效评价的改革方案。之所以坚持系统化原则，一个重要的目标就是要保持制度的有效性与可操作性。否则 ，很容易步入“钱穆制度陷阱”(见专栏1)。专栏1“钱穆制度陷阱”中国著名的历史学家钱穆在分析中国历史时曾指出，中国政 治制度演绎的传统是，一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它，相沿日久，一天天 地繁密化，于是有些变成了病上加病。越来越繁密的制度累积，往往造成前后矛盾。因 为，制度越繁密越容易生歧义，越容易生漏洞，而执行新制度的人往往在分歧争执中敌 不过固守旧制度的人，因而失去效率。有效的制度不可能是一项单一的制度，必定是一个完整的制度体系。但这个制度体系 不是以多少论效率，而是以其客观性、科学性论效率。举一个具体例子来讲，如何衡量财政支出的成本与效益所遇到的一个技术难题是，公 共产品或服务具有外部性特征，而且某项支出效益的取得又与很多因素有关，试图直接 、准确地评价财政支出效益确实不易。但是，有一个简单的方法可以解决这一难题，那 就是，在定性评价的前提下采用同类相比的方法实施定量评价。如案例1中所述教育经 费是“造楼”还是“造人”?从定性的角度看一目了然。财政支出绩效评价难度极大，一个重要的原因就是绩效评价涉及某些人或某群人的小 利益，但对整个国家有百利而无一害，是一项功在当代、利在千秋的德政。其制度体系 的整体规划，应该充分认识到其实施的难度，从理论上仔细论证财政支出的供给范围与 规模、预算会计核算模式、政府事业的发展规划、财政支出管理的决策机制、重要项目 评价报告的听证制度等多方面因素的影响，在调查研究的基础上提出切实可行的改革方 案。(二)采取循序渐进的实现方式，由易到难、由重点及一般逐步展开。英国和瑞典的经验告诉我们，他们的财政支出绩效评价是从公众和议会特别关注的重 大问题与具体项目开始，逐渐扩展到全部财政支出；从重点评价支出的经济性、合规性 开始，逐步转移到对财政支出的经济性、效率性、有效性的全面评价。所谓经济性(Economy)，是指在财政支出管理中建立有效的支出决策机制和支出优先安 排机制，克服财政支出活动中严重浪费和分配苦乐不均的问题；所谓效率性(Efficiency)，是政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会 效益等方面要求的具体体现；所谓有效性(Effectiveness)，是财政支出所取得的最终 成果的具体体现，需要结合当前效益与长远效益来衡量。从“3E”角度来看，我国财政支出的绩效状况在这三方面都存在着一些问题。在绩效 评价的实现方式上，也应该采取渐进式的方法由易到难、抓住重点，逐步展开。以笔者 之见，我国财政支出绩效评价的重点，理应由财政支出的经济性、合规性开始，逐步扩 展到效率性和有效性上来。(三)按照动态管理的方法，在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价制度。从图3中可以看出，财政资金总是处于不断循环的过程之中。在收缴环节，采取集中收缴方式明显要比分散收缴具有更高的效率；在存库环节，开 展有效的现金管理可以提高资金效益与加强财政控制；在分配环节，预算目标数量化、 分类细化有助于对财政支出进行监督和评价，还可清晰地衡量预算分配本环节的成本与 效益；在购买环节，实行政府采购制度可以取得分散采购方式下不可能取得的规模效益 、经济效益和社会效益；在支付环节，采取电子化的集中式的直接支付方法，是提高财 政资金绩效的必然要求。因此，财政支出流经的各环节上都存在一个绩效问题，不能仅就财政资金的最终使用 成果为对象来评价财政支出的绩效状况，应该建立覆盖财政资金运行各环节的财政支出 绩效评价制度。(四)根据科学化原理，建立财政支出绩效评价指标体系与评价机制。财政支出绩效评价指标体系是开展绩效评价工作的中心环节。设计一套科学、合理的 指标体系，需要兼顾局部利益与整体利益、当前利益与长远利益、直接利益与间接利益 ，既通用可比、简单适用，又易于操作。为此，可以按照部门、项目、环节分别建立绩效评价指标。部门评价指标是用来衡量 部门事业发展所应取得的业绩，可以和部门负责人政绩考核结合起来；项目评价指标是 按照分类的原则就不同财政支出的使用效果进行评价；环节评价指标是用来衡量财政支 出运动过程中在存库、分配、购买、投资、支付等各环节的绩效水平。建立科学、合理的绩效评价机制，是充分利用绩效评价指标体系、有效开展绩效评价 活动的前提，可以避免将绩效评价工作流于形式，切实取得一定的效益。绩效评价工作 是一项涉及面广、费时、费力的工作，必须发动并充分利用各方面的力量，绝不是一个 部门或极个别人所能胜任的。为此，应建立融部门自我评价、财政综合评价、绩效审计、社会评价为一体的绩效评 价机制。部门自我评价，是各部门对年初设定目标与其实现情况的对比评价，并要做出 具体分析和说明；财政综合评价，是财政部门对重点性的预算资金的绩效进行重点评价 ，对所有财政资金的绩效状况做出综合评价，并在预算执行过程中对各部门的预算执行 情况进行抽查，以保障各项计划目标的及时、顺利地实现，更好地配合下一年度的预算 分配工作；绩效审计，是审计部门针对一些使用大量财政资金的部门和领域进行的专项 审计，并提出相应的处理建议。社会评价，是社会民众或媒体针对社会普遍关注、群众 反映强烈的事件进行举报、采访或揭露，以改善财政支出绩效的整体状况。(五)逐步建立财政支出绩效评价的信息收集网络和数据库。财政支出绩效评价活动的开展离不开一定规模与容量的数据库，需要针对各类支出项 目的投入、效益与影响，进行必要的横向与纵向比较，保证绩效评价工作的持续、高效 开展。