城市转型的芝加哥经验-LEON-20101011.doc

城市转型芝加哥经验之我谈广州市国际投资促进中心服务贸易部部长 李 峰芝加哥是美国中西部的经济中心，是美国的第三大城市。在FDI杂志的2009/10北美未来城市排行榜中，芝加哥排名第二，紧跟纽约之后。芝加哥所在的美国中西部，是美国传统的钢铁、牲畜和农产品中心，芝加哥市则曾经是五大湖地区的传统工业重镇，但自上世纪60年代末期以来，伴随着席卷整个美国的经济危机，芝加哥作为“工业锈带”的核心，与底特律、匹兹堡等重工业城市，一起都面对着城市衰退、人口流失、经济下滑等城市问题。与其他城市不同的是，芝加哥凭借其优越的地理位置以及不断强化的产业多元化战略，成功实现了从制造业基地到现代服务业大都市的成功转型，奠定了芝加哥中西部经济中心的城市地位。广州是中国的第三大城市，位于中国改革开放的前沿珠三角地区，是中国最大的制造业基地的核心城市。改革开放30多年，广州的经济和社会发展取得了巨大成就，2009年在福布斯杂志的2009年中国最佳商业城市排行榜中排名第二，紧跟上海。随着工业化程度的不断提高，广州土地供应、环境污染等资源因素的日趋紧张，促使广州向着现代服务业城市转型升级。广州的城市发展与芝加哥的转型在某种程度上存在着一致性。本人从芝加哥城市转型的历史出发，通过分析其转型特点及采取的措施，希望能对广州市转型升级提供一定的借鉴。一、有关城市化的一般规律和阶段性理论城市不断发展的过程，也就是城市化的过程一般可以分为三个发展阶段。在前工业化阶段，是以劳动力密集型家庭小生产为主。城市经济活动局限于小型家庭企业范围，就业者主要是工匠、小商贩、食品销售商及其他低层次服务业人员。在工业化阶段（很多发展中国家处于此阶段），经济活动部分地由家庭转向企业化生产，资本与劳动力相比重要性增强。随着技术的进步和资本的积聚以及商业贸易网不断完善，工业活动集中性增强，城市发展受到极大的推动，并往往产生首位性城市。在此过程中制造业城市得到优先发展，成为工业化时期的“宠儿”。制造业作为强有力的以出口为指向的工业具有放射型功能，它产生新的就业机会，吸引农村劳动力进城工作，进而带动经济各部门的整体水平提高。在第三阶段，随着工业生产机械化程度增强和资本与劳动力比例的提高，制造业产量的增长可在制造业劳动力少量增长甚至减少的情况下取得。其他部门如服务业等在提供劳动力就业机会方面相形重要。同时，交通网的完善，使大型生产部门迁往边缘地区和较小的城市，其在市中心的地位被知识密集型公司所取代。主要城市的功能逐渐由产品加工和低层次服务业向信息处理和高层次服务业过渡。这就是人们所熟悉的后工业化时代。上述几个阶段在城市化进程中都有集中的体现，这一点在经济学理论界也有反映。非均衡发展理论创始人艾伯特赫希曼对此也有经典性论述，他说：“经济发展最初总是集中在一个或几个拥有经济实力的中心区，在发展进程中对这种增长点或增长极的需要，意味着国际间和地区间的非均衡增长是它本身不可避免的伴生现象。这样，在地理学意义上，发展必然是非均衡的。”上面所论及的几个阶段只有在区域城市化过程中才反映得最突出、规律有序。二、城市转型的路径选择城市转型是城市发展进程及发展方向的重大变化、重大转折，是城市发展道路及发展模式的大变革。城市在发展过程中，不可避免地要进行转型升级，而对于中国一些较发达的城市而言，从第二阶段即工业化阶段向第三阶段即工业后阶段转型成为当务之急。城市的转型升级包括从产业结构、城市功能、城市建设等各领域进行的全面调整与转型，而产业始终是发展的根本和主线，其结构决定发展水平和城市综合竞争力。没有产业的优化升级，城市转型就失去了载体。可以说，产业优化是城市转型的核心。在经济全球化的背景下，国际上主要的大城市几乎都曾经面临或正在面临着城市转型的问题，有成功的案例，也有失败的典型。综合来说，城市转型的路径大致有以下三种：一、产业多元化战略。产业多元化战略一般是由原来资源采掘加工或传统制造业等单一的产业格局，转变为制造业、高新技术产业、现代服务业、新兴产业等多元产业共同发展的产业格局。无论是传统工业城市，还是资源型城市，实施产业多元化战略是世界城市经济转型中应用最广、最典型的转型模式。芝加哥被认为是美国产业多元化城市经济的典范。美国市长协会就曾经在2002年把芝加哥选为全美城市发展和管理的模范。二、产业更新战略，即利用资源开发所积累的资金、技术和人才，或借助外部力量，建立起基本不依赖原有资源的全新产业群，把原来从事资源开发的人员转移到新兴的产业上来。如用三产替代二产，用高新技术产业替代传统产业，用高附加值产业替代低附加值产业，用“多产业支撑”替代“一产独撑”等等。产业更新模式无疑是最彻底的产业转型模式，它摆脱了对原有资源的依赖。如伦敦通过发展文化创意产业实现了城市产业更新。三、产业高端化战略。产业高端化战略通过发展高新技术产业、现代服务业等高端产业以及产业的研发、营销等价值链高端环节，并将一些传统的低端产业或处于价值链低端的产业环节适时适度地转移到发展中国家或地区，实现城市的产业转型和功能提升。纽约、新加坡、香港、东京等国际大都市都是发展产业高端环节实现城市转型的典型。针对广州目前的产业结构现状，结合广州的区位特点和发展情况，笔者认为，广州可以借鉴芝加哥的产业多元化战略来实现城市的转型升级。三、芝加哥的城市转型历程借助于19世纪中叶美国西部大开发的历史机遇，芝加哥成功实现了由农业城镇向制造基地的转变，到1930年代制造业经济达到鼎盛，成为美国最重要的工业城市之一。1960年代后，随着美国经济结构的整体转型，重工业的重要性日益下降，芝加哥大量的制造工厂被迫关闭或外迁，城市被迫进行产业调整与转型。1）制造业和交通运输业鼎盛期（20世纪上半叶）1909年，芝加哥编制了一个宏伟的总体规划，确定了城市近百年来的发展框架。此时芝加哥人口达到170万，建成区面积486平方千米，并建成了地铁和世界上第一条城市高架铁路。按照规划，芝加哥发展了郊区卫星城，建成了湖滨公共绿地系统。在此期间，芝加哥继承了雄厚的重工业基础，形成了钢铁工业、机械制造业、金属加工业、食品加工业、印刷业等对经济贡献极大的制造业支柱部门。二战结束后美国经济开始全面复苏，1950年芝加哥城市人口达到362万。1955年，芝加哥建成了世界上最大的奥海尔（OHare）国际机场，成为美国和全球的航空运输中心。2）经济结构转型期（20世纪下半叶）由于全美经济衰退和工业企业外迁，1960年代芝加哥中心城人口开始减少，1970年代郊区成为就业的增长点，人口第一次超过城区人口，达到大芝加哥地区总人口的55%。1990年城市人口下降到278万，郊区从库克郡扩展到杜培郡和麦亨利郡。为因对郊区化所带来的制造业和就业岗位外迁问题，芝加哥从1960年代开始研究新一轮城市经济发展、产业结构调整，1980年代最终确定并贯彻执行了“以服务业为主导的多元化经济”的发展目标。一方面，立足金属加工、食品等传统制造优势，重点扶植与制造业紧密关联的新兴服务业，致力引进新兴高科技工业中的管理、研发、营销等价值链高端部门；另一方面，利用它位于美国交通运输网络中心的有利区位，充分发挥并加强了传统金融贸易中心的地位，大力发展商业贸易、金融业、会议展览及旅游业。1989年当选的市长理查德戴利提出建立城市工业保护区，同时大力促进服务业、旅游业和高科技工业的发展。3）多元化经济时期（现阶段）进入新世纪，芝加哥前期的产业转型战略成效显现，2003年城市人口回升到290万，市区面积591平方千米，成为国际航空运输中心、国际（美洲）光缆通讯中心，被称为美国的制造之都、金融贸易之都、会展之都、文化教育和工业中心，基本形成了以服务业为主的多元化经济结构。英国著名杂志“The Economist”（2006年3月18日）在一个成功的故事：介绍芝加哥的专题报道中提出，芝加哥从传统工业城市成功转型为现代服务业城市的标志是：人口恢复增长。芝加哥中心城人口经过19601990年连续40年的人口减少后，2000年人口普查发现人口增加了4%。而美国其他老工业城市的中心城人口继续减少，例如同期内底特律人口减少了7.5%，匹兹堡减少了9.6%；金融财务机构发达。芝加哥CME集团是世界上期货与期权交易规模最大且最多元化的金融交易所，2006年总成交量超过22亿份合约，总成交额超过100万亿美元。金融衍生产品大量增加，拉动了围绕着金融的其他各种现代服务行业的发展，包括财务、法律服务等，使芝加哥成为仅次于纽约的美国第二大金融中心，全球最大的金融衍生产品交易中心；经济活动繁荣。表现为芝加哥对全球企业的吸引力，例如芝加哥有摩托罗拉公司总部、麦当劳公司总部、全球最大钢铁公司在美国的总部，而且在2001年又吸引了波音公司总部迁入，使芝加哥和全球市场的结合更加便捷；就业机会增加。大芝加哥地区就业机会增加，目前共有179万人在芝加哥地区的工业和服务业中工作，仅仅奥海尔机场的扩建就提供了195000个工作岗位；城市市容的美化和提升，例如湖滨的“千禧公园”，市中心新建的大量高层住宅，全市所有主要大街建造了花台等；迈向“全球城市”的努力。芝加哥的基本经济结构（以金融服务业为主，制造业为次）和美国全国的经济结构完全一致，证明符合发展趋势，“融入了全球经济”；城市基础实施的完善。芝加哥的奥海尔机场2006年已经是全美最大的机场（2004年客运量7400万人次，每天直达130个国内城市和46个国际城市，加上每天3600航次的货运），但是已经饱和。一个投资660亿美元的扩建工程正在开始。市内的国内机场中途（Midway）机场则刚刚投资8亿美元，完成了改造工程。四、芝加哥城市转型经验芝加哥转型成功的经验可以从客观条件和政府决策两方面来总结。特别值得注意的是，芝加哥的经验证明：不能把城市发展的有利条件和政府的正确决策两者分开，它们是缺一不可，互相关联的。有利的自然条件要靠政府的正确决策去发掘，而政策的成功也得益于客观的有利条件。这也许可以归结为内因和外因的互相关联关系。但是，我们还要注意到中国与美国在经济发展水平、政治体制、历史文化等各方面的差异，不能简单地采取“拿来主义”，关键是分析这些经验与当时芝加哥的环境之间的对应关系，从中提炼出解决类似问题的原理和方法。经验之一：转换发展观念，制订科学转型目标城市发展观念的转变和调整，是城市转型成功的关键。首先，城市发展的基本目标应该是保持经济增长( 效率) 和充分就业( 公平) 的平衡，而不仅仅是通过规划来实现经济增长，所以在产业结构中，高就业率和高附加值的产业同样重要; 其次，除个别准全球城市外，中国大部分城市在相当时期内应该建立、保持多元化的经济基础，包括传统制造业、 现代制造业、 传统服务业、 现代服务业即“四轮驱动” 的经济结构，而不是盲目追求高科技产业和高端服务业;再次，应实事求是地规划区域经济，不能盲目追求平均发展，平衡发展的是“人” 而不是“ 地”;最后，应认识到转型的长期性，接受转型不得不支付的代价，要有应对转型的思想准备和机制准备。在芝加哥的转型过程中，该城市并没有因为追求现代服务业等新兴产业而完全放弃传统制造业，而是在大力发展金融、会展等现代服务业的同时，重点扶植如包装工业、食品加工及金属加工等传统优势制造产业，不断调整优化制造业产业结构，实现各个产业的多元化均衡发展。经验之二：发展高端制造业，增强城市综合实力芝加哥在实施“多元化经济”战略中，将制造业放在极其重要的位置，尤其是依托美国中西部农业区发达的种植养殖业和广大的消费市场，以农产品加工、集散地为基础，大力发展食品工业，成为了美国重要的工业基地。目前，芝加哥有制造业产业工人63.15万人，年产值590亿美元，占美国制造业的21.6，其中食品加工业占全美的l3。伊利诺州前100家制造业厂家中，60家就在芝加哥大都市区。包括世界最大的飞机制造企业波音公司、世界第二大网络通讯设备制造商摩托罗拉公司、世界上最大的土方工程机械和建筑机械生产商卡特皮尔公司、全球规模最大的快餐集团麦当劳公司等，世界500强中芝加哥拥有的33家有l4家是制造业公司。经验之三：发展第三产业，推动产业转型升级由于芝加哥的优越地理位置和传统的经济地位，市政府始终坚持将会议展览业作为新经济发展的重点，大力推动会议展览设施建设。以麦考米克展览中心(McCormick Place)为例，先后进行了三次扩建，就是在“9ll”后美国会展业受到巨大冲击的情况下，芝加哥政府还是毅然投入了4亿多美元进行了第三期建设，使展馆面积达到22万m2，成为北美最大的室内展览中心，每年承办国际五金展、机床展、家庭用品展及制造业展等特大型国际性展览，每年吸引的游客超过400万。成为芝加哥重要的市民公共活动中心和旅游胜景。金融业也成为芝加哥现代服务业的品牌，2006年，CME和CBOT的总成交量超过22亿份合约，总成交额超过100万亿美元，其中四分之三的交易通过电子交易完成。芝加哥还拥有300多家美国银行、40家外国银行分行和l6家保险公司，这些银行和金融机构在金融资产总额和商业贷款数额等方面均列美国前3名。芝加哥还拥有l10多家报纸和许多大报社15家电视台、100家电台、100多个有线电视台。这些文化传媒对增强芝加哥的知名度和城市辐射力有重要作用。经验之四 ：利用重建机遇，贯彻实施“百年规划”因为1871年的“芝加哥大火”重建，尤其是为了迎接城市经济发展的高峰时期，芝加哥于1909年制定了城市总体规划(即“芝加哥1909计划”)。规划提出建设芝加哥的CBD，建立永久公共绿地系统和湖滨大道，建造“海军码头”作为水运中心；建造深入水中的人工半岛作为公共绿地和文化、休闲设施的基地；建造大型体育馆；开辟密歇根大街商业中心区；建造双层沿河交通通道；建造大型火车站以及贯通城市东西的CBD中轴线。这个规划富有远见，基本确立了芝加哥的城市框架，指导了近百年的城市建设。其后，1958年的“芝加哥总体规划”重点提出进行土地使用调整、公共建筑、快速公共交通和步行环境的改善，为服务业提供发展条件。1973年的“芝加哥2l世纪规划”，重点是通过改善道路、基础设施和住宅建设来振兴中心区。l983年的“芝加哥中心区规划”确定进一步投资中心区的会议展览中心、文化设施、历史建筑保护和公共绿地。l999年的“芝加哥大都会规划”以及2002年的“芝加哥中心区规划”重点对中心区的办公、居住、商业零售、文化设施、会展及旅馆设施、教育设施、工业建设等发展需求做了详细预测和安排。在历次规划中，芝加哥始终坚持了“l909计划”的基本思路，不断加以完善，确保了规划的基本格局不动摇。经验之五：发掘地理优势，大力建设基础设施芝加哥位于密歇根湖和芝加哥河的交汇处，有良好的水运条件。但是如果没有1848年开挖的芝加哥运河将密歇根湖、芝加哥河、伊利诺伊河及密西西比河连接起来，一条贯穿美国大陆的黄金水道就无法形成，芝加哥也无法成为美国全国的交通中心和“中西部的首都”。与芝加哥相似的、位于密歇根湖畔的密尔沃基市（Milwaukee）和位于密西西比河畔的圣路易斯市（St. Louis）都有潜在的良好地理条件，但都没有达到芝加哥的成就。可见决策者的正确决定（挖运河）乃是芝加哥命运的转折点。客观条件要靠人的挖掘和开发，没有人的努力，客观条件仍然只是“潜在优势”而无法成为“显性优势”。l9世纪中期，芝加哥抓住美国开发西部的机遇开通了连接北美五大湖与密西西比河的运河，成为全美最大的水运枢纽。美国建设贯穿东西的铁路时，芝加哥抓住机遇，建成世界上最大的铁路枢纽中心、美国最大的联合货运市场，成为北美所有6个一级铁路交换运输的唯一通路。在高速公路时代，12条公路干线经过芝加哥，芝加哥成为全国高速公路网的重要节点和州内公路系统的中心。当航空运输开始成为主宰世界的交通工具时，芝加哥于1955年建成世界上最繁忙的机场奥海尔机场和世界最大的航空公司美园联合航空公司，又成为世界航空运输中心、北美的空中枢纽。芝加哥虽然在地理上处于美国大陆中心，具有成为交通中心的可能性，但是在1847年还没有铁路。正是由于市政府10年努力，到1857年芝加哥就成为美国铁路网络的中心，成为全美国6大铁路系统的终点站。在1960年代，当航空运输刚刚兴起时，芝加哥的决策者又一次抓住机遇，建成奥海尔机场，成为唯一的拥有两个航空公司（联合航空公司和美国航空公司）的国际航运中心。经济学家在总结芝加哥的自然条件加上人为努力的经验时，用“幸运加聪明”（lucky & clever）来对它进行描述，而这个描述是十分正确的。经验之六：利用民间组织，提高政府行政效率芝加哥和很多美国城市一样，是一个移民城市。20%的芝加哥人为非美国本土出生的外国移民。在同一个城市中，使用的语言有100多种。芝加哥的行政架构复杂，除了芝加哥市，大芝加哥地区有272个市镇，303个学区，587个自治的公共机构，以及850万人口。如此复杂的种族问题和行政问题，迫使芝加哥的管理者采用“民主集中制”，即市镇自治，让不同市镇、不同种族的代表都有一定发言权；同时又有一个超越市镇自治体的“大都会地区市长委员会”来协调272个中小市镇的关系。当出现利益冲突时，“市长委员会”不是纠缠于难以形成共识的问题，而是集中于有明显共同利益的方面，例如交通拥塞、税收、住房等方面，在这些问题上建立共识，然后扩展到其他方面。更重要的是，在城市管理中将一些困难问题交给独立的、非政府的市民组织来解决，例如“大都会区规划委员会”（MPC）、“芝加哥都会区2020委员会”（Chicago Metropolis 2020）等组织。这些市民组织以“协作互让”为基本理念，在解决冲突问题时和其他各方面的民间机构进行非正式的斡旋，协助政府达成正式协议。经验之七：重视教育文化，依靠脑力成功转型芝加哥曾经是重工业城市，依靠的是所谓“肌肉型”的产业。现在它已经变成重要的国际教育科研城市、文化体育城市和休闲城市，即所谓“头脑型”产业的城市，因为它主要依靠人的智慧和独创性。芝加哥的高等教育质优而相对便宜（拥有78位诺贝尔奖得主的芝加哥大学、西北大学、芝加哥伊利诺伊大学、伊利诺伊州理工学院等），有优秀的科研机构（国立费米实验室、国立阿冈实验室等），丰富的艺术生活（交响乐、歌剧、芭蕾、戏剧、爵士、蓝调音乐），著名的球队（获得2005年世界棒