政府预算管理ppt课件.ppt

健全中央和地方财力与事权相匹配的体制 PPT模板下载 1 目录 地方债 促进财政体制改革我国体制存在的问题健全中央和地方财力与事权相匹配体制的目标任务健全中央和地方财力与事权相匹配体制的总体思路财力与事权相匹配体制的几点其他内容总结 2 地方债 促进财政体制改革 3 地方债 促进财政体制改革 截至2013年6月底 中央和地方政府性债务总额30 27万亿元 其中地方政府性债务总额不到18万亿元 17 89万亿元 中央政府性债务总额12 38万亿元 全国政府性债务总额占GDP之比为53 5 2014年 中央财政代地方政府发行债券4000亿元 包括10个省市1090亿元的地方政府自发自还试点 从2015年开始 我们预计此类债券的绝大部分将由地方政府独立发行和偿还 此外 今年前9个月地方融资平台共发行各类城投债约1 5万亿 我们估计全年发行规模可能达1 8万亿元 假设这当中的三分之一纳入到新框架下的 地方债 则意味着 地方债 发行规模还将有额外的6000多亿元 预计2015年新框架下的 地方债 发行规模最多可能将达1万亿元 以填补地方政府融资缺口 4 地方债规模成因与财政体制 1 财政分权下财权事权不对等致地方债务扩张 分税制后地方财政收入减少而财政支出刚性 社会保障 地方政府部门及其事业单位费用和地方发展配套基础设施建设均依赖地方财政支出 财政财权事权不对等导致地方财政收支不断恶化 中央转移支付也难以完全覆盖财政缺口 政府通过举债寻找新的资金来源也就不足为奇 5 2 预算法 和财政分权改革不彻底放大了地方举债风险 地方政府无法通过正规渠道融资弥补财政缺口 只能依赖融资平台 一方面导致融资成本高企 另一方面债务未纳入预算管理 无从监管 此外 财政分权改革并不彻底 省级以下分税制并未有效推进 财政支出责任层层下压 下级政府苦不堪言 导致地方债务结构集中于低级别政府 3 地方政府面临预算软约束 首先 经济下行压力下 中央无法对地方政府采取硬约束 对地方举债投资扩张是默许的态度 其次 地方债务呈现大而不倒的特征 若地方政府债务风险暴露 出于就业和守住系统性金融风险底线的考虑 中央无法真正置之度外 最后 地方为平台公司提供显隐性担保 银行降低了对平台公司的风控管理 造成金融机构对地方债务约束软化 6 党的十七大报告提出 健全中央和地方财力与事相匹配的体制 十八届三中全会强调 建立事权和支出责任相适应的制度 总而言之 应加强财政体制改革 健全中央和地方财力与事权相匹配的制度 加强预算管理 7 我国体制存在的问题 8 我国体制存在的问题 建设公共财政 实现基本公共服务均等化 既要增加投入 也要有体制保障 近年来 各级政府着眼于提高公共服务水平 大力推动财力向民生倾斜 向农村倾斜 向中西部倾斜 实际效果是好的 但应清醒地看到 在财政体制上还存在一些值得注意的问题 其中的一个突出问题就是财力与事权不匹配 其主要表现 一是职责不清 中央和地方各级政府基本公共服务的重点职责不够清晰 往往一件事中央和地方都有责任 但各级政府应当支出多少并不落实 致使一些公共服务不到位 二是基层政府没有相应的财力保障 基层政府缺乏主体税种 目前许多地方特别是中西部地区的县级财政依然十分困难 转移支付已成为地方特别是基层财力的重要来源 这一方面致使提供公共服务的效率有所下降 另一方面导致县级财政预算不完整 尽管转移支付对缩小地区财力差距发挥了重要作用 但存在着不规范 层次太多而难以有效监督等问题 迫切需要改革和完善 9 我国体制存在的具体问题 收支倒挂的 非对称 财政制度安排中央与地方事权划分问题财政管理体制改革的问题 10 1994年的分税制改革以提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重为目标 改革的主要内容是对中央和省两级政府的财权进行分配 但分税制改革并没有对政府间的事权和支出责任进行明确划分 也没有对省以下政府间财政体制进行规范 相关数据显示 1994年分税制改革后 中央财政收入和地方财政收入相当 但地方财政支出远大于中央财政支出 有学者统计数据显示 地方政府用45 的预算财力承担75 的事务 这是当前最严重的问题 财力事权不匹配 由此导致 随着分税制的推行 财权逐级上收 事权逐级下放 造就了中国目前收支倒挂的 非对称 型财政制度安排 收支倒挂的 非对称 型财政制度安排 11 我国存在地方政府财力与支出责任的不匹配现象 2011年地方政府承担的财政支出超出地方自有收入加财政转移支付收入之和近2000亿元 地方财力与支出责任的不匹配很大程度上源于中央和地方事权与支出责任的不一致 也就是说 地方政府替中央政府承担了许多不在其事权范围之内的事务的支出责任 且并没有获得中央政府充分的转移支付补助 由此导致地方政府财力不足 政府间财权与事权不匹配 政府间财力与支出责任不匹配 政府的财权与事权完全匹配难以实现 政府事权划分的依据是各自承担的公共品供给责任 而不同级次政府间和同级政府间的供给责任不可能完全等同 很难找到一种划分财权的办法恰好使每个政府的财权和事权相等 收支倒挂的 非对称 型财政制度安排 12 楼继伟认为 财权和事权也可以不完全对等 贾康认为 财权 事权统一的前提是在省 自治区 一级行政区划下再次实行分税 杨斌认为 我国分税制下一步的发展方向是 非对称型分税制 主张在税收初始分配上由中央占主要部分 但国家财力的最终使用则主要由地方支配 目前国内学术界的观点较为一致 中央与地方政府间事权划分不明确 存在较多的重叠交叉 地方承担了过多的事权 多数学者认为 地方的财权与事权应当统一 但对于具体的运行机制 学者们的看法却不尽相同 中央与地方事权划分的问题 13 中央与地方财力与事权相匹配 可包含三个层面 第一 地方财力与事权相匹配 第二 中央财力与事权相匹配 第三 在中央与地方事权划分协调 合理的基础上实现中央财力与地方财力的总体匹配 14 财政管理体制改革的问题 1 目标问题 三级财政论 和 乡财县管论 得到决策层的一致认可并已付诸实践 分税分级财政体制 分税分利财政体制以及均衡财政体制等很多新的改革思路也已经浮出水面 多数学者坚持认为 财政管理体制改革的目标应是在中央集权下的地方分权 实行分税分级财政体制 2 转移支付问题税收返还不是严格意义的转移支付 转移支付规模的确定应以因素法取代基数法 建立科学的量化指标体系和客观标准 地方应得到的转移支付数额应以该地区初始财力与必要事权所需财力间的缺口为基准 3 地区经济等级评价的问题目前我国学者也在致力于这方面的研究 15 所以在目前的财政管理体制设计中 没有充分考虑到区域经济差异的因素 对地区均衡发展和地区经济等级的研究也没有与体制研究和设计相联系 只有建立 健全中央与地方财力与事权相匹配的财政管理体制 才能有效地缩小地区间的差异 促进宏观经济的平衡发展 解决现行财政管理体制中的诸多问题 16 健全中央和地方财力与事权相匹配体制的目标任务 基本目标是为推进基本公共服务均等化提供体制保障 党的十七大报告明确指出 完善公共财政体系 要 围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设 我国公共财政体系的目标是实现基本公共服务均等化 这个决策既符合我国实际 也借鉴了国际上的经验教训 政府提供公共服务的水平 归根结底取决于国家经济发展水平 超越阶段和发展水平盲目提高公共服务水平 只会欲速而不达 我国仍处于社会主义初级阶段 保障和改善民生任重而道远 应立足于 基本 扎扎实实地先把基本公共服务做好 根据这个目标 健全中央和地方财力与事权相匹配的体制 基本方向就是确定各级政府基本公共服务的职责重点 并相应保障财力 17 健全中央和地方财力与事权相匹配体制的目标任务 根本任务是处理好中央与地方的关系 地方是基本公共服务的主要提供者 应明确其职责 发挥其优势 保护和调动其积极性和主动性 同时 也必须强调中央权威 保证国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作 在财政管理体制上 必须保持中央对国家财力的相当程度的集中 保持中央强大的宏观调控能力 有些基本公共服务 如保证国家经济安全需要的粮食储备 石油储备以及医药储备和救灾物资储备等 由中央来做具有明显优势 坚持维护中央权威 又注意调动地方积极性 使二者有机统一 是健全中央和地方财力与事权相匹配体制必须坚持的一个基本原则 18 健全中央和地方财力与事权相匹配体制的总体思路 健全财力与事权相匹配的体制 大体上有三种思路 一是财力配置格局基本不变情况下调整事权安排 二是事权安排格局基本不变情况下调整财力配置 三是事权安排与财力配置相互进行适应性调整 当前 维护主体税种不变的格局 事权安排与财力配置相互进行适应性调整 是较好的选择 采取从调整支出入手的思路 着眼于提高政府基本公共服务的效率 把财力和责任都下放给有比较优势的地方主要是县级政府 是比较稳妥的 19 建立中央与地方财力与事权相匹配制度的关键 建立中央与地方财力与事权相匹配制度的关键 就是要在中央财政与省级财政之间找到一个合适的区域平台 一个兼顾公平与效率的 实施区域财政横向均衡制度的理想平台 依托这个相对均衡的区域平台 能实现区域竞争主体的起点公平 能对各区域在行政性资源配置上采取平等性政策 实现区域竞争规则的过程公平 能建立区域财政横向均衡制度 实现区域分配的结果公平 同时 在我国地区间经济发展水平差距较大的情况下 应实行有差异的税种划分或有差异的财政管理体制 要实行差异化的财政管理体制 关键是要合理划分政府间的事权和财权 在实现地方财力与事权匹配的基础上 实现中央与地方财力与事权的匹配 20 实现地方事权与财力的匹配 有两个基本途径 一是调整收入 即在中央与地方事权划分相对清晰且地方事权范围相对稳定和统一的条件下 中央通过对地方本地收入 R 的分配 如分税 和收入再分配 如补助 来实现地方财力与事权的匹配 但是 在地区间收入水平存在巨大差异的条件下 进行收入调整则需要较大的力度和成本 二是调整事权 即在一定收入分配格局下 依据地方财力确定其事权 由于政府间事权的划分决定于国家的政治 经济制度 大范围和经常性的事权调整不仅在现实中缺乏可操作性 而且可能会产生更大的社会成本 因此 地方财力与事权的匹配主要是通过对地方财力的调整来实现 但也不应排除可通过对部分地区个别事权的调整来实现 21 实现地方事权与财力的匹配其他几点内容 明晰中央和地方政府提供基本公共服务的职责重点 现在需要进一步划分清楚的 是那些与群众利益关系最密切 群众最希望解决的基本公共服务问题 把这些问题的事权和责任先理清 然后依据效率的原则 明晰以哪一级政府为主负责 明确支出责任 逐步推进改革 22 实现地方事权与财力的匹配其他几点内容 改革和完善转移支付制度 应借实行大部门体制改革和建设主体功能区的东风 对中央财政转移支付特别是专项转移支付进行整合 改变各部门各自为政 设立项目众多的状况 改变层层报批的管理方法 中央部门不再直接管那些管不了也管不好的远在基层的零碎项目 应把适合地方管理的事权下放 明确地方责任 财力也随事权下放地方 在此基础上 对支出基数适当调增 逐步实现财力均衡 23 做实县级财政 着力推行 省直管县 和 乡财县管 改革 减少财政级次 提高资金使用效率 目前 地方基层财政困难加剧 在一定程度上正是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间的不相适应性日渐突出所致 根据财政局文件指示 简五从三 的财政格局要求撤销原有的乡镇财政 划归为县级财政督管暨 乡财县管 目前 三级财政 乡财县管 和 省直管县 在实施中纵向财政失衡 横向财政失衡等问题不仅没有得到妥善解决 反而呈现出进一步恶化的趋势 省直管县改革关键要解决好四大问题 实现地方事权与财力的匹配其他几点内容 24 1 减少行政层级 管理重心下移 2 推进基本公共服务均等化 重构公共服务体系 3 理顺中央与地方事权与财力的关系 为基本公其服务均等化提供财力保障 4 改革县域主要领导干部的配置结构和选拔方式 提高地方政府的公共治理能力 25 在目前主体税种不宜有大的改动的情况下 可以鼓励地方正税清费 允许地方试点设置一些地方税种诸如财产税 资源税 同时取消一些不合理的收费 提高包括县级在内的地方本级财政收入的比重 增强地方办事的自主性 强化省级平衡责任 对县级财政 托底 保障其基本的支出能力 上级转移支付作为基数拨下来 县级就可以编制完整的预算 这种全口径 完整的预算 不仅有利于人大监督 而且有利于广大人民群众切实评估公共服务的绩效 可以预期 建立起一个财力有保障 责任明确 监督到位的公共财政体制 政府基本公共服务的水平和效率就会不断提高 进而为全面建设小康社会 加快推进社会主义现代化提供重要体制保障 26 总之 建立中央与地方财力与事权相匹配的体制 实现地区财政均衡可以从以下方面进行 政府事权划分将地区经济分级根据具体情况完善分税制与转移支付制度 27 政府事权划分 依据我国的政治 经济制度和政府职能 我们将政府事权分为三个部分 地方事权 指必须由地方政府行使的事权 中央事权 指必须由中央政府行使的事权 共有事权 指可由地方行使也可由中央行使的事权 以此为依据 分别确定各省市区的地方事权和共有事权 通过调查 测算 确定中等经济发展水平地区在正常情况下行使相应事权的支出水平和支出总量 28 地区经济分级 在借鉴相关研究成果的基础上 建立评价和划分地区经济等级的指标体系 并对我国的省市区进行经济发展水平 等级 划分 初步可分为发达地区 较发达地区 欠发达地区和贫困地区 在此基础上 主要调查四个方面的内容 1 地方的事权范围 2 地方财政支出和收入的总量与结构 3 地方财力与事权的匹配程度 4 地方事权的运用状态和结果 要重点考察同等级地区之间以及不同等级地区之间在上述四个方面的异同 29 完善分税制与转移支付 通过分税制改革 中央集中了大量的财政收入 约占财政总收入的50 60 左右 与此同时 中央和地方的支出划分几乎没有发生显著变化 即分税制没有改变中央和地方的事权划分格局 由于各级政府财权与事权严重背离 分税制就无法起到平衡地区差异的作用 更导致了地方政府财源缩减 促使其从预算外寻找收入来源 城市财政主要以出卖土地为自己筹集财政收入 分税制确实把超过半数的财政收入集中到了中央政府的手里 地方政府的收入占整个财政收入约40 其支出却占到整个财政支出的60 到70 中间的差额是由中央政府的转移支付解决的 30 转移支付中有相当一部分是通过专项补助进行的 至于补给谁 不补给谁 补助量的多少 既缺乏严格明确的规定 也不是严格依据事权而定 既没有公开的预算 也不受人大的监督检查 完全由官员个人负责操作 这就难以避免拨款的随意性 也极容易造成县乡财政收入的不稳定 不公正 应当明确 基层财政出现的困难和问题 并不是分税制造成的 恰恰相反 是由于分税制不到位 只有完全 彻底的分税制才是我国财