耕地保护政策与实务知识.doc

耕地保护政策与实务一、形势与任务（一）坚守18亿亩耕地红线形势严峻人口多、人均耕地少、耕地后备资源不足、生态环境脆弱，资源禀赋是我国的基本国情。近年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，特别是近两年实行的“扩内需、保增长”，耕地保护的压力越来越大。1、人均耕地少、优质耕地少、耕地后备资源少。2008年，我国耕地面积是18.257亿亩，人均只有1.37亩，不足世界平均水平的40%，北京、天津、上海、浙江、福建和广东6省市的人均耕地，已经低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。全国中低产田与高产田的比例约为7:3，全国水土和光热条件好的优质耕地，仅占全国耕地的1/3，主要分布在东南部地区，而这些地区又多是目前建设占地最多、最快的地方。理论上全国耕地后备资源总潜力约为2亿亩，可以开垦城耕地的只有约8000万亩。2、土地开发利用粗放浪费。一方面，城镇盲目扩张，建设贪大求洋，用地结构不合理，产出效率低下。我国城镇人均建设用地达133平方米，超过国家规定的人均80120平方米的标准。城市建设用地40%以上低效利用，还有5%处于闲置状态。全国每年新增建设用地中，工业用地占40%，有的东部省市高达60%。工业用地产出效率也比较低，还不到发达国家的10%。另一方面，农村空闲住宅多、空心村多，人均建设用地逐年扩大。农村空闲住宅面积约占村庄建设用地问题的10%15%。农村人均居住建设用地从1996年的193平方米增加到2008年的229平方米。3、土地供需矛盾非常突出。目前，全国有22个省份已经突破或基本用完现行土地利用总体规划确定的本省份到2010年的建设用地指标。近年来，每年的建设用地指标也就是不到600万亩，只能满足最多一半需要。正在修编的土地利用总体规划，只能满足公路、港口、民航、铁路等基本建设到2020年规划需求的1/22/3。4、土地违规违法形势依然严峻。一是省级违规违法批地用地基本不存在；二是一些市县直接违规违法批地，或者地市县政府默许，纵容，操纵甚至迫使下级政府违规违法批地用地；三是违规违法用地向下蔓延，由地市向县、乡（镇）、村级蔓延。以租代征就大量发生在乡（镇）政府和村级组织；四是土地违规违法东部没有遏制，中西部地区有上升的势头。5、党中央国务院提出的一系列扩内需，保增长等措施，对耕地保护工作提出了更高的要求。一方面，为应对国际金融危机，2008年第四季度中央新增投资1千亿，带动地方4千亿，今明两年，中央要投资1.18万亿元，带动地方4万亿投资。在这么短的时间内，投资力度这么大，这么多的项目要落地，对严守18亿耕地红线造成很大的压力。另一方面，党的十七届三中全会决定、今年的中央一号文件，对建设和完善最严格耕地保护制度提出更新、更高的要求。（二）耕地保护任务十分艰巨改革开放30年来，严格保护耕地的政策取向，为我国粮食安全、社会稳定、经济安全奠定了坚实的物质基础，使我国工业化、城镇化进程平稳而快速地推进。1、保护耕地是粮食安全的基础。一方面我国人口总量和人均粮食消费量在持续增长，而粮食和耕地供需关系处于“紧平衡”状态以及国际粮食市场的调节空间有限，要求我们尽可能维持现有耕地面积。另一方面决定未来耕地需求量的因素包括粮食需求量、粮食自给率、粮食播面单产、粮食播种比例和耕地复种指数，到2020年我国人口规模将达到14.5亿人14.7亿人，粮食需求量为7.41亿吨7.54亿吨。目前粮食单产涨幅空间不大，粮食播种比例和复种指数均呈下降趋势，而粮食自给率已高于95%。从以上指标分析，2020年我国耕地需要量为18.09亿亩左右，目前耕地面积为18.26亿亩，离红线还有2600万亩。2、保护耕地也是为了社会稳定。耕地是农民最重要的生产资料和最基本的生活保障。耕地提供了农民4060%的经济收入，6080%的生活必需品。我国目前城镇化率约为45%，至少有6亿多农民生活在农村，有约1.3亿名进城务工农民，在当前金融危机影响日深的情况下，耕地是一些失业农民工的重要“心理防线”，通过严格控制保护耕地并及时补充占用的耕地，可以防止出现大量失地农民，有效维护社会稳定。3、保护耕地同样关系经济安全。粮食问题本身也是经济问题。耕地是轻工业基本原料的主要来源，没有耕地提供的不断增长的原料支持，就没有工业的持续快速发展。每一次粮食短缺都带来粮价高涨，并带动社会物价总水平的上涨，影响宏观经济的稳定。由美国次贷危机引发的金融危机，清楚地告诉我们，如果放松土地供应闸门，任由土地被征转并成为信贷抵押品，其可能引发金融风险不可低估。4、保护耕地还是保护人类赖以生存发展的自然生态系统和文化景观的需要。耕地是最好的绿地，耕地特别是水田，是重要的人工湿地，耕地系统本身在有机物质生产、维持大气二氧化碳和氧气的平衡等方面，具有重要的生态功能和价值。与此同时，保护耕地，也意味着我们在建设现代文明的同时也保住了传统文明，实现了多样化。5、保护耕地不会延缓城镇化进程，推高房地产价格。一方面，我国的耕地保护制度虽然严格，但并非盲目和僵化地执行，而是以推进节约集约用地和土地整理开发为主，对符合规划和国家政策的各类建设的必要用地都给予了保障。20世纪80年代以来，我国城镇化加速发展，城镇化进程并没有因为国家实行耕地保护政策而减缓。另一方面，房地产价格的高低最终是由供求关系决定的。即使在土地资源丰富的国家（如美国、加拿大），大城市地区特别是中心城区的房地产供应也总是稀缺的。有效需求会随着城市经济发展不断扩大，在供应减少和需求扩大的全力作用下，房地产价格必然趋于上升。而近期国内外许多城市房价下降，其根本原因就是经济衰退导致需求不足。我国城镇化发展用地是充分保障的，没有因为保护耕地减少必要的房地产用地供应，因此，保护耕地不可能推敲房地产价格。总之，耕地在我国经济社会发展和生态文明建设中具有不可替代的特殊地位，保护耕地始终是我国现代化进程中一个全局性、战略性重大问题。二、基本农田保护基本农田是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。我国现有基本农田15.89亿亩，占耕地总量的86.8%，几乎承担着我国全部的粮食生产任务。按我国人口高峰时对粮食的需求和单位面积粮食生产能力测算，中央提出的一人一亩口粮田的目标，到2030年要保16亿亩基本农田。十七届三中全会决定明确提出“划定永久基本农田，建设保护补偿机制，确保基本农田总量不减少，不改变，质量有提高。”各地要结合土地利用总体规划修编，调整好基本农田布局，对规划确定的基本农田落实到地块和农户，采取特殊保护措施，实行永久保护。（一）基本农田保护区划定基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。县级土地利用总体规划，应结合土地用途区确定，划定基本农田保护区；乡级土地利用总体规划，应将县级规划划定的基本农田保护区进一步落实到地块。1、下列耕地应当划入基本农田保护区：经国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在发行或已列入发行规划的中、低产田；农业科研、教学实验田；集中连片程度较高的耕地；相邻城镇间、城市组团间和交通干线间绿色隔离带中的耕地。2、为基本农田生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施，以及农田之间的其他零星土地，可以划入基本农田保护区。3、土地利用总体规划已预留为建设用地的土地，不再划入基本农田保护区。4、基本农田保护区的边界应依据上一级土地利用总体规划的规划目标和分区要求，参照已有的相关规划，综合考虑生态环境建设安排、基础设施建设用地布局、城乡建设用地扩展边界划定等因素确定。尽可能利用明显的线形物或河川、山脊、林带等自然、人工地物界线，兼顾行政界限。5、基本农田保护区划定中，可以多划一定比例的基本农田，用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田，包括难以确定用地范围的交通、水利等线型工程用地，不宜在城镇村建设用地范围内建设、又难以定位的独立建设项目（如防灾建设、社会公益项目建设、城镇村重要基础设施建设、污染企业搬迁等）。同时，列明可在基本农田保护区内安排的建设项目清单。（二）划区工作的具体要求基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界。乡（镇）国土资源所根据乡（镇）土地利用总体规划确定的基本农田保护的安排、数量指标和质量要求，把基本农田保护指标落实到乡（镇）1:1万的土地利用现状图上。一般将一个行政村范围内的基本农田作为一个基本农田保护片，并在土地利用现状图上，按从左到右、从上到下的用阿拉伯数字编号。在每个保护片内，由村庄、工矿、道路、河流等明显界线将基本农田划分为若干块，并按从左到右、从上到下的用阿拉伯数字编号，即采用“区片块”3级划分编号。填写基本农田保护地块汇总表及基本农田保护区面积汇总表，建立本乡（镇）基本农田保护统计台帐，并将划定的基本农田保护块落实到村组、地块和农户（承包经营户），做到基本农田保护图、表、台帐和地块相符。划定基本农田保护区时，不得改变土地承包者的承包经营权，要在主要交通沿线、集镇、村庄、集镇周边集中连片的基本农田保护区，根据关于基本农田与土地整理标识使用及标志牌设立的规定（国土资发2007304号）的要求，设立统一规范的基本农田保护标识和标志牌。（三）基本农田的占用和补划1、严格占用基本农田审批制度。基本农田保护区经依法划定后，任何个人不得改变或者占用。除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目以外，其他非农建设一律不得占用基本农田。选址正确无法避开基本农田，并符合法律规定，涉及农用地转用和土地征收的，必须按法定程序报国务院批准。不得批准对基本耕作层造成永久性破坏的工程临时用地。严格执行占用基本农田听证和公告制度。经依法批准或法定程序通过调整规划占用基本农田的，征地补偿按法定的最高标准执行。2、强化基本农田补划制度。经国务院批准建设占用基本农田或法定程序调整规划造成基本农田面积减少的，当地人民政府应当按照批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照当地最高标准执行交纳耕地开垦费，专款补划基本农田。补划的基本农田应是优质耕地或将土地整理复垦新增加且经验收合格的耕地补划为基本农田。补划的基本农田要与占用的基本农田数量质量相当。补划的基本农田也要进行编号。补划后要做到图、表、台帐、档案一致。要将补划范围、面积及时通知村民委员会和土地承包经营户，并要在补划区公告。（四）基本农田监督管理1、基本农田保护目标责任制在设立基本农田保护区的地方，县级以上人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护目标责任书。村民委员会与村民小组和土地承包经营户签订基本农田保护目标责任书。基本农田保护目标责任制应纳入政府任期目标考核内容，实行奖惩。基本农田保护目标责任书应当包括以下内容：（1）基本农田的范围、面积、地块；（2）基本农田的地力等级；（3）保护措施；（4）当事人的权利义务；（5）奖励与处罚。2、基本农田保护措施（1）建立基本农田保护档案经划定的基本农田保护区、由乡（镇）国土资源所按片块，统一建立档案。档案内容包括：编号、四至境界、面积、利用类型、土地等级、土地承包人和片块管护人姓名等。并由片块管护人或土地承包人签字。基本农田依法批准占用后，在相应的档案要注明。对补划的基本农田要及时建立专门档案。（2）建立基本农田社会化监督网络经划定的基本农田保护区，要以书面的形式将保护地块、面积、管理规定及责任通知到村、组及各承包经营户。乡（镇）国土资源所要帮助村民委员会或村民小组制定村规民约，领先群众和社会力量做好基本农田的保护工作。 （3）建立基本农田定期巡回检查制度乡（镇）国土资源所应对工作人员划定基本农田动态巡查责任区，每月至少开展两次基本农田的专项巡查，巡查内容主要有：基本农田保护标志是否有被损毁移动情况；基本农田保护区内是否有违法占地情况；基本农田保护区内是否挖塘养鱼，进行蓄禽养殖或发展林果业以及其他严重破坏耕作层的情况；基本农田保护区内是否有建窑、建房、建坟、挖沙、采石、取土、堆放固体废弃物或者其他破坏基本农田的情况；基本农田保护区内是否有耕地闲置和荒芜情况；基本农田保护区内的土地是否有被工业“三废”污染情况；经依法批准占用基本农田的单位是否将耕作层的土壤剥离，用于新开垦的耕地、劣质地或其他耕地的改良。巡查情况要录入巡查台帐，有违法行为要及时报告上级国土资源行政主管部门依法作出处理。（五）基本农田建设1、发挥示范作用。为适应新形势下对基本农田实行特殊保护的需要，我们提出了以建设促保护的新思路和新举措，全面提升了基本农田保护和管理水平。在全国设立了116个国家级基本农田保护示范区，浙江、湖北、湖南等省也设立省级基本农田保护示范区，建设标准基本农田，加强基本农田监管体系建设，逐步实现基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化的“四化”目标。2、建立基本农田经济补偿机制。稳定耕地特别是基本农田的面积，提高耕地质量，必须加大规划确定的重点地区及重点工程、粮食主产区和基本农田保护区的土地整理的投入。鼓励有条件的地区探索建立基本农田保护基金，对农村和农村集体管护、利用基本农田给予补贴和奖励；引导政府资金和社会资金共同参与基本农田建设。三、农村土地整治 农村土地整治是指土地整理复垦开发与城乡建设用地增减挂钩（即城乡建设用地增减平衡，耕地总量不减少，建设用地规模不增加）为平台，以重大工程、示范项目为载体，围绕“地从哪里来，人往哪里去”等一系列问题，统筹安排三农建设，整体规划、整村（镇）推进，田、水、路、林、村综合整治，从而促进农田产能普遍提高，村容村貌全面改观，基础设施综合配套，产业结构逐步优化，要素布局趋于合理；形成“农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模集中，产业向园区集中”的崭新格局。（一）土地整理复垦开发成效从1999年土地管理法修订以来，我部建立了一系列管理制度，开辟了稳定的专项资金渠道，土地整理复垦开发已成为落实最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线的主要途经。1997年至2008年，全国共补充耕地面积4604万亩，大于同期建设占用耕地2927万亩；同期整理农用地约2亿亩，耕地利用程序普遍提高了3-10%；土地整理区产能普遍提高5-15%，提高农业综合生产能力；按当前全国人均耕地面积测算，避免了约3300万人失去土地，保证了长远生计。（二）农村土地整治的主要任务一是开展农田整治，对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，在增加耕地的同时，建设高标准农田；二是推进村庄整治，对农村基本设施和公共设施建设、农民旧房改造、新居建设等进行统筹规划和更新建设；三是依法依规推进集体建设用地流转的基础上，促进农村非农产业的发展和农民致富；四是通过城乡建设用地增减挂钩，将农村富余的建设用地指标调剂到城镇使用，获得土地增值收益反哺农村，发展农业，繁荣农村，致富农民。当前，推进农村土地整治的重点任务是，推进土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点的有机结合，实施土地整治重大工程和“万村土地整治”示范工程。国土资源部重点抓好1000个国家级示范点，地方开展9000个省级示范工程建设。（三）土地整理复垦开发乡镇国土资源所的主要职责土地复垦、开发整理项目建设分为项目申报、审批、实施和管理4个阶段。乡（镇）国土资源所主要参与项目实施和项目后续管理两个阶段的工作。1、项目实施项目实施管理实行公告制、工程招标制、项目法人制、合同制、工程监理制、审计制。（1）项目批准后，正式实施前，乡（镇）国土资源所应协助市（县）国土资源管理部门发布项目实施公告，公告内容包括：项目名称、建设位置、建设总规模、新增耕地面积、项目总投资、建设工期、土地权属状况、项目承担单位、项目施工单位、项目设计单位、项目工程监理单位等相关情况。（2）乡（镇）国土资源所按照有关规定核实项目涉及土地类、面积、界址及制定补偿方案和可能性调整方案等。（3）协调解决项目实施中出现的问题。（4）在接到验收申请后，及时组织验收组。验收组要吸收村组干部和项目村民代表参加。初验合格后报县级以上国土资源管理部门验收。2、项目的后续管理工作项目竣工后，乡（镇）国土资源所主要进行以下工作：（1）工程项目竣工验收后，要确定管理保护主体，落实管理保护措施。新开发土地未确定土地使用权的，可通过承包、租赁、拍卖等方式确定土地使用权，确保开发整理复垦后的土地及时得到利用。（2）土地开发整理复垦项目验收合格后，进行土地调整、群众确认和变更登记发证工作。（3）项目资料的收集、立卷、归档工作。从项目申报到实施、验收通过的有关文件、图表、影像等资料收集整理，立卷归档，移交档案室妥善保管。（四）农村土地整治中要注重把握的几个问题1、坚持统筹规划推进农村土地整治首先要严格实施好现行的全国土地开发整理规划（20012010年），规划目标的如期实现。同时，要按照全国土地利用总体规划纲要（20062020年）的总体要求，与经济社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划等有机结合，抓紧编制新一轮农村土地综合整治规划（即土地整理复垦开发规划），明确目标任务、区域布局、实施计划和保障措施，统筹农村生产、生活、生态用地，科学指导田、水、路、林、村综合整治。当前工作的重点是大力实施“万村土地整治”示范工程，列入示范工程的，要以村或乡（镇）为单位，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的要求，抓紧编制村土地利用规划，满足示范工程建设的需要。实施“万村土地整治”要注重保持农村风貌和当地特色，保留传统农耕文化和民俗文化中的积极元素，建设与城镇同样使得而风貌有别的现代农村，做到整治一个，改造一片，造福一方。2、切实尊重农民意愿要充分尊重农民土地财产权益，在整治方式、旧房拆迁、新居建设、非农就业等方面提供多种选择，做到整治前农民乐意，整治后农民满意。要发挥村民自治的制度优势，广泛听取村民组织和农民的意见，凡是村民组织和农民不同意的项目，不得实施。要创造条件，让农民参加工程建设，直接获得工资性收入。要鼓励整治后土地的依法流转，扩大农民收益渠道。3、坚持循序渐进农村土地综合整治工作要根据当地经济社会状况、农业生产水平、农民生活条件和资金保障能力等情况，因地制宜、分类推进。坚决防止一味照搬“城镇居民”和“楼式居住”等模式。在推进农村土地综合整治工作中，对目前能用和经发行后能用的住宅不要强行拆除，坚决禁止搞违背农民意愿的大拆大建。坚持以发送农村最迫切需要的生产生活条件为中心，以中心村综合整治为重点，完善各类基础设施，稳步推进农村基本公共服务均等化。四、建设用地审批建设用地审批制度是实施土地利用总体规划的主要政策工具，也是落实用途管制制度的基本手段。实施严格的用地审批，将对保护耕地、落实国家宏观调控政策起到重要作用。1999年土地管理法确立了以土地利用总体规划为核心的土地用途管制制度，设定了农用地转用、土地征收两项审批事项，审批权集中在国务院和省级人民政府，建立了以建设项目用地预审和农用地转用及征收审批为核心的建设用地审批制度。（一）建设项目用地预审1、建设项目用地预审的作用实行建设用地预审制度，是在建设项目审批、核准、备案阶段，由国土部门根据土地利用总体规划进行审查，凡不符合规划和产业政策的建设项目不得通过项目用地预审。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准项目，从“源头”上控制不合理用地。2、建设项目用地预审的内容（1）建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否与土地利用计划控制总盘子相衔接，是否符合土地管理法律、法规规定的条件；（2）建设项目是否符合国家相关规划、产业政策；（3）建设项目是否符合国家供地政策；项目拟用地规模是否符合国家有关行业建设用地标准；（4）建设项目拟占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障；（5）属土地管理法第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案及其论证意见、规划调整对规划实施影响评估报告、规划修改听证会议纪要等是否符合法律、法规等的规定。（二）建设用地审批1、建设用地报批形式从用地报批类型上，按照法律规定，建设用地分为两类：（1）“圈内用地”“圈内用地”是指城市和村庄、集镇建设用地。按照年度的用地计划，这类用地分批次报批，报批用地时不需要带具体的项目，而是由当地政府负责向具体项目供地。（2）“圈外用地”“圈外用地”是指单独选址建设项目用地。按照经批准的项目设计方案，以项目为单位报批用地。土地管理法实施条例第二十三条规定，能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，因选址的特殊要求，可以在“圈外”选址建设，原则上其他项目都应在“圈内”选址建设。2、建设用地审批权限（1）“圈内用地”的审批权限“圈内用地”，报批用地时需编报建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，由当地人民政府按照国家有关规定向用地单位具体供地。根据土地管理法第四十四条和报国务院批准的建设用地审查办法的规定，以下城市实施土地利用总体规划涉及农用地转用的，需报国务院批准，同时审批征收土地：直辖市、计划单列市；省、自治区人民政府所在地的城市；人口在50万以上的城市。上述城市以外的城市、村庄和集镇实施土地利用总体规划，涉及农用地转用的，均由省级人民政府批准。但农用地转用批准权限在省级人民政府，涉及征收农村集体土地的面积超过法定省级人民政府批准权限的，要在省级人民政府依法批准农用地转用方案、补充耕地方案后，报国务院批准征收土地方案。（2）“圈外用地”的审批权限“圈外用地”，报批用地需编报建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案。（3）占用农用地的审批权限根据土地管理法第四十四条和报国务院批准的建设用地审查办法的规定，以下建设项目涉及农用地转用的，需报国务院批准，同时审批征收土地： 国务院批准的建设项目；国务院有关部门和国家计划单列企业批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；重要军事国防项目；涉及占用基本农田的项目。上述规定之外的单独选址建设项目用地，涉及农用地转用的，均由省级人民政府批准。但农用地转用批准权限在省级人民政府，涉及征收农村集体土地的面积超过法定省级人民政府批准权限的，要在省级人民政府依法批准农用地转用方案、补充耕地方案后，报国务院批准征收土地方案和供地方案。根据土地管理法的规定，征收基本农田的、征收基本农田以外的耕地超过35公顷的、征收其他土地超过70公顷的，由国务院批准。在上述权限以下的征收土地，由省级人民政府批准。（4）占用国有未利用地的审批权限土地管理法实施条例第二十四条规定，下列建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地作为建设用地的，需报国务院批准：国家重点建设项目；军事设施；跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；国务院规定的其他建设项目。3、建设用地审批的基本要求（1）土地用途符合规划用途管制意味着规划用途严格管住，不能“乱动”；土地分为农用地、建设用地和未利用地，用途管制即严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。申报用地必须符合土地利用总体规划，或符合土地管理法规定的修改规划的条件。（2）纳入年度用地计划国家根据土地利用总体规划、经济社会发展需要、宏观调控政策、各地土地利用情况（违法用地扣减下一年计划）等，每年编制下达土地利用计划；计划指标主要有年度新增建设用地，其中农用地和耕地转为建设用地控制指标，同时隐含着未利用地转为建设用地控制指标，以及土地整理复垦、土地开发补充耕地指标。申报用地必须纳入年度土地利用计划才能批准。（3）履行耕地占补平衡义务耕地占补平衡必须在省（区、市）范围内完成。一般情况下，无论是单独选址建设项目用地还是城市建设用地，在申报用地前应当先行完成补充耕地。建设单位可以采取两种方式履行耕地占补平衡义务。一是自行补充，由建设单位在当地国土资源管理部门的监督和指导下，实施土地开发整理项目，完成补充耕地任务。二是委托补充，建设单位按规定标准向国土资源管理部门缴纳耕地开垦费，由国土资源管理部门负责组织实施土地开发整理项目，完成补充耕地任务。（4）切实补偿安置好被征地农民。下部分专门论述 4、建设项目用地审批中乡镇国土资源所的主要职责（1）乡镇国土资源所协助市县国土资源管理部门组织、清点报批材料。（2）乡镇国土资源所协助市县国土资源管理部门对报批材料进行初审，并上报省级以上国土资源管理部门批准。5、报国务院批准的单独选址建设项目用地报批材料（1）省级国土资源管理部门的审查报告（2）建设项目用地呈报一书四方案（3）建设项目用地申请表（4）建设项目用地预审批复文件（5）建设项目批准、核准或备案文件（6）建设项目初步审核文件（7）建设项目用地土地分类面积汇总表（8）建设项目用地勘测定界界址点坐标成果表（9）补充耕地地块国界拐点坐标表（10）补划基本农田地块边界拐点坐标表6、报国务院批准的城市批次用地报批材料目录省级政府向国务院呈报需提交的材料：（1）省级政府关于 年度城市建设用地请示文件（2）省级国土资源管理部门的审查意见（3）省级国土资源部门对市 年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收方案申报汇总表（4）市 年度农用地转用和土地征收方案表（5）标注申请用地位置的标准分幅土地利用现状图（6）标注申请用地位置的土地利用总体规划确定的中心城市建设用地范围控制图上一年度城市农用地转用和土地征收方案的实施情况说明城市人民政府向省级政府申报需提交的材料：（1）建设用地请示文件（2）农用地转用和土地征收方案实施方案表（3）标注申请用地和补充耕地位置的标准分幅土地利用现状图（4）建设拟征（占）土地可能性情况汇总表（5）建设用地勘测定界技术报告和勘测定界图（6）其他有关材料。五、征地及补偿安置制度2004年宪法修正案规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体土地实行征用或者征收并给予补偿。与原宪法相比，将征地分为征收和征用，强调应给予补偿。（一）征地特征1、统一性。征地是政府行为，由政府代表国家统一行使。征地主体一般是市、县人民政府，国土资源管理部门是政府行使征地权的职能部门，其他任何单位和个人均无征地权。但实际上在许多建设单位、政府有关部门、乡镇政府、领导干部均凭借手中权利、种种理由滥用征地权，政府统一征地成为一名空话。往往这种情况级易产生违法犯罪现象。由于没有政府出面，一些用地单位或个人直接与农民商谈征地费用，往往不依法办事，或压低征地费用，或损害国家利益。2、控制性。征地行为和范围受到严格控制，必须依照法定程序报国务院或省级人民政府批准。征地行为批准生效，过去所谓某领导批准征收土地、市县政府批准征收的现象不复存在，只有国务院和省级批准才能生效。3、补偿性。征地涉及集体土地所有权转移，农民的基本生产资料被占用，推动了基本的生活保障，因此必须依法按照原有生活水平不下降，长远生计有保障的原则，对被征地农民集体和个人进行合理补偿和妥善安置。不能牺牲农民利益为代价搞建设。4、强制性。征地是“国家为了公共利益需要”，在目前社会条件下，往往带有强制性。应该说只要国家依法给予了合理补偿和妥善安置，被征地农民集体和个人必须服从。阻挠征地现象一方面要看政府是否给予合理补偿和安置，另一方面也要看阻挠行为是否合理。可以申请法院强制执行，土地部门没有强制权。（二）征收与征用的区别1、征收征收是指国家机关和军事项目，能源、交通、水利等基础设施项目，城镇公共设施和公益事业项目，以及关系国家安全和国民经济命脉的重大经济发展项目，可以依法征收农民集体土地，并给予合理的补偿。2、征用征用是指抢险救灾、建设项目施工和地质勘查等需要临时使用农民集体土地的，可以依法征用，并给予合理的补偿。3、征用与征收的区别（1）征用是临时用地，用后要归还；征收是永久性用地，征后长期使用；（2）征用是不改变集体土地所有权性质，征收是改变了集体土地所有权；（3）补偿的标准不同，临时用地补偿，标准由省规定；永久用地的不得违犯法律规定。（4）征用以补偿为主，征收必须补偿安置兼并。（三）征地补偿现行土地管理法规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿。征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的6至10倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征收前三年平均年产值的4至6倍，但每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征收前三年平均年产值的30倍。征收其他土地的补偿标准以及青苗及地上附着物补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支情况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。国务院200428号文件明确提出，完善征地补偿办法，保证被征地农民生活水平不降低原则。“如依法支付的两项之和尚不足以保持原有生活水平，支付社会保障费用的，省批准增加安置补助费”。“两项之和补偿标准达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”“省级人民政府要制定并公布各市县统一年产值标准和区片综合地价，征地补偿要做到同地同价。”部于2005下发了关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知，2009起各省已全面实施新的征地补偿标准，征地统一年产值标准和征地区片综合地价已全面推行。实施新的征地补偿标准的作用一是有利于解决征地补偿标准偏低问题现行土地管理法律、法规明确征地补偿原则为原用途补偿，征地补偿标准测算方式采用以被征收“该耕地”的前三年平均年产值乘以法定补偿倍数的办法，这种补偿测算方式存在考虑因素单一、产值确定的随意性大、补偿倍数偏低等问题，造成征地补偿水平偏低，这也是引发征地纠纷的主要原因。明确了征地补偿原则必须保证被征地农民原有生活水平不因征地而降低，并体现长远生计和未来发展需要的原则。确立了适当从高原则，明确在确定主要农作物价格时，可以根据调查市场价格和国家收购价格，择高确定。在补偿测算因素方面，综合考虑了土地区位、农用地等级、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素。从测算方法上，突破了法律规定的单纯亩产值倍数的方法；从结果上说，由于考虑了多种因素，新的征地补偿标准会高于以往和现在的补偿标准，将在一定程度上缓解征地补偿标准偏低问题。二是有利于被征地农民保护自身的合法权益过去征地补偿标准都是政府定价，或省部协议，或政府包干，整个过程农民都不参与，农民事先对自己的土地在遇到征收时应该补偿多少知之甚少或者根本不知道，因此在征地补偿中缺乏平等的地位。在征地过程中，由于缺乏对征地补偿行情的了解，农民不能判断补偿是否合理，也找不到有力的依据来保护自己的权利。制订征地统一年产值标准和区片综合地价，首先必须根据国土资源听证规定的要求，依法组织听证，广泛听取各有关部门、农村集体经济组织、农民及社会各方面的意见和建议，依法、合理的意见必须接受，并依此对征地补偿标准进行修改和完善。同时还规定，经省级人民政府批准的征地补偿标准必须向社会公布，接受社会监督，这有利于让农民充分了解补偿标准，维护其知情权和参与权。三是有利于促进征地补偿的公平性法律规定的征地补偿是对“该耕地”的补偿，但在实际工作中由于“该耕地”情况不一，不同地类、不同项目之间存在征地补偿同地不同价，相邻地块的征地补偿差距非常悬殊问题，造成被征地农民集体和农户的心理失衡。统一年产值标准以区域内的耕地产值为标准确定；征地区片价是同一区片内，不同宗地的征地补偿标准相同，且不因征地目的及土地用途不同而有差异，同一区域内征地补偿标准是一样的。四是有利于规范政府征地行为现行的征地补偿产值倍数的测算方式，由于年产值和倍数的不确定性，在确定征地补偿费时留有很大的空间，随意性较大。有不少地方任意奢侈征地补偿标准，以此降低土地成本，作为招商引资的条件。同时，地方政府对征地补偿标准也缺乏有效的监管，宏观调控力不从心，不仅侵害了农民的利益，也造成了地区之间不正当竞争。重点建设项目相互压价。新的征地补偿标准使征地补偿更加科学、合理、客观，更加公开、透明，为政府部门依法行政提供了依据，为“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”提供了法宝。任何项目都必须执行相同的补偿标准。（四）征地补偿费用的分配、使用和管理1、分配（1）土地补偿费归农民集体所有，安置补助费地上附着物和青苗归个人。28号文件明确按照土地补偿费主要用于农户的原则，省级政府要制定土地补偿费在集体经济组织内部的分配办法。（2）凡承包地补偿应全部支付给被征地农户，用于发展生产或就业安置，任何单位和个人不得侵占、挪用或截留；（3）社会保障费用由当地人民政府负责足额用于失地农民的社会保障。（4）青苗、地上物等实物损失补偿和房屋拆迁补偿，通过评估确定，全部足额支付给投资的被征地农户或农村集体经济组织。2、使用和管理28号文件规定，农业部和民政部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监管。（1）加强村级财务管理，完善财务制度，严格监管征地补偿费的分配使用。一律实行专户存储、专账核算、专款专用；没有实行专户、专账管理的。（2）征地补偿费的收支和分配情况定期向本集体经济组织成员公布。（3）建立土地补偿费专项审计制度，县乡两级农村经营管理部门要定期对农村集体留存的土地补偿费管理使用情况实行专项审计，并纳入信息管理系统。（五）征地安置 28号文件明确，拓宽征地安置途径，确保农民长远生计 。要求各地要妥善安置被征地农民。对规划区内被征地的无地农民，要纳入城镇就业体系，建立社会保障制度，并让被征地农民有事可干；对规划区外的农民，要尽可能给他们留有必须的耕作土地，尽量减少无地农民，让被征地农民有地可种；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。对有稳定收益的项目，可以用土地使用权入股。各地实行的几种安置途径1、农业生产安置主要对城市规划区外单独选址项目征地。调剂的土地一般为承包方自愿交回的承包地、发包方合法收回的承包地、国家通过土地整理、复垦增加的耕地、新开发的耕地等。2、再就业安置（1）用地单位吸纳劳动力。一些有条件的用地单位或者成片开发的开发区，在同等条件下，进行适当的就业培训后，优先招收被征地村的劳动力进入生产企业就业，或者安排从事保洁、绿化、保安等工作。（2）劳动部门统一安排就业。上海、重庆等地，征地后失地农民统一由政府劳动部门负责，统一进行就业培训，统一安排包括劳务输出等就业。这种作法，由政府负责，失地农民的就业门路更广，途径更多，农民更放心。（3）鼓励失地农民自谋职业。在失地农民中，其中一部分具有一定的生产技能，在自愿的前提下，可以自谋职业，一般从事简单加工业、修理业或商业、服务业等第三产业。在城市近郊区，失地农民自谋职业的较多，政府制订相应的鼓励