第四章南水北调中线供水环境影响及社会效益评估案例.doc

南水北调中线供水环境影响及社会效益评估水资源是人类赖以生存和发展必不可少且不可替代的资源之一，也是整个生态环境中的重要因素。水资源系统与生态资源以及人类社会互相影响，相互制约，形成动态平衡。而水资源系统正常循环规律的破坏，必然给自然界和人类社会带来灾难。南水北调中线供水区水资源的长期短缺，造成一系列环境问题和社会问题，地表水枯竭，地下水位下降，地面沉降，建筑物开裂，气候干化，土地趋于沙漠化，水源污染，水源性疾病蔓延等等。诸如此类的问题限制社会经济的发展和人民生活的改善，直接威胁着人类的生存和发展。南水北调中线工程将大大缓解本地区水资源危机，使水资源系统逐步走上良性循环的轨道，全面改善地区的生活环境，并产生极大的社会效益。一、 干旱缺水对生态环境和社会环境的影响南水北调中线供水区内严重缺水，为了经济和社会的发展，不得不对地表水、地下水资源进行超量以至掠夺性的开发利用，造成生态环境的恶化，水资源系统的正常循环遭到严重破坏，水资源更加短缺，供给矛盾日益尖锐，严重制约了经济和社会发展，导致了生态环境和人类社会之间的恶性循环。二、 南水北调中线供水的社会经济效益面对缺水引起的日益严重的社会环境问题，南水北调中线工程将是缓解和改善这一局面的根本措施。中线供水可使供水区水资源系统正常循环逐步得以恢复，生态环境得以改善。供水可以减少或终止对地下水的超采，控制地下水位的不断下降，结合正常的灌溉，适当加大超采区旱季渠水灌溉定额和非灌溉季节人工回灌，有可能逐步恢复地下水位，直接或间接增加灌水区沿线以东河流的流量，是干涸的河水洼淀恢复生机，回复水体的稀释自净能力，改善当地水资源的水质，使区域生态环境良性循环。在社会环境方面，供水区居民饮用水基本得以保证，改善居民的生活卫生条件，提高生活质量，安定人民生活，促进区域社会经济的发展。南水北调中线工程在改善居民生活方面的作用也体现在可用水量的增加和生活质量的提高上。人均生活用水量的变化可以说明该工程对改善生活状况的作用。1990年我国466个城市人均生活用水量为164升日人。其中北京市为162升/日人，天津市为116升日人。但全国平均人均用水量低于英国、美国、挪威、日本等居民人均用水量。就在如此之低的城市人均生活用水状况下，我国尚缺约6亿立方米的水，如果将我国城市生活用水标准提高到250升/日人左右（其中北京市320升/日人，天津市250/日人，省会及旅游城市220240升/日人，大中城市180220升/日人，中小城市100180升/日人），生活用水将更为短缺，解决短缺必须中线调水。据长江水利委员会计算，中线调水144.6亿立方米，可供生活用水约26.9亿立方米。除了南水北调中线，没有其他一个引水工程能够担当得起如此重大的职能。三、 南水北调中线工程的环境评估南水北调中线工程对12 300千米输水总干线渠及供水区、600千米汉江中下游、1000平方千米丹江口库区的生态环境产生的巨大影响。对于影响所及的各个方面，长江水源保护局已经组织力量开展研究。（一）大型水利工程环境评估的有关问题 建设项目的环境影响评估，与可行性研究中的其他组成部分一样，是为项目决策服务的。只是牢牢把握以项目决策分析作为环境评估的出发点和归宿，在一些原则问题上就比较容易形成一致的见解。1、 环境评估的形式 环境评估为决策服务的形式有主要以下几种： 第一种类型是否决型评估：鉴于项目严重破坏生态环境，而且难以补偿，因此不能建设该项目，或者不能按照该方法来实施建设。 第二种类型是条件型评估：项目对环境造成严重的破坏性影响，但是通过一定的措施可以减轻或补偿这一影响，这些措施（工程和非工程的）就构成了项目建设的必要条件。条件具备，项目可行；条件不具备，项目不可行。 第三种类型是完善性评估：该项目可能对环境造成破坏性影响但并不足以否定项目本身，为了避免、减轻或补偿这些环境负效益，建议采取哪些完善性的措施。 以上几种评估类型，侧重在检讨项目对生态环境的破坏。当然还存在着第四种类型，及肯定性评估：项目有良好生态和环境效益，就环境影响来说项目的必要性与合理性是肯定的，应该实施。生态环境和环境项目即属于这种类型。 在一个具体项目的环境评估中，这四种形式有些是互斥的，有些可以并存。2、 大型水利工程环境评估的特点和一般工业项目相比，大型水利工程的环境评估有三个特点：（1） 一般工业影响环境的方式比较单一，例如造成某种污染，影响面比较窄，形成点污染源或局部污染带等。大型水利工程对环境的影响则要复杂的多，是多形式、多层次、多方面的，影响范围往往涉及一部分流域，甚至产生跨流域的影响。（2） 对于一般工程来说其“之所以存在”，是由于具有不同质的矛盾对立面，两者之间孰取赎舍，往往难以决择、难以决策。解决难题的一个思路。是尽可能将环境效益（包括正负两方面）货币化，与经济效益进行比较。和工业项目不同，任何一项大型水利工程从本质上说都是一项生态环境工程，其“之所以存在”的理由，既可以是相当程度上表述为一般形式的经济效益，也可以表述为定性或定量的生态环境效益，当进行后一种表述时，就能够与工程“既已存在”时的环境影响进行同质对比，并对工程在生态环境方面的弊利关系作出判断。 一般情况下，大型水利工程既然是生态环境工程，其环境影响总应该是利大于弊，亦即环境净效益（正效益减负效益）总该是正的。如果确实能定性判断出环境净效益为正，就无需再去和工程的经济效益进行对比。也就是说，此时的环境评估可以不考虑否决型评估或条件型评估，其侧重点是完善型评估。对三峡工程可行性研究性报告进行预审时，生态与环境预审意见就是这样处理的三峡工程对环境不利影响有六条，有利影响则有两条：减少长江中下游因洪灾带来的生态环境破坏，与燃煤发电相比明显减少污染物的排放（这里所谈及的两条环境净效益，也正是三峡工程“之所以存在“的防洪发电效益）。尽管一开始对弊利权衡分歧很大，但最终形成的意见是：三峡工程对环境影响是利大于弊，不利影响不足以否定工程的上马。（3） 在投入运行之后，一般工业项目或多或少总要产生污染，相对来说，大型水利工程自身的污染要少得多；但是另一方面，大型水利工程可能要对已存在的污染进行流淌下游的污染在库区富集起来。中线调水工程减少了中下游汉江水自净能力，有可能使得这一段河道污染超标；东线调水工程把工业区的水从南方调到北方，有可能加重北方的水质污染。这些工程本身并不制造污染，但由于对污染进行了重新分配，使得某一区域的污染问题变得尖锐起来。3、 大型水利工程环境评估的程序和原则根据前述环境评估的形式，以及大型水利评估的特点，在具体评估时可循迅以下程序和原则：（1） 系统识别。首先，对工程的环境影因子尽可能全面进行识别，并把所有因子按一定的层次顺序予以排列，形成环境影响系统图。这样，就可以完整、有序地体现大型水利工程环境影响的复杂性和广泛性，避免遗漏。（2） 重点识别。各因子对环境的影响有大有小，只有影响较大的因子，有可能对利弊起作用。为了服务与决策，对环境影响系统图中所有因子应做一番筛选工作，以识别那些比较重要的影响因子，筛选过程可用排除法，大体上按以下三步骤，对非重点因子进行排除。 一是排除影响不明或不明显因子。例如，中线调水工程将使库区的局地气候发生一些变化，但气候、降水、风速、温度、成雾等方面的有限变化对环境的影响是有利还是有弊，很难判断。作为科学研究，很有进一步探索、预测的必要；但作为环境评估，完全可以把“库区的局部气候”看作是重点因子。 二是排除只是短期影响的因子。权衡大型水利工程环境影响的弊利，主要看长期运行中的影响，对于只有短期影响的因素，可视为非重点因子。“施工环境”即属于这一类因子。 三是排除属于技术条件的因子。有些因子并不是工程环境影响，而是工程 建设和运行时的环境保证条件，也就是工程对环境的要求。这些因子在工程的技术可行性研究中非常重要，缺少这些环境保证，工程的建设和运行将是不可能的，或者是不可靠的。但对项目决策来说，由于这些环境条件已属于“技术可行性”的有机组成，可以不单独视作环境影响的重要因子。（3） 利弊判断和权衡。对于筛选出来的重点因子，应指出其主要影响是利、是弊，还是利弊兼有。特别应该指出哪些因子对环境有重大不利或有利影响，因为它们之间的弊利权衡决定着目环境中的项否决型评估和条件型评估。 利弊权衡是环境评估中最困难的一步。一般来说，只要注意到大型水利工程也就是大型生态环境工程，它的主要效益实际上都是生态环境效益，那么即使难以进行量化比较，定性的权衡判断也往往是可以作出的。（4） 完善型评估。一般情况下，在大型水利工程的环境影响分析中，不会简单的出现肯定型评估，也不容易产生完善型评估，而是以条件型评估与完善型评估并存为主要评估形式。为了避免、减轻或补偿项目的环境负效应，需要提出相应的完善型措施。这些措施不仅仅对重点因子，而是针对所有可能产生不利影响的因子。其中，对于已经列有工程投资的环境因子，重点是提出政策措施，以及法律、法规等约束性措施。 （5）污染责任的评估。大型水利工程本身很少制造污染，但可能对于原已存在的污染进行重新分配。对于因重新分配而变得尖锐化的局部污染，其责任应不应该由水利工程承担，这是一个至关重要的问题。处理不当的话，将形成一种鼓励污染的机制，这显然不是环境评估所希望出现的局面。对于不同项目来说，重新分配污染的方式是不同的，所以并不存在判断污染责任的单一模式。但是无论如何，应该避免把污染治理统统推给水利项目。责任一经明确，“谁污染谁治理”这一环境保护的普遍原则，仍然适用于大型水利工程中造成污染的责任者。（一） 中线调水工程环境影响分析按照前述大型水利工程评估的程序和原则，对南水北调中线工程的环境影响有如下分析。必须说明，这一分析师根据现有资料进行的，目的只在于提供一种评估模式，以及剖析与经济评估有关的问题。长江水资源及保护科研究所将中线调水工程环境影响区作为一个整体的评定系统，根据输出区、通过区及输入区的划分标准，把评估范围分为丹江口水库区、汉江中下游区和中线供水区三个环境子系统，再在每个子系统中分自然环境和社会环境，识别出各环境影响因子，从而构成环境影响系统图。这个系统图层次清晰，脉络分明，提供了一个非常好的框架。 对环境影响系统图中的各因子按部就班进行分析，首先是重点识别，排除那些影响不显著。只有短期影响以及属于环境保护条件的因子，剩下的就是重点影响因子。中线调水工程有15项较重要的影响因子，它们所产生的环境影响，有3项兼有正负两种效益：库区水生生物、库区景观与文物古迹、汉江中下游水文情势；8项不利因子中影响严重的是水库淹没和水库移民、汉江中下游水质。工农业及生活用水。航运；4项有利因子主要影响的是供水区工业及生活用水、供水区农业经济、供水区人群健康。无论是以8项不利影响还是4项有利影响相权衡，还是以4项主要的不利影响与3项主要的有利影响相权衡，从现有资料看，都可以作出“中线调水工程生态环境利大于弊”这样一个定性结论。也就是说，从生态环境的角度来看，中线调水工程是可行的、合理的。 但是，矛盾的主次方面在一定条件下可以相互转化。为使挑水工程的环境影响确保利大于弊，必须要处理好两个问题：一是要妥善安置移民，二是合理安排调水量。除此之外，还要进行完善型评估。污染责任评估。1、完善型评估为了避免减轻或补偿不利的环境影响，中线调水工程需要针对15个影响因子采取完善型措施。其中可采取工程措施的有3项，均位于汉江中下游，它们是：为补偿水文情势的干流渠化梯级和两沙运河，为补偿局部局部农业灌溉的东荆河河口电灌站和谢湾引水闸（改建），为补偿河道自我调节能力的污水处理工程。这些工程措施的投资是否计入中线调水工程，属于经济评估问题，在此不论。2、污染责任评估目前，汉江流域的主要污染物为高锰酸钾，根据预测发现，第一，入江高锰酸钾指数量（预测值），丹江口大坝以上以支流为主，大坝以下以城镇点源为主，电源的高锰酸钾盐入江数量占整个指数的比例相当大。第二，就点源排污现状来看，坝下的废水特别是生活污水排放量要大大高于坝上。很明显，汉江污染的主要制造区，汉江污染现状的主要责任者，是中下游城镇点源，丹江口水库加高且年调150亿立方米之后，由于地下水量总的来说减少了，对汉江中下游（特别是襄樊以下）城镇河段整体水质和岸边水质均产生一定的不利影响，主要是加大了河段的污染浓度，减少了对岸边污染的稀释扩散作用。 但是另一方面，这种对汉江中下游水质的不利影响，对长江中下游的水质保护却是有利的。调水工程起到了污染再分配的作用，结果是污染更多地在产区富集，这样一种再分配应该是合理的。既然南水北调工程形成污染布局比现状更合理一些，那么，根据“谁污染谁治理”的原则，治理汉江中下游污染的任务似不应由调水工程来承担，对此有两点建议：（1） 对汉江中下游各城市镇点源进行污染监测，凡排污超标者，自行筹措治理污染。（2） 在城镇点源达到排污标准的情况下，如果调后汉江中下游水质污染仍然超标，再由国家另行拨款作为排污治理投资。四、 地下