评析我国环境健康损害标准的法律规定.doc

评析我国环境健康损害标准的法律规定【摘要】随着经济的发展，社会的进步，我国环境问题也日趋突出，频繁的环境污染事故，严重地威胁着公众的身体健康和生命安全，与此同时，我国在环境与健康方面的工作还比较滞后，有效的管理与服务体制还没有完善，法律、法规还不健全，这些都与当前经济发展水平和社会需求极不相称。本文对近年来我国环境与健康相关研究资料和存在的一些问题进行综述、分析，以期能促进和改善环境健康管理工作。【关键词】环境污染；健康危害；环境健康；问题随着我国社会经济建设的快速发展，环境问题逐渐凸现，频繁的环境污染事故，严重地威胁着公众的身体健康和生命安全，给个人、家庭和社会造成了一定的负担和损失。更为严重的是，环境污染的远期效应，可对数代人的健康构成危害，这关乎中华民族子孙后代能否健康繁衍和长远发展。与此同时，我国在环境与健康方面的工作还比较滞后，有效的管理与服务体制还没有完善，法律、法规还不健全，这些与当前经济发展水平和社会需求极不相称。严峻的现实告知我们：关注环境污染健康危害已刻不容缓，做好环境与健康工作已迫在眉睫。本文就当前我国环境与健康领域的相关研究工作和存在的问题进行简要的综述和分析。1.我国环境污染健康危害的现状经济建设的迅速开展，带来了日益严重的环境污染，也对人民的健康造成了损害。我国是发展中的大国。一方面，在很多欠发达地区，尤其是农村地区，依然存在着大量的传统环境卫生问题；另一方面，二十多年来经济持续高速发展、快速城市化、工业化和日益增长的能源消耗，又带来了大量现代环境卫生问题，两者结合构成了当前我国环境问题的现状。我国的环境与健康问题十分突出，每年因城市空气污染和室内空气污染导致的超额死亡人数分别达到17.8万人和11万人。据有关组织估算，中国大气污染造成的环境与健康损失占GDP的7，2020年将达到13。上海每年由于大气污染造成的健康损失相当于8个亿。同时，水污染、不安全饮水与腹泻、疟疾、血吸虫病、水砷中毒、水氟中毒等疾病的流行有着密切的关系，仅亚洲地区因不安全饮水造成的过早死亡就有73万人，而我国农村人口比例甚大，虽然经过国家相关部门的努力，我国仍有3亿多农村人口饮水不安全，面对如此庞大的暴露人群，原国家环保总局副局长吴晓青在国家环境与健康行动计划启动仪式上强调，饮水安全是环境与健康工作的优先领域、是环保工作的重中之重。土壤环境同样不容乐观，随着近年来农药、化肥施用量的增加，工业废水的灌溉，有毒物质在土壤中残留、迁移和转化，导致蔬菜、稻米的农药和重金属污染、人体重金属超标早已屡见不鲜，人类正成为污染物最后的接纳者和受害者。除此之外，电子垃圾、噪声及电磁等造成的环境污染不断啃噬着人们健康的躯体。而新型的沙尘暴、“黑色云团”、纳米材料等产生的潜在环境危害亦向人类健康提出严峻的挑战！面对如此之势，我国的环境与健康管理能力和水平还存在一定差距，工作任重而道远。有鉴于此，2004年12月卫生部即开始组织专家起草国家环境与健康行动计划。2005年1月原国家环保总局专门设立环境健康与监测机构，主要从基础调查、标准制定、科学研究等方面推动环境与健康工作。2006年4月两部门牵头相关部委参加行动计划起草小组，2007年联合制定卫生部、国家环保总局环境与健康工作协作机制，一旦发生环境与健康突发公共事件，相关工作将由两部门联动。2007年11月，18个部门共同签署行动计划出台，并组建相应的办事机构，这是我国环境与健康领域的第一个纲领性文件，体现了国家对环境与健康问题的高度重视。不仅如此，为了更好的应对当前环境问题，2008年3月国家环保总局升格为环境保护部，这一切都将为环境与健康工作的推进奠定坚实的基础。2.我国环境与健康研究情况近年来，我国在环境与健康方面的研究大多集中在大气、室内环境、饮用水源、化妆品的卫生学调查以及有毒重金属的危害等方面。常桂秋等的调查显示，大气污染物so2、和分别每提高，儿科门诊上呼吸道感染就诊人数分别增加、和；肺炎则增加、和；气管炎则增加、和，从量化的角度说明了大气污染与健康的关系。钱孝琳等研究发现大气颗粒物长期暴露可稠度上升，构成心血管疾病发病的危险因素，从不同角度给颗粒物增加血管疾病的机率提供了依据。在这些文献中，学者们在肯定既往研究成果的同时，又得出了一些新的结论、探讨了一些热点。在现代人正步入以“室内空气污染”为标志的第三污染时期之时，人们在关注TOVC（甲醛、苯系物等）、氡、颗粒物等污染物的同时，又开始探讨了一些新的研究热点，如新型的病毒颗粒物、纳米颗粒物等并积极探寻生态健康功能材料以求得室内空气质量的改善。然而，由于纳米材料具有多种功能，未来必将得到广泛的应用。这就需要加快基础研究工作，制定相关标准，减少致病暴露，给居民创造良好的健康环境。在饮用水的卫生学调查过程中，几乎都发现了微生物超标的问题。其中，农村地区微生物超标尤为明显，分散式饮水问题突出：城市二次供水单位涉水和消毒产品的有效批件持有情况合格率低，供水水质较差，管理工作尚待规范。化妆品的卫生质量问题主要由以细菌总数为代表的微生物引起，以细菌超标较为常见，其次是大肠杆菌和绿脓杆菌。近年来其引起的皮肤病有持续增长的趋势，多以接触性皮炎为主，并出现激素依赖性皮炎等GB17149.I-I997未涉及的皮肤病，提示应对原有标准进行修订。3.我国环境与健康工作存在的问题认清中国环境法治对健康权保护的种种缺陷和不足，然后编制严密的保护健康权的环境法网，环境正义的结果才能达到，健康权才能得到完善的维护。我国环境法治对健康权保护的不足主要体现在下列方面：【1】我国缺乏对污染导致健康权损害的鉴定制度污染导致健康损害鉴定是指在污染导致健康损害的争议解决过程中，鉴定人运用科学技术或者专门知识对争议解决中涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。鉴定对象主要包括损害健康的污染行为的表现、损害结果是否发生、损害结果的范围以在环境污染行为和结果之间的因果关系等。污染导致健康权损害的鉴定制度在纠纷及损害赔偿中起着重要的举证作用，该制度能够保证健康被侵害权者的参与途径得到保护。可以设想，“原告说，他曾三次向法院提出鉴定申请，只是未找到鉴定单位，才没有鉴定。”当时作为污染受害者求助无门的情形是多么的无奈！法律的主要作用之一指引，则表明法律必须向公众以公开的形式提供救济途径，只有这样公众才会参与到法治进程中，才会迸发出极大的守法热情。通过公众对环境法的维护来解决企业违法成本低，守法成本高的问题，相对于行政执法而言，可以说是一条更为有效的途径。【2】、在污染导致健康损害的赔偿中，忽视对精神损害的赔偿由于环境问题的影响范围较一般民事侵权行为的侵害范围要广、持续时间更久，所以受到环境精神损害的人群的数量更大、损害更深。日常生活中较为常见的环境污染，如噪声污染、大气污染、水污染、放射性污染等都会对人们的精神产生不同程度的侵害，如精神紧张、神经衰弱、特定器官功能减退甚至发生病变等，严重影响人们的正常生活和工作。但是，由于环境精神损害具有不确定、难以计量的特点导致我国对环境精神损害的保护不足。就如同本案所描述“对原告请求的精神损失费1万元，法院以该损害无具体证据证明为由不予支持”。可是岂不料“达到72分贝强度的噪声，含有苯、甲苯、二甲苯的废气”已经对原告造成巨大身心伤害，试问该正义应该由谁来主持？【3】、我国缺乏环境健康责任保险制度在本案中的侵权者只是重庆山力应用技术研究所，其生产规模不是很大，所造成的健康损害也不是很严重。但是工业生产所带给的健康损害从目前来看长时期还将存在，并且有扩大的趋势。可以设想，一旦大规模的健康损害结果产生，如果没有社会化的保障基金作为后盾，即使侵权者、被侵权人、因果关系都被明晰化，那么最后的赔偿也是难以实现的。那么对健康侵害的保护只是优先考虑到了责任的认定，而没有考虑到对受害人的补救。缺乏环境健康责任保险，被侵权人如果依然没有得到赔偿，则正义并没有跟随胜诉结果到来。【4】、环境健康损害赔偿缺乏行政力量的支持环境污染损害纠纷具有科技含量高、专业性强、纠纷量大、涉及人员广、社会影响大等特点。因此，环保部门处理环境污染导致健康损害的纠纷无疑具有不可替代的优势。同时，行政处理相对于司法诉讼具有便捷、迅速、成本低等优势，有利于环境污染纠纷的解决、及时化解社会矛盾。但是在本案例中，我们却没有发现环境保护部门的身影，行政力量没有对健康受到损害的个人给予支持。试想，如果冉华财在受到损害之初能够得到环保部门的帮助，则侵权者的侵权行为就能够得到及时禁止，受害者遭受健康损害的证据就能够得到保存，从而为后来的健康损害诉讼取得完全赔偿打下基础。但是正是目前在环境健康损害赔偿中行政机关未被赋予相应的职责，导致受害者难以应对侵权者的强大势力，在诉讼中处于不利局面。【5】、环境信息的不透明导致公民维权的艰难在本案例中，冉华财在提起诉讼之前一直生活在受到污染的环境中，受害者并不了解主要污染物质的存储和排放信息，如名称、排放方式、排放浓度和总量、环保措施、可能存在的健康危害、健康危害的表现形式、应急处理措施等方面的信息；受害者也不了解受到污染损害后会得到什么形式的救济。可以说，环境信息相对于受到污染的个人而言是完全不透明，导致受害人难以对自己所处的环境进行正确判断，发生损害以后也难以进行侵权救济。4.我国环境污染导致健康损害立法的启示针对本案例的判决和上述分析，我国环境法治对健康权保护应该从下列方面进行保护。【1】、我国应该设立污染导致健康权损害的鉴定制度该制度的首要功能应该是固定损害事实。因为污染导致健康损害纠纷发生后，及时进行环境及其污染监测，获取环境污染、健康损害事实相当重要，否则事实消失或者事实状态发生变化，就为后来的诉讼带来很大的难度。就如同本案中，二审法院在判决书中所称“故其具体损失不能确定”一样，导致被侵权人不能得到实际赔偿。该鉴定制度的次要功能是发挥健康损害预警的功能。通过该制度要把污染导致健康损害的事实向社会公布，使每一公民了解自己所处的生活环境以及自己周围人的健康状态，免于受到恶疾的威胁。因此，鉴于该制度的重大公益意义，本鉴定制度应该属于向公众公开的行政制度，把维护公共利益放在第一位，而不是赚取利润。【2】、应该明确规定污染导致的精神损害赔偿制度虽然金钱赔偿不能直接去除受害人的精神痛苦，弥补对受害人人格利益的损害，可以使受害人因拥有了相应的金钱赔偿而产生一定的满足感和宽慰感。并且通过金钱的剥夺作用对被侵权人起到警戒和惩罚的作用。【3】、应该制定环境健康责任保险制度如果在污染导致健康损害赔偿的相关立法中明确环境责任保险制度，通过社会化的方式将风险分散，就可以解决环境健康危害事件往往涉及人数众多、赔偿金额巨大、企业难以独立承受的问题。这也使得法律由责任认定的功能转向补偿功能，更能有效地实现正义。【4】、建立环境健康损害赔偿的行政纠纷解决机制现行的环境保护法虽然规定了赔偿责任纠纷和赔偿金额额纠纷由环境保护行政主管部门处理，后来的污染防治法又修改为调解处理，但由于没有规定该程序是必经程序，也没有确认环保部门处理决定的效力，使得环保部门对处理环境损害赔偿纠纷缺乏热情和责任心，没有充分发挥行政机关在处理纠纷中的作用。因此，为了有效发挥行政机关在环境健康损害中的作用，未来的立法应当规定行政处理程序为必经程序，并赋予环保部门的处理决定以强制执行力。这样可以省却受害人收集证据的困难，又可以为法院处理纠纷打下基础，弥补法官对环保技术知识缺乏的不足。同时规定，对环保部门的处理决定不服的，可以向法院提起诉讼。【5】、推进环境污染损害健康的信息公开为了有效地使公民个人了解自己所处区域的环境信息，明确知道自己所享有的各项权益，以及在遭受因环境污染导致健康损害后的救济途径，应该建立环境污染损害健康的信息公开制度。主要包括：首先，规定政府应该公开发布环境质量状况公报、重点城市环境质量日报和预报、主要水系重点断面水环境质量周报和月报，以及环境法律法规的制定、环境规划的编制、行政处罚、环境污染事故应急预案；其次，规定污染监测机构的污染监测义务，规定各级监测机构必须接受受害者的委托开展监测活动、并提供监测报告，提供各种环境污染物、污染状况的监测信息；最后，要求企业提供排放物的信息、数量以及公开环境事件与纠纷的详细调查处理信息，污染事件的深层次危害影响信息，污染物污染趋势预测信息，不同污染程度下的应对措施和防护办法等。总之，通过各种污染信息的公开，便于群众直接了解环境污染真实情况、带来的实质影响，告诉公众环境是否对其身体健康己经造成了、或者将造成威胁，这将有利于公众参与环境健康保护和维权。5.我国环境法治之完善我国环境法治的架构已经基本形成，并不等于说我国的环境法治已经相当完善。相反地，还有一些相当艰巨的法治任务等待我们去完成，主要是：【1】立法内容之完善立法内容的核心是制度、政策和机制的设定。今后，应当通过立法，克服各级地方人民法院的地方保护主义，把人民法院的强制执行权和环境保护部门的执法权有机地衔接起来；规范行政管理行为，建立环境保护行政问责制度。三是现有的制度、政策和机制没有很好地把市场机制和政府宏观调控、执法部门的行政执法有机地结合起来，今后，应当通过机构改革来重新给环境保护工作定位，通过制度和自己止创新来使环境保护部门真正负起责任，使环境监管工作到位而不越位、错位、缺位。四是环境信息公开的制度和机制还不健全，需要在政府环境信息公开办法的基础上制定综合性的环境信息公开立法，使广大的人民群众享受全方位、多渠道的环境知情权。五是需要把一些强有力的处罚措施，如”区域限批“、”流域限批“、按违法日计罚”、“按违法次数计罚”等法律责任，纳入法律或者行政法规，发挥其普遍性的威慑作用。【2】执法环节之完善在执法方面，科学发展观在具体的贯彻落实时往往会遇到现实与长远利益的较量，遇到地方利益与全局利益的较量；行政首长负责制和环境保护的一票否决制的可操作性有待进一步增强；部门利益保护主义势力强大，在执法中时有抬头，有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍，一些地方监管不力的问题还很突出；协调执法的体制和机制还需要进一步加强，宏观调控和具体监管相结合的环境保护监管机制需要进一步的探索；市以下的垂直管理体制具有“上级部门管帽子、同级财政管吃饭”的特点，不可避免地使县级环境保护部门处于执法难、不执法更难的境地，有待优化。三是执法监督工作薄弱，内部监督制约措施不健全，层级监督不完善，社会监督不落实。今后应当进行的工作主要是：实行环境保护的垂直管理体制，从中央一直到乡镇，一竿子插到底；二是加强环境保护部门的能力建设，包括人员素质培养以及硬件和软件建设。三是进一步加强环境保护监管的“金环”工程建设，增强环境保护工作的透明度，促进环境保护工作的横向和纵向监督，使环境监管者有紧迫感和责任感。四是制定专门的党的处分条例，和环境保护违法违纪行为处分暂行规定一起，发挥环境保护责任制的威力。五是实行环境保护的一票否决制，加强领导干部的评价和民主测评工作，使领导干部不敢疏于环境监管。【3】司法环节之完善在司法方面，环境民事和公益诉讼制度没有建立，对于那些侵犯社会环境公益而政府不予监管的行为，公众还缺乏法律上的对抗手段；由于地方保护主义的庇护甚至挂牌保护，一些企业长期违法排污而得不到法律的应有制裁。要立足于用司法审查来对抗行政权的滥用，立于用社会公共利益限制市场经济条件下不断膨胀的环境民事权利，实现预防和解决环境问题的目的，按照以下思路修订行政诉讼法、民事诉讼法和环境保护法，以建立环境公益诉讼的标准、范围和程序：一是承认公民的社会性环境权，明确环境保护社会团体的地位，承认它们的社会作用，建立良性循环的公众监督法律机制。二是扩展环境民事和行政损害的范围，把损害从目前的环境要素的损害、传统意义上的财产损害和人身伤害扩展至视觉、精神感觉等方面的非实质性损害。三是扩大社会团体以及非直接利害关系人行使环境公益起诉权的案件范围：环境和其他社会团体以及非直接利害关系人的环境权益因环境行政和民事行为受到非实质性的损害时，授予他们以起诉权；环境和其他社会团体的成员的合法环境权益受到实质性或非实质性的损害时，承认该社会团体代表其成员起诉的权利；在排除环境妨害或消除环境危险的诉讼中，建立社会团体和与本案无直接利害关系的民众支持起诉的制度，在条件成熟时，还应确认各级政府及其职能部门、检察机关提起环境公益诉讼的权利，以弥补私人主体提起环境行政公益诉讼制度的不足。四是借鉴美国环境“介入诉讼”的讲演，改造我国的第三人参加诉讼的制度，对于那些视觉美、娱乐美等环境利益受到损害的公民和社会团体，授予其第三人的诉讼身份，允许其参加或者介入那些以国家机关为原告、企业或者私人为被告的实施环境法的诉讼进程。五是建立有利于律师参与和代理诉讼的收费标准制度。只有这样，才有利于社会团体和民众对政府和企业的环境行为进行经常性的监督和法律上的对抗与制衡。【4】公众参与环节之完善在公众参与和守法方面，虽然在立法规划和立法制定中越来越多地重视公众参与，但是在环境保护的具体过程之中，公众的作用还没有得到应有的发挥，主要表现是：公众参与环境影响评价之外的环境决策和环境监督活动，还缺乏程序性和保障性的法律规定；促使行政管理相对人主动守法还缺乏一些必要的激励机制，有利于公众主动参与的机制还没有形成；缺乏系统的环境文化培育机制。这需要制定一部专门的环境保护公众参与法律或者行政法规来解决，以弥补环境影响评价公众参与暂行办法仅限于环境影响评价和效力层次低的不足。【5】监督环节之完善在监督方面，人大和政协的环境监督缺乏经常性的机制，立法的合法性审查缺乏应然性的审查受理机制，上级部门的环境督查或者挂排督办活动往往会遇到地方保护主义势力强有力的阻挠。建议各级人大切实执行监督法，履行该法授予的环境保护监督作用；制定挂牌督办方面的法律和行政法规；修改立法法，接见法院受理诉讼案件的机制，使立法的合法性审查机制常态化。结语随着我国环境问题的长期积累，由环境污染导致的环境健康损害呈高发和爆炸性增长的趋势。各级人民政府花了很大精力，采取了许多临时应对的措施，但却不能从根本上解决问题。究其原因，很重要的一点就是缺乏法律规范的支撑，没有处理环境健康事件的常效机制。因此，加强环境健康损害赔偿立法，从法律上健全和完善应对环境健康的制度和措施，具有现实的必要性和紧迫性。所有的上述问题和对策，特别是环境司法审查和公众参与的机制问题，如得不到彻底的解决，我国的环境法治在今后相当长的一段时间内会继续呈现结构性的缺陷。为了克服这个缺陷，需要遵循以下几个原则：一是在党的领导下，通过统一的协调和部署来解决，要遵循社会主义法治的一般原理和要求。二是立足环境保护和经济、社会发展的实际来循序渐进地解决。三是环境法治之完善措施，要全面、系统，但在某一个阶段，需要寻找工作的侧重点和突破点。四是既要借鉴国外成熟的成果时，还要总结、推广国内某一行业、领域或者地方先进的经验。注释1 参见“我国环境保护环保政策法规仍存在四大软肋”， /environment/2006-12/13/content_5478736.htm2 参见“我国环境保护环保政策法规仍存在四大软肋”， /environment/2006-12/13/content_5478736.