试论行政处罚中的听证制度.doc

试论行政处罚中的听证制度第21卷第3期2001年8月承德民族师专JournalofChengdeTeachersCollegeforNationalitiesVOI.21NO.3Aug.2001行政处罚中的听证制度口边秀琴(承德市委党校法学教研室,河北承德067000)摘要我国行政处罚法中所规定的听证制度主要指听证会.其功能主要是查明事实真相.提高行政活动的透明度,保证行政自由裁量权的公正行使.行政听证制度已经成为现代行政程序法中的核心制度.建立并完善这一制度对于保障公民权利,实现社会公正,保证依法行政有着十分重要的意义.完善我国现行的听证制度应从扩大其适用范围.扩大参加人的范围及做好与复议,诉讼的衔接工作等方面入手.关键词行政处罚;听政制度;行政程序中图分类号D922.1文献标识码A文章编号1O051554(2001)03009002听证,作为听取公民意见的一种重要方式,原来是司法程序中的一个重要内容,后来被西方国家广泛运用于行政和立法过程中.我国法律第一次规定行政听证制度是l996年通过的行政处罚法.所谓行政听证,有广义和狭义之分,广义的行政听证是指行政机关在立法或制作行政决定的过程中征求有关利害关系人意见的活动.狭义的行政听证则主要指听证会,即:行政机关为了合理,有效地作出行政决定,公开举行由利害关系人参加的听证会以广泛听取各方面意见的活动.我国行政处罚法规定的听证程序是狭义的听证程序.行政听证的目的在于弄清事实,发现真相,其本质是公民运用法定权利抵抗行政机关可能的不当行政行为,并缩小公民和行政机关之间因为地位不平等所造成的巨大反差.行政听证制度已经成为现代行政程序法中的核心制度,建立并完善这一制度对于保障公民权利,实现社会公正,保证依法行政,有着=卜分重要的意义.一,行政听证的功能行政听证作为维护公民合法权益的一项重要措施其功能主要有三:(一)查明事实真相.查明事实真相是作出正确决定的基础,行政机关在作出正确决定之前,应进行详尽的调查和听证,以查明事实真相.正式的行政听证程序包括利害关系人应获得正式通知,有权提出证据及辩驳对方证据,查阅有关案卷,进行辩论等.为了达到查明事实真相的目的,当事人首先必须有知的权利,为了维护自己的合法权益,必须能了解案情.行政机关在作出决定前,给予行政相对一方的当事人充分发表意见的机会,做到兼听则明.(二)保证行政自由裁量权的公正行使.现代行政的特点是行政权力迅速扩张,行政权力机关拥有巨大的自由裁量权.由于法律授予行政自由裁量权的标准比较模糊,因此,不但要从实体上监控自由裁量权的行使,而且要求自由裁量权的行使必须符合正当程序.听证程序规定了一系列的措施保障行政自由裁量权公正合理地行使.首先,听证公开使行政执法处于公众监督之下,可以抑制行政机关随意裁量,避免不合理的因素.其次,行政机关作出决定必须指明事实根据和说理理由,行政机关在当事人参与下查明事实真相,使决定有足够的证据支持,并对所适用的法律政策及自由裁量作出解释和说明,从而避免主观随意性.最后,当事人参与行政程序的过程,对有关的事实和法律问题可以充分发表自己的意见,提出证据,进行质证辩论,从而维护自己的合法权益.(三)提高行政活动的透明度.行政听证以公开为原则,不公开为例外,听证过程公开的目的在于提高行政执法的透明度,在公众的监督下防止行政权力的滥用.公开是公正的前提和基础,只有程序公开才能保证公平,合理与公正.否则,暗箱操作又何收稿日期20o1一O22O作者简介边秀琴(1968一)女.满族.河北省丰宁县人.承德市委党校法学教研室讲师.一9O一边秀琴/着试论行政处罚中的听证制度谈公平与公正?听证过程公开,行政决定公开,不仅解决了行政活动透明度不高的弊端,而且能防止政府工作人员腐败现象的发生与蔓延.二,我国行政听证的范围虽然听证程序是保护相对人利益,确保行政民主,公开,公正的重要途径,但毕竟也是耗费人力,物力,财力的一项程序,所以,听证的范围不可能遍及所有的行政行为.从我国国情出发,行政处罚法规定了行政机关必须组织听证的案件范围,即:行政机关给予责令停产停业,吊销许可证或执照,较大数额罚款的行政处罚,当事人可以要求听证.这样规定是因为这几种行政处罚对当事人的权益影响较大,在这个范围内举行听证,可以更充分地保护当事人的合法权益.因此,只要是属于行政处罚法所规定的行政听证案件,当事人要求听证的,行政机关不得拒绝,都要组织听证.当然,行政机关认为有必要进行听证的,经当事人同意;也可以组织听证.该种情况大致有以下几种:第一,行政处罚案件重大,复杂,需要极其慎重决定的;第二,符合行政处罚法规定的听证案件范围,并且当事人对违法事实的认定与行政机关有重大分歧,当事人也有举行听证的意愿,但是当事人因客观原因或者有正当理由,在行政机关告知后三日内未能提出听证要求的,行政机关可以根据情况决定是否组织听证;第三,行政处罚案件在本行政区机关的权限内的行政管理事项中带有普遍性,具有典型性,或者有很大影响的,通过公开举行听证,可以扩大影响,有利于教育公民,法人或其它组织的,征得当事人同意,行政机关可以组织听证.三,关于完善我国行政听证制度的几点建议行政听证制度在我国刚刚起步,尚属新生事物,它的建立和完善将是一个很长的过程,对此,笔者提出以下建议:(一)听证程序适用范围应进一步扩大.我国行政处罚法规定的听证程序适用范围比较狭窄,同时又规定:当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的,依照治安管理处罚条例的有关规定执行.可以说,这是我们立法上的一个不足.因为听证作为保障个人权益的程序制度,首先应当适用于最为严厉的行政处罚的行为.而限制人身自由的行政处罚是对个人权益影响最大也是最为严厉的行政处罚,不将其列入听证范围就难以达到公平行政的目的.所以将限制人身自由的行政处罚纳人听证程序,是我国行政程序法的发展趋势,也是促进依法行政,公平行政的必然要求.(二)行政听证参加人的范围应适当扩大.这方面我们可以借鉴国外的一些做法.有些国家设置了行政听证参加制度,这种参加制度可分为辅助当事人(与当事人利益一致的)与对立当事人(在法律利益方面与当事人持相反立场)参加两种.参加人可以自由申请参加听证,主持人认为必要时,也可要求利害关系人参加听证.我国行政处罚法中当事人的概念仅指管理相对人,具体是指被行政机关认为有违反行政管理秩序行为的公民,法人或其他组织.行政听证程序中规定当事人的概念也同此范围,因此该法中听证程序中没有规定行政机关和管理相对人以外的其他利害关系人参加听证.对此,有些学者建议应加上另一方主体,使听证成为三方或多方参加的法律行为,以保证听证程序的实际效果.三)行政听证中的司法性成分应受到合理限制.司法听证与行政听证是分属两个不同的领域,行政听证是听证制度在行政领域的合理运用,带有一种准司法性的特点,或者说是行政行为的司法化.但二者还是有区别的,不能完全用司法听证的内容和标准来要求行政听证.正确的做法是:一方面,从达到公正目的出发,推进行政程序司法化;另一方面,要保持行政机关工作效率,保持行政机关有充分的自由裁量权,体现行政职权主义特色,使行政公正与行政效率之间取得平衡.(四)要做好听证制度与行政复议,行政诉讼的衔接工作.行政听证是一种事前程序(即:行政机关作出裁决之前),它与行政复议,行政诉讼,行政赔偿等事后补救程序有所不同,有着自己独特的功能.但也应考虑到我国行政法制化的历史发展进程的特点,即:行政诉讼法最早颁布(1989年),之后是行政复议条例(1