MPA考试专业课复习提纲.doc

管理就是管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。主体：管理是由管理者引导的活动。客体：管理需要动员和配置有效资源。环境：管理在一定的环境和条件下进行。目标：管理需要实现特定的目标。职能：一般认为，管理包括计划、组织、领导和控制四种职能。实践：管理是一种社会实践活动。1计划职能：管理活动中的预先筹划和安排。 逻辑起点特点：预先性、预测性、评价性、选择性、调整性。2组织职能：管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现目标的活动。载体特点：合理性、有序性、规范性。3领导职能：管理者按照组织目标和任务，运用管理权力，主导和影响被管理者，使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。灵魂特点：权威性、主导性、决断性、公正性、协调性、规范性（公共道德）。4 控制职能：管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行状况进行检查、监督调节的活动。保障步骤：实施标准的确定、实际状况和偏差的测定、纠偏措施与对策的制定实施。管理学是研究管理现象及其发展规律的科学.管理具有科学性和艺术性。1 管理学的发展是从对管理中“经济人”、“机械人”的设定到对管理中“社会人”设定的过程。2 管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程。3 管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。4 管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。古典管理理论阶段19末20初注重管理学的科学性、精确性、法理性和纪律性受支配着和经济理性人科学管理学派1911泰罗科学管理原理科学管理之父1 科学管理的中心问题是提高效率； 2 为工作挑选一流的人员； 3 实行标准化管理；4 实行刺激性的计件工资制； 5 劳资双方为提高劳动生产率共同合作； 6 实行计划职能与执行职能的分离；7 使管理职能细化，在此基础上实行“职能工长制， 8 实行组织控制的例外原则。组织管理学派法国1916亨利法约尔工业管理与一般管理企业活动有6 项，即技术、商业、财务、安全、会计和管理活动。管理活动划分为计划、组织、指挥、协调和控制等5 项基本职能。管理的14 项一般原则，即：管理分工原则；权力与责任联系原则；确立和遵守纪律原则；命令的统一性原则；指挥和领导的统一性原则；个人利益服从整体利益原则；公平支付报酬原则；权力适度集中原则；管理划分等级系列原则；秩序原则；公平管理原则；保持组织成员稳定原则；首创精神原则；团结协作原则。德国马克斯韦伯社会和经济组织的理论把人类社会的权威划分为三种基本类型，即传统型、魅力型和法理型。确定了现代行政体系的基本原则： 提出了理性化的基本原则和观念； 管理组织必须按照科层制设立； 按照法理性认同原则进行组织的权力管理； 管理遵循对事不对人的原则； 行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。行为科学阶段2020强调对人性的全面关注；重视非正式组织；主张在管理方式上由监督制裁转向人性激发，由专断转向民主。过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视了组织的结构及其制度、规则的重要性；在强调非正式组织的同时，有忽视正式组织的倾向；过分强调人际关系和人的心理需要的满足，忽视了对于专业和职位角色的要求。人际关系学说。代表人物是梅奥，霍桑实验得出的结论： 1 工人是社会人而不仅仅是经济人；2 在组织中存在着非正式组织；3 新型的领导在于提高工人的满足度，从而激发工人的劳动积极性。霍桑实验奠定了管理的行为科学的基础，通过该实验得出的结论构成了管理中的人际关系学说。关于人的需求、动机和激励问题。1 马斯洛的需要层次理论。马斯洛人类动机的理论 和激励与个人中，提出人的需要由高到低划分为5 个层次，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要和自我实现的需要。2 美国行为科学家赫茨伯格的双因素激励理论。工作的推力和工作与人性 等著作中，提出影响人的积极性的因素主要有两大类：一是保健因素，二是激励因素。在管理过程中，保健因素起着保证和维持原有状况的作用，它能够预防组织成员的不满。但是，保健因素不能激发组织成员的积极性，要激发组织成员的积极性，必须采用激励因素，即通过成就、认可、挑战性工作、责任、升迁和发展等因素，来调动组织成员的积极性。关于管理中的人性问题。 1 麦格雷戈的“X 理论一Y 理论”。 2 阿吉里斯的“不成熟一成熟理论”。关于人际关系问题。巴纳德的动态平衡理论是这方面的代表理论，卢因的群体动力学理论也代表了这一方面的研究成果。现代管理理论阶段19611980孔茨“管理学丛林”：是指在第二次世界大战以后，管理学得到了迅速的发展，诸多从不同的学科、不同的角度出发，运用不同的方法对管理展开研究，产生了各种各样配理论学派。l 以孔茨等为代表的管理过程（职能）学派；2 以麦格雷戈等为代表的人性行为学派；3 以巴纳德等为代表的社会系统学派（协作的意愿、共同的目标、信息的联系）； 4 以马克兰特等为代表的管理科学学派； 5 以西蒙等为代表的决策理论学派（情报设计选择审查，程序非程序决策）；6 以卡斯特等为代表的系统管理学派（系统最优，目标、系统、责任、人中心）；7 以德鲁克等为代表的经验学派（5种结构集权的职能制、分权的联邦制、矩阵制、模拟分权、系统结构）；8 以赫茨伯格等为代表的经理角色学派；9 以特里斯特等为代表的社会技术学派（理性人机构，决策树、线性规划、网络技术、动态规划、模拟方法、对策方法）；10 以布里奇等为代表的经营管理学派； 11 以卢丹斯等为代表的权变理论学派（方法技术与条件环境函数）。 小政府行政政部门的业务活动，魏劳毕。国家意志的执行古德诺。控制手段，有效地处理公务和政务怀特制定和执行政策的活动，如戈德特纳。特定的主体：广义的政府，国家（立法、行政、司法部门）；狭义的政府，国家行政部门。管理的活动：包括组织、领导、计划、协调、控制等环节。特定的目的：推行政务或公务；制定和执行政策，实现特定的公共目标。特定的对象：以政府的政务或活动为对象。行政是国家权力机关的执行机关（即国家行政机关）行使国家权力依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动执行性。行政是国家权力机关的执行机关的活动。政治性。行政机关具有强烈的阶级性，是实现国家的统治职能的主体。权威性。行政管理活动以国家的名义进行，而国家是阶级统治的工具，最具权威性。行政学是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。主体：国家机关；客体：国家、公共、内部事务，依法管理原则；科学规律(行政学的研究对象、学科特点和演变历史；行政活动与经济基础、上层建筑其他部分以及整个外部环境的相互作行政领导以及执行行政公务的工作人员的研究；行政的各个环节和过程，主要包括行政目标、行政计划、行政决策、行政执行、行政监督、行政信息、行政咨询和行政协调等；行政的内部保障，即行政立法、行政文化、行政道德、财政管理、后勤和办公室管理等；行政效能；行政改革与发展。 “行政国家”的出现。“文官制度”改革运动的发展。多种学科的形成和发展。专业教育和职业教育的发展。标志美国，1887，威尔逊，威尔逊行政管理学之研究形成时期（19 世纪末到20 世纪30 年代中期），又称科学管理时期。提倡以“物”为中心的管理思想，强调绩效管理运用工商企业科学管理理论研究公共行政管理学威尔逊行政管理学之研究、古德诺政治与行政（政治行政二分法）、泰罗科学管理原理 、怀特公共行政学研究导论、魏劳毕公共行政原理成长时期（20 世纪30 年代到60 年代），又称科学时期将行为科学运用于公共行政管理学的研究，研究重点转移到了人本身，强调人的行为、作用、组合作用以及人与组织、环境的关系等方面梅奥（霍桑实验），巴纳德（动态平衡理论），西蒙（决策理论），麦格雷戈( X 理论Y 理论），马斯洛（人的需要层次理论）发展时期（20 世纪60 年代至今），又称现代管理理论时期或新公共行政管理时期涌现了大量的新流派、新理论和新方法，综合性研究成为主题。以布坎南为代表的公共选择学派（经济人假设政府行为）；以科斯为代表的新制度经济学派等（交易成本、代理理论、制度创新理论）。公共管理的学术框架建立于20 世纪二三十年代，以怀特的 公共行政学研究导论1927 年魏劳毕的 公共行政原理 的出版为标志。公共管理的发展在100 多年的历程中经历了从传统的公共行政到公共政策分析再到公共管理这三个转变过程。公共管理新理论诞生的象征性标志是。1991 年雪城大学研讨会公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。或者说，公共管理是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效地提供公共物品的学问。 在这里要注意，公共行政的主体是行政机关，而公共管理不仅明确地将其他国家机关泣法、司法机关等）当做研究对象，也把其他公共组织的管理活动也纳人自己的研究范围之中。研究方法 1 系统分析。系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整才分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，优化的整体目标的现代科学方法。2 比较分析。比较分析法的要点是通过对不同事物或同一事物在不同阶段的情况等进行比较，找 出共同点、本质或规律性的东西。3 实验分析。实验分析是通过设计模拟实验，将事物的各个因素、事物的发展过程再现出来，工这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。4 案例分析。 案例分析是对已经发生的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判。它强调人际关系、政治等因素对管理过程的影响。试述B途径与P途径的区别与联系。答：（1）区别：波兹曼认为： 二者来源不同。B途径主要来自于商学为管理科学学院的公共部门管理学部以及美国公共行政学会所使用；P途径主要来共政策学院，并流行于公共政策分析与管理学会中。B途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，重视吸取经验教训并加以促进政治执行官与资深管理者的对话；而P途径更强调以研究和理论取向，应用和不同学科的理论、方法和技术，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。（2）共同点：如以组织外部定向（即关心行政机构以外的东西），强调政治因素二中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习，尤其是偏爱案例分析法。 简述公共管理研究途径中的公共选择理论及新制度学派。答案要点：（1）公共选择理论是20 世纪70 年代发展起来的一种“新政治经济学”、“政治的经济学”理论，80 年代以后被广泛地应用于公共管理和公共政策领域。公共选择理论假定：政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择其最有利的行动方案。公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义）政治和公共政策领域。（2）新制度学派强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设宝物，是工具性指向的个人的合目的结果；制度之所以在社会中存在，是因为它们可以二会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市J 级制（官僚制）；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行止成期望，因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。 组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同的心理意识，为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征。组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；组织有着某种特定的目标；组织有一定的结构和行为方式；组织有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最经统化为组织文化；组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它包括政府组织，也包括第三部门组织。而狭义的公共组织指的就是国家机关组织公共组织的构成要素。 1人员2目标3职能4机构5职位：包括职级、职数、职责6职权：职权是指被组织正式承认的权力，它主要来自于组织的认可，与职位密切相关。7权责8规章制度：是正式组织与非正式组织最明显的区别之一。9团体意识：公共组织往往需要比私人组织统一程度更高的团体意识。10组织设计是公共组织构成诸要素中最为复杂的部分。11支持硬件。( 12 ）技术和信息：组织过程在一定意义上是一个信息收集、整理、制造、传递、反馈的过程。简述公共组织的类型。1按财务会计标准分类：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。2按公共权力标准分类：强制型组织、半强制型组织和非强制型组织。3按权威与等级结构标准分类：古典模型、官僚模型、第三部门行政模型古典模型的八项标准。答：( 1 ）使人员适应组织结构；( 2 ）承认一个高层经理为权威的来源；( 3 ）坚持统一指挥；( 4 ）使用专业人员和一般工作人员；( 5 ）按照目的、方法和领域进行部门划分；( 6 ）授权并使用例外原则；( 7 ）要使职责与职权相称；( 8 ）考虑适当的控制幅度。英国管理学者汉密尔顿主张有效的管理幅度为（）。36 管理学家A . V 格丘纳斯认为，当管理者的直接下属数量以数学级数增加时，该管理者与其直接下属间的相互影响、这些直接下属相互之间影响的数量就会以几何数量增加。美国管理学者认为，组织中的管理可以划分为两类，即行政性管理和基层管理，行政性管理是中高层管理，其幅度以39个为宜，而业务性管理是基层管理，其幅度可以达到30个。 管理层次与管理效率和工作效率之间的关系是管理层次对于管理效率和工作效率呈正负两方面影响公共组织结构形式1 直线结构。直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。直线结构具有信息传递途径单一、传递速度快等优点，但基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。2 职能结构。职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。在职能结构中，每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，同样每个下级部门也不只服从一个上级部门。职能结构依靠水平分工领导，拓展了各层管理事务的范围，适宜于相对较复杂的管理工作，但下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，反倒会造成执行混乱的局面。3 直线职能结构直线职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。直线一职能结构形式加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门，同时，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学化、民主化。但这种结构的一个潜在缺陷是，垂直领导有可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。4 矩阵结构。矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。与直线职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导与水平领导是并重的。矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。与前述三种结构形式相比，矩阵组织更加灵活，适应能力也更强，因此也有人把矩阵组织称为适应性组织。行政体制的基本类型1首长制与委员制。首长制的优点是：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。其缺点是：由于行政决策大权由首长一人独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。而且，首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，也不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。委员制的优点是：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。其缺点是：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。2 层级制与职能制。层级制的优点是组织系统业务相通，便于沟通领导；权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。其缺点是：上级任务繁杂，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小；各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。职能制的优点是：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。其缺点是：分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。3 集权制与分权制。集权制的优点是：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。其缺点是：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。分权制的优点是：各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化；各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性；还可防止上级组织和个人的独断专行。其缺点是：权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制；下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。4 完整制与分离制。完整制的优点是：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。缺点是：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。分离制的优点是：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。其缺点是：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。美国夏威夷大学东西文化研究中心教授里格斯的行政生态学研究首次区分了三种主要行政生态模型，即农业社会（融合）型、过渡社会（棱柱）型、工业社会（衍射）型。公共组织环境是公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。微观环境。微观环境是指组织系统本身，包括组织的目标、结构、人员、权力系统、规章、政策等因素。宏观环境。宏观环境是组织运行的外部环境。中介环境。由于公共组织并非在任何情况下都是直接与外部环境因素发生关系，因此，那些方便组织与环境联系的环节因素就构成中介环境。1 政治环境。政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以规范和引导。政治环境的基本要素主要包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策等方面。政治环境对公共组织的影响：1政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用； 2政治权力划分赋予公共组织或多或少的影响力和约束性，并勾勒出不同组织间的政治关系； 3国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围；4政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力，在组织生态圈中属于强者； 5政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策； 6公共政策是组织政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具。2 经济环境。经济环境对公共组织动机和行为有着重要决定作用。不同的经济利益是各种公共组织动机和行为的基础性动力。经济环境的基本要素主要包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。经济环境对公共组织的影响： l经济体制决定公共组织的行为方式。2经济利益决定公共组织目标。3经济实力为公共组织提供权力来源。4 产业结构影响公共组织的发展。3 文化环境。文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较迟缓，但作用时间更长。文化环境的基本要素主要包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。文化环境对公共组织的影响：( 1 ）认知水平决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式；( 2 ）价值左右公共组织对待社会事务的态度；( 3 ）意识形态使公共组织的政治、经济利益目标更加鲜明；( 4 ）行为规范决定公共组织如何与其他组织以合法合理的方式进行沟通交流；( 5 ）道德传统使公共组织能够不依靠国家强制力而自愿扮演特定社会角色，发挥角色功能。4 技术环境。技术本身是组织因素之一，制约着组织管理和活动方式方法。技术环境的基本要素是经验技术、实体技术与知识技术。在当代主要的技术环境中，信息技术环境占主导地位。信息技术环境对公共组织的影响：( 1 ）信息技术的应用使组织结构模式出现“去中心化”的趋向。（2 ）计算机网络的出现使公共组织管理方式发生了变化，虚拟组织产生，组织管理者实施“远程管理”，其工作主要是协调而不是直接下指令，甚至直到目标实现。（3 ) 信息技术以及其他新技术的运用，改变了组织运作的物质依靠条件，组织过程得到缩短，组织效率大幅提升，适应性不断增强。（4 ）技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门，创新、追求卓越成为组织管理者的职责，组织管理者具备越来越多的企业家精神。5 舆论环境。舆论环境因素渗透于上述各种环境因素之中，并形成了相对独立的舆论环境。舆论环境有时在很大程度上左右着公共组织的目标和行为、“公共组织需要来自于广泛的、遍布的群众 特别是关注事态的公众的支持”。由于舆论环境的这种重要性，许多政府组织不得不重视与媒体的关系和公共宣传战略。理查德 施奈德将决策界定为：“决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程。”特征预见性；主观性；选择性。决策的内容1目标选择：目标的确定要具体，不能含混不清。一般来说，越是近期的目标，越要求明确具体，远期目标则允许带有一定的模糊性。目标的确定要力求恰当，防止目标偏高或偏低。目标的确定应有可检验性。为实现总目标，应建立分段目标，并规定相应的具体指标，通过不断的检验，一步步向总目标迈进。2方案选择：在目标确定之后，就要为实现目标寻求有效的途径，即提出各种备选的行动方案。拟订方案要考虑各种资源条件的限制，同时还要通过综合的比较和评估，在备选方案中比较孰优孰劣。根据决策问题的重复程度不同，决策可以分为程序性决策和非程序性决策。根据决策目标的多寡，决策可以分为单目标决策与多目标决策。根据决策条件（或称自然状态）的可控程度，决策可以分为确定型决策、风险型决策与非确定型决策。根据决策权限的制度安排，决策可以分为个人决策和群体决策。根据决策所要解决的问题性质，决策可以分为原始决策与追踪决策。价值与事实前提事实因素是指决策中所依据的客观事实，价值因素是指决策者的个人好恶。价值前提。决策的价值前提不是由单一因素决定的，而是由诸多价值因素构成的价值系统决定的。在价值系统内部，既有一致的方面，又有不一致甚至相互冲突的方面。价值判断贯穿于整个决策过程，重新确立具有指导性的价值前提是决策活动中常有的现象。价值判断经常表现为价值目标的选择。价值目标与决策目标是既有联系又有区别的两个概念。决策目标包含价值目标，但又不等同于价值目标。决策的事实前提。事实前提的特点主要表现在客观性、可检验性和变动性三个方面。具有客观性的事实前提是人们可以通过实际调查和科学实验加以认识的。它具备量化的依据，是能够被检验的。事实前提是决策的客观依据，它只是客观事实中对决策发生作用的部分。决策的选择性特点必然会导致事实前提的变动性。区别。提出问题的角度不同。价值前提是从需不需要和值不值得作出决策的角度提出间题，主要侧重于决策主体的要求；事实前提则是从能不能和可不可以的角度提出问题，主要侧重于客观实际的条件。因此，通常有具备了价值前提却缺少事实前提或与之相反的情况出现，使决策活动难以进行。认识形成的依据不同。事实前提的判断依赖于明显的客观标准，所以往往容易达成共识；价值前提的判断则依赖于人们的价值体系，所以经常引起冲突和矛盾。影响决策的作用不同。价值前提对决策的影响主要表现在决策目标的确定上；事实前提对决策的作用主要体现在行动方案的选择上。行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，它是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。行政决策的特点。( 1 ）决策主体的特定性。( 2 ）决策内容的广泛性。( 3 ）决策的权威性行政决策系统是由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系。从政府组织体制上说，决策系统可从纵横两个方向划分为若干分系统。纵向上可分为中央和各级地方政权机关的决策分系统；横向上任何一级政权机关可大致分为国家权力机关决策分系统、政党决策分系统和政府（狭义）决策分系统。每一个决策系统内部又可划分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统和监控子系统。 行政决策体制 行政决策体制是指行政决策的机构和人员等要素所形成的组织体系及其制度。当今世界各国政府的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种类型。独裁制背景下决策体制： 1宗教领袖型；2 君主亲政型； 3 军人独裁型。 议会制背景下的行政决策体制：1 议会一总统制；2议会一内阁制； 议会一委员会制。人民代表大会制背景下的行政决策体制行政决策子系统1 信息子系统。信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的，专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作。决策信息的基本要求是准确全面、及时、适用。信息子系统的作用：1 收集信息； 2 加工处理信息；3传递信息。 2 参谋子系统。参谋子系统集中参谋咨询人员的集体智慧，运用现代化的决策技术和方法，为决断子系统提供决策方案和其他的咨询服务，保证公共政策的科学化和民主化。参谋子系统的组织形式有官方的、半官方的、民间的和跨国的四种。参谋子系统具有集体性、科学性和相对独立性等特点。参谋子系统的作用： 1协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标； 2为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法； 3对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。3 决断子系统。决断子系统是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程。决断子系统具有权威性和主导性的特点。决断子系统的作用： 1界定政策问题； 2确立政策目标；3 设计政策方案； 4 选择政策方案。4 监控子系统。监控子系统是指决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行情况依法进行监督和控制的机构。监控子系统的作用： 1防止决策者滥用决策权； 2促使政策内容切合实际； 3监督执行机构及其人员正确执行政策一问题界定行政决策问题是被行政主体所认知并认为有必要采取行动加以解决的公共问题。行政决策问题界定的主要环节：( l ）症结分析；( 2 ）原因分析；( 3 ）确切表述。类别分析法。这是为了澄清、界定和区分问题情景而对问题进行分类的一种方法。其具体操作要经过逻辑区分和逻辑归类这两个过程。前者是将问题划分为子类的过程，后者是将子类归为整体的过程。类比分析法。类比分析是建立若干类比的标准和模型，对已经出现的间题的成因、特征与类别等因素进行比较，以发现此问题与其他问题的相似性、相关性、差异性，并以类比的结果为基础，对问题的性质和类型进行确认。假设分析法。假设分析是通过对决策问题相关因素尤其是相互冲突的因素的设定，进行创造性的综合，以期对问题有一个比较全面的认识。其具体操作包括：设定问题的利害关系人，提出相应的依据，对每一假设都进行比较评估，最后在综合的基础上提出一个可接受的假设和方案。层次分析法。层次分析法主要用于帮助认定问题的三种原因。可能的原因是可能促使问题出现的原因；合理的原因是以科学研究或直接经验为基础而获得并可以信赖的原因；可行原因是可以用行动加以解决的原因。 二目标确立1 行政决策目标的含义。行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。2 行政决策目标的特征：( 1）层次性；( 2）多样性；( 3）从属性。3 行政决策目标确立的基本原则：( 1）针对性；( 2）可行性；( 3）系统性；( 4 ) 性；( 5）系统性。4 行政决策目标确立的主要环节：( 1）依据确定；( 2 ）体系建立。5 行政决策目标确立的主要方法：( 1 ）综合指标法；( 2 ）主要目标列举法；( 3 ) 排序法；( 4）综合评分法；( 5）逐步淘汰法。目标排序法是指在把决策的全部目标按其重要性、大小排列成序的基础上，先根据最重要的目标从全部备选方案中选出一部分方案，然后按第二位的目标从所选出的这部分方案中再作选择，如此按目标的重要性位次一步一步地选择，直到选择一个最合适的目标方案。目标确立的基本原则。答案要点：（1）针对性；（2 ）可行性；（3）系统性；（4）规范性；（5）具体性。三方案设计方案设计的含义。行政决策方案指一个或一组解决问题、实现目标的行动准则，它具体规定实现决策目标的步骤、途径和方法。方案设计的主要步骤：( 1）轮廓设想；( 2）细部设计。方案设计的基本方法：( 1）头脑风暴法；( 2）对演法；( 3 ）综摄法。头脑风暴法。又叫自由思考法，即通过小型会议的形式，鼓励与会人员进行创造性思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反应和思维共振，形成新的设想的方法。对演法。即让不同方案的制定小组间展开辩论，互相攻短，以充分揭露矛盾，或者拿出一个方案进行预演，人为设置对立而去评议、挑剔、反驳，由此可使各种方案逐步趋于完善的方法。综摄法。又称比喻法或集思广益法，即通过收集那些表面上看来带有情感或不合理的想法，并把它们同决策中的理性因素结合起来，或者用熟悉的方法来处理陌生的问题，或者用陌生的方法来处理熟悉的问题，通过“变陌生为熟悉”来取得突破性进展的方法。四后果预测含义。后果预测是为了对行政方案进行评估和完善而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能的客观条件下预期效果的预测。后果预测基本步骤：1收集资料；2确定方法；3计算和分析；4评审结果。德尔斐法。即采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的专家提出问题，而后将其意见整理和综合并匿名反馈给有关专家，再次征求意见，再综合、反馈，经过多次反复循环之后得到一个可靠一致的意见的方法。会议法。即通过让预测专家集中开会，面对面交换意见，从而达到相互启发和集思广益，形成创造性结论，以在较短时间内取得预测结果的方法。时间序列法。即假定预测对象的变化与时间有关，并根据其变化特征以惯性原理来推测其未来状态的方法。回归分析法。即根据预测对象及其相关因素的统计资料来近似地确定变量间的函数关系，并根据这个函数模型来预测其未来状态的方法。趋势外推法。即根据预测对象的历史和现象资料，找出其变化发展规律，从而推测出事物的未来状况的方法。五方案抉择确定标准。即确定一套对方案进行优选的价值准则。包括：符合国家和社会的总体战略；能最大限度地实现决策目标；消耗的资源尽可能少；实现目标的风险尽可能低；实施方案所产生的副作用尽量小。可行性分析。对决策方案在现实中实施的可行性作出分析和估量。包括：政治可行性，即可以动员来支持方案的政治资源及方案对政治价值的影响；经济可行性，即执行方案的人力、物力、财力和信息资源的获取和支持程度；法律可行性，即方案是否符合一国的宪法和法律；行政可行性，即政府行政部门执行决策的能力大小和效率高低；技术可行性，即方案在现有技术水平下能实现目标的程度。合法化。方案确定之后，提交给有权的立法或行政机关审批，通过一定的规则和程序使之合法化，然后以法律、法令或政策的形式颁布，付诸实施。群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种。领导群体决策指一个领导集体共同进行决策，也就是通常所说的最高管理层的决策集团在一起拍板。群体参与决策则是较低层次成员参与较高层次决策的情况，指对决策的形式、内容和执行施加影响。群体决策的特征。有利方面： 群体决策能够集思广益，群策群力，可以为解决问题提供较多的处理意见和可供选择的决策方案。 群体成员在决策过程中，伴随着满意度的增加会表现出对决策的支持，从而使之易于执行。 群体决策是组织中很重要的沟通形式，通过群体决策可以加强组织中不同水平的沟通，促进人际关系的发展，增强组织的凝聚力。不利的方面： 群体决策的工作程序较慢，需要比领导个人决策更长的时间。 在群体沟通遇到障碍时，个人意见往往会受到某种因素的压制。 决策群体易出现极化现象。 会造成不必要的内耗和人力的浪费，从而导致人为的决策障碍。 有时是表面上的群体决策，其结果可能会伤害参与决策的其他成员的感情。 决策失误的责任由集体承担，从而掩盖了个人的过失，造成了逃避责任现象的经常发生。 当组织不具备群体决策的条件时，一旦采取群体决策形式，往往会带来非常不利的结果。 在多数情况下，激励只是群体决策的附加价值，并不是群体决策的目标所在。把群体决策作为激励的一种手段的做法并不明智。 在决策目标和问题情境不清楚时，采取群体决策往往会把本来就不确定的事情变得更加复杂。通过参与的形式作出的公共决策被群体认同和接受的程度较高，易于贯彻执行，决策的满意度也较高，有利于提高公共决策的有效性和促进公共决策的合法性。群体决策的抉择规则1一票否决。一票否决即全体一致原则，指决策群体所有成员必须意见完全一致才可最终选定某个备选方案，有任何人持不同意见，方案都不能通过。有以下两点特征：( 1 ）决策者平等分享决策权；( 2 ）决策者中没有人因最终的方案选择而利益受损，即决策者都能由此获得一定的收益。2 多数规则的变异形式。( 1 ）孔多塞标准。孔多塞标准是另外一种多数决定的方法，常被称为“两两对比法”或“成对表决法”。它是由法国数学家孔多塞首先提出的，指对所有的备选方案都进行成对的比较，先表决两个方案，获得群体成员过半数赞成票的方案再同余下的方案进行成对比较，依次表决直至得出最终结果。( 2 ）博尔达计数，即首先给每个备选方案按照偏好次序依次排列打分，然后计算各个方案的总分，分数最高者胜出。这种多数决定的方法被称为“偏好次序表决法”，即先由各成员对备选方案标明其偏好，然后由群体运用加权计算法排出各方案的优劣顺序，并作出最后的选择。表示群体成员偏好的形式有两种：偏好程度和偏好顺序。( 3 ）赞成投票制。赞成投票制是由布拉姆斯和菲什伯恩于1982 年提出的一种表决方法，这种方法也被称为“同意表决法”，即先由群体成员对所有他认为可以接受的方案投赞成票，得票最多的备选方案即可中选。( 4 ）淘汰投票制。淘汰投票制是在抉择实践中逐渐总结出来的一种行之有效的表决方法，这种方法也被称为“否定表决法”，即先由群体成员对所有他认为可以舍弃的方案投反对票，得票最多的备选方案即被淘汰，否定表决依次进行，直至剩下最后一个备选方案。( 5 ）正负表决法。正负表决法可以对某一备选方案或者投赞成票或者投反对票，但两者只可择其一，每一个备选方案的正负之和就是净余票，净余正票最多者获得通过。3 等级决定规则。等级决定规则也可采用多种形式，最常见的办法是先由群体成员对备选方案进行分析讨论，大家充分交换信息，然后在此基础上由群体中的一个成员（通常是群体的领导者）负责最后拍板。领导的定义：领导是指引导和影响人们为实现组织和群体目标而做出努力与贡献的过程。职能视角：领导是管理的核心职能。成员视角：领导是组织成员的追随与服从。结构视角：领导由四项基本要素构成：( l ）权力；( 2 ）对人的认识与理解；( 3 ）与组织和群体成员的联系；( 4 ）领导的风格、作风以及营造出来的组织、群体氛围。过程视角：领导是科学与艺术的一体化。所谓领导艺术，就是指在实施领导的方式、方法上所表现出来的创造性。领导艺术最重要的特征是创造性，其次是因人而异，再次是注重实效。公共组织领导者的定义：公共组织领导者是指从事公共管理的政府部门及非政府公共机构中依法担任领导职务，行使法定领导权力并负有相应领导责任的个人和集体，其中主要是政府部门的领导者。公共组织领导者的来源：一种是内部来源，即从公共组织系统内部升任和补充；另一种是外部来源，即从全社会选拔优秀人才。公共组织领导者的权力构成：职位权力和个人权力。( 1 职位权力。职位权力，即职权，来源于等级制的组织，是外部如上级、组织、法律等赋予个人的，其特点是同职务具有不可分性，有职就有权，无职则无权，并且职权同职务的关系成正比，职务越高，享有的权力也越大。职位权力包括奖惩权、奖赏权等，它是保证组织正常运行的基本要素。职位权力的主要影响方式有： 合法要求； 奖励报酬； 强迫； 决策； 信息控( 2 ）个人权力。个人权力（即非职务权力）是职务之外的，是由于个人的性格、知识、经验、能力、技术，乃至个人的品质、行为、业绩、声望或其他个人因素获得的影响他人心理和行为的能力，也就是个人影响力。个人权力的主要影响方式有： 专家权； 个人魅力； 良好的人际关系； 高尚的品质； 创新精神。领导权威的完备性原理。作为一种影响力的领导权威有广义和狭义之分。狭义领导权威仅指职位权力，也就是职务影响力或强制性影响力。广义领导权威则包括职位权力和个人权力，后者即个人影响力或非强制性影响力。领导权威就是二者的统一体，即：领导权威一职务权力个人权力。也就是说，职务权力带来的强制性影响力与个人权力带来的非强制性影响力的结合，构成现实的领导力，这就是领导权威的完备性原理。何谓领导艺术。答案要点：所谓领导艺术，就是指在实施领导的方式、方法上所表现出来的创造性。它首先是领导者素质和经验的综合体现，是在领导科学和方法基础上的一种创造性发挥和升华。领导艺术最重要的特征是创造性，这是与模式化、程序化相对立的。其次是因人而异，所以，领导艺术可以学习，但切忌模仿。再次是注重实效，以是否完成领导任务、达到组织目标为评价标准。 领导者的三项基本职能 对各种不同类型组织的领导者来说，具备THC 技能是一种普遍要求。对不同层次的领导者来说，掌握THC 三项基本技能的比例有所不同。有研究表明，如果把领导者分为低、中、高三个层次，那么三种技能的结构比例如下：低阶层是47 35 , 18 ；中阶层是27 : 42 : 31 ; 高阶层是18 35 47 。THC 技能可以通过管理教育管理实践管理教育的不断循环来获得。1技术技能（Technical Skill ) ，即T 技能。技术技能是指正确地掌握了从事一项工作所需的技术和方法。它包括三个方面的内容： ( 1 ）掌握专业技术；( 2 ）掌握工作方法和程序；( 3 ）掌握工作制度和政策。多数技术技能可以在学校教育和工作培训中获得，但唯有工作实践才能提高技术技能的熟练程度。相对来说，领导者所处层次越低，对其技术技能的要求就越高。2 人事技能（Human Skill ).，即H 技能。人事技能是指在工作中与人打交道的技能。它包括三个方面的内容：( 1 ）处理人际关系的技能（主要指协调技能和沟通技能）。（2 ）识人用人的技能。（3 ）评价激励技能。人事技能可以在学校教育和管理实践的循环过程中逐步获得。3 观念技能（Conceptual Skill ) ，即C 技能。观念技能是指对事物的洞察、判断和概括技能。它包括三个方面的内容：( 1 ）预测技能。（2 ）判定技能。（3 ）概括技能。相对来说，领导者所处管理层次越高，对其观念技能的要求就越高，所以，观念技能对高层领导者来说尤为重要。中低层领导者也应具备一定的观念技能，否则就难以准确地理解和有效地贯彻执行高层的决策。我国的根本领导制度民主集中制民主制：指在国家生活中，人民群众当家作主，有权以不同方式积极参加有关国家大政方针、重大决策和法律的讨论，参加对国家事务、经济和文化事务及社会事务的管理，充分体现人民参政议政的民主权利。一切国家机关及其工作人员必须对人民负责，受人民监督，这是我国社会主义本质的体现。集中制：坚持在高度民主基础上实行高度集中，实行少数服从多数、个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央，这是建立全党和全国的正常秩序，实现集中统一和行动上的一致的基本保证。民主和集中是相辅相成、互相制约、不可分割的有机统一体。民主集中制的具体表现为：( 1 ）全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；( 2 ）国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；( 3 ）中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。民主集中制的领导制度贯穿于各级行政领导的全部实践活动中，是社会主义根本制度的直接体现，它决定和影响着其他行政领导制度，其他行政领导制度是民主集中制领导制度的具体化，是由其决定和衍生出来的；其他具体的行政领导制度，离开了民主集中制，就难以实现和发挥作用。我国的行政领导制度行政首长负责制行政首长负责制是一种集体领导制度。集体领导就是集体决策、共同负责的制度。对重大问题，由领导集体全体成员通过讨论，作出决策和决定；在集体领导中，行政首长必须正确地使用最终的决定权和否定权，应当在集体意见的基础上决定或否定，而不是以个人意志为转移。我国的行政首长负责制是领导个人分工负责的制度。个人分工负责制就是行政领导集体内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其职，各尽其责。 日常的行政领导制度 可以表现为三个层面：领导与群众关系问题；领导与领导之间的上下级与内部关系问题；领导班子内部关系协调问题。处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度。这种制度是行政领导的民主原则最直接的要求和体现。加强与群众联系的方法有多种，有接待日制度、对话制度、咨询制度、信访制度、通报制度、评议制度等。上下级行政领导者之间联系的制度。最有利于提高行政效果的上下级联系制度的原则是统一意志、统一指挥