农村产权制度改革的问题与对策

农村产权制度改革的问题与对策 一、我市农村产权制度改革的总体情况 自 2008 年，省委、省政府确定我市为全省城乡一体化发展综合配套改革实验区以来，市委、市政府从铜陵实际出发坚持不懈推进城乡一体化发展，特别是在农村产权制度上大胆探索、勇于创新，在全省率先推进农村产权制度改革。 2011 年 11 月，在赴成都、重庆等地考察学习的基础上，经过深入调查研究论证，出台了铜陵市推进城乡一体化农村集体土地产权制度改革实施方案，明确提出以“还权赋能”为核心，明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权， 切实推动农村产权、资源资本化、市场化，促进农民生产生活方式转变，保障和促进城乡统筹发展。在遵循严格保护耕地、稳定农村基本经营制度的前提下，坚持农民自愿、民主决策，依法办事、阳光操作，分类指导、重点突破，政府引导、市场运作的原则。从 2012年开始，用 2 年左右的时间，在全市范围内建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，其主要的工作内容包括，依法全面开展确权登记颁证工作，建立农村产权交易、有偿流转机制，建立农村产权、资源价值评估体系，创新农村产权、资源资本化的实现形式，健全农村金融市场体系等 五个方面。目前，各项工作稳步推进，并已取得阶段性成果。 一是在确权发证方面。自 2011 年 10 月正式启动以来，农村集体建设用地发证工作已进入常态化管理，农村宅基地确权发证工作已完成 50%；全市 102330 户农村房屋测绘登记工作已经完成，并已开展农村房屋发证试点工作；年内将全面完成 25 个示范点的 29 个村及老洲乡和平村的农村承包地确权发证工作。 二是在产权交易方面。农村产权交易平台正在加快构建，农村房屋交易、农村集体建设用地有偿流转、土地承包经营权（林权）流转市场和管理、操作、服务平台正在培育和形成。目前，全市土 地流转率超过 50%。 三是在产权抵押融资方面。制定出台了铜陵市农村产权抵押融资总体方案及与之相配套的 6 个相关配套方案，简称“ 1+6”方案，具体包括：铜陵市农村产权抵押融资总体方案、铜陵市集体建设用地使用权抵押融资管理办法、铜陵市农村房屋抵押融资管理试行办法、铜陵市农村土地承包经营权（林权）抵押融资管理办法、铜陵市农村产权抵押融资担保管理办法、铜陵市农村产权价值评估办法和铜陵市农村产权融资风险补偿办法。正在探索建立农村金融市场体系，积极参与国家农业部、国家开发银行大力推进的支持现代 农业示范区建设的开发性资金投放合作，积极推进开展银农合作、银保合作、保农合作。自 9 月份开始，农村产权抵押融资办法开始稳步实施，截止 11 月中旬，仅铜陵县就已发放抵押贷款 9048 万元。 自我市开展农村产权制度以来，成效较为明显，最核心的有以下六点： 一是农村产权明晰化。农村集体建设用地、林地、承包地确权登记后，集体经济组织和个人对农村产权的自主权进一步明晰，特别是处置权。 二是农村产权资本化。农村生产要素进一步激活，赋予农村产权商品属性，促进其流动增值，赋予农民利用农村产权自主发展的能力，为解决发展过程中的资金 瓶颈问题提供了一个有效的融资途径。具体就是实现了凭农村产权证书维护权益；凭农村产权证书对产权进行流转；凭农村产权证书抵押融资。 三是土地利用集约化。农村产权制度改革后，通过土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划对田、水、路、林、村、房进行综合整治，在土地相对集中连片后进行土地流转，大大提高了土地利用集约化，也提高了农业产业化、规模化。同时还增加了耕地面积、提高了耕地质量、改善了农村生产生活条件和生态环境。 四是农民居住社区化。在交通方便的地段，比照城市社区的标准，集中规划建立农村居民居住点，引导农村居民集中 居住。同时，可以将确权后的集体建设用地流转，吸引城市居民来农村居住。这些新型农民社区的建设，将极大提高农民的居住水平。 五是农民收入多元化。通过土地流转，带动了农民收入的进一步多元化。一是农用地出租、出售固定收入，二是房屋出租、出售固定收入，三是集体经济组织分配收入，四是为土地流转大户、外来投资商工作的工资收入。 六是城乡管理一体化。通过农村产权制度改革，使得一部分农村居民摆脱对土地的依赖，从而进入城市或城镇生活，一部分居民通过流转土地，进入比照城镇建设的集中居住点生活，还有一部分农村居民通过产权抵押融资， 成为推动农村经济产业化、规模化的主体。这些都必然使得基本公共服务均等化得以更好的推进，让农村产权改革后的农村居民都能享受到与城市居民基本相同的基本公共服务，这也必然带来城乡管理的一体化。 二、我市农村产权制度改革中存在的不足 （一）确权颁证过程中出现的问题。一是群众积极性不高。突出表现为对农房确权颁证不积极、不主动的“被动应付型”；因拥有一套以上的住房，担心登记一套后其他的住房将因政策调整而不受法律保护的“等待观望型”；因非法搭建违章建筑的“消极抵抗型”。二是部门的联动性欠缺。比如规划部门与城建部门在审批上 缺乏统一意见、互相推脱，公安部门与辖区政府在农房分户上意见不一。三是特殊原因造成的遗留问题。比如因历史原因造成的对一些土地权属的不明确，还有一些无据可查或资料丢失造成权属争议后无法确认权属的变动及归属、流转利益分配及土地权益纠纷的处理等。四是人手不足，特别是铜陵县，仅农村总户数就有约 9 万户，占全市的 80%以上，但工作人员只有数十人。 （二）农村产权交易流转方面的问题。虽然，目前我市正在大力推行农村产权流转的平台建设，但尚未建立完善的农村资产流转制度及相关的产权交易平台，也没有健全的土地流转中介组织。 在实际交易流转过程中，存在的问题主要有：一是农村房屋虽然通过确权发证实现了流转，但流转的对象还仅限于集体经济组织成员之间，这也是当前我国各地推动农村产权制度改革的一个共性难点；二是在当前的承包地流转工作中，乡镇成立了土地流转中心主要是对流转土地的进行审查、备案，对土地流转的供需信息发布不足，农民参与的当地土地流转合作社对土地流转的需求信息掌握也受多种因素限制，造成土地流转市场的信息不畅、不对称；三是农村宅基地的土地使用权属于村集体经济组织所有，与城市国有土地使用权证在现阶段还不能“同证同权”。 （三）耕地保 护机制的不健全。我市农村产权制度改革涉及的农用地面积 707.4 平方公里，占全市土地的 63%，其中很大一部分是耕地，但在整个农村产权制度改革过程中，对耕地保护的还有待进一步加强，需要形成明确的耕地保护机制。比如，如何在土地综合整治中让耕地和建设用地实现最大的节省、如何妥善解决比较普遍的农村耕地抛荒现象等。 （四）农村产权融资评估机制不完善。根据我市颁布的农村产权价格评估管理办法，现行农村房屋评估主要是用重置成本法进行评估。而产权价值评估机制应当考虑被评估房屋的市场价格而不是其实际造价，考虑的是现行及未来的 升值空间而不是实际成本，所看重的是房屋的效用，而不是它的实际建造成本。因此 ,要推动集体产权抵押融资的开展必须建立起集体产权的价值评估机制。 （五）相关配套政策问题。当前农村产权制度改革不是一个孤立的问题，它必然涉及到经济社会发展的方方面面。目前，农村留守现象严重，农村文化建设和发展相对滞后，农民除了种地之外并无多元的文化生活，导致老一辈的农民不愿意交易流转产权，另外，农村居民医疗卫生、劳动保障、文化教育等公共服务问题，在农村产权制度改革中应该统筹考虑。 （六）现行制度间的冲突问题。比如，物权法第 183 条第 2 项禁止以宅基地使用权设定抵押。 2005 年 9 月 1 日起实行的最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件使用法律问题的解释第15 条规定，承包方以土地承包经营权进行抵押或者偿还债务的，应当认定无效。所以，在农村产权制度改革中，以农村产权抵押方式直接从银行取得贷款在司法实践中仍然不被认可。我市在实际改革中做了变通，出台了铜陵市农村产权融资贷款保证保险试点工作实施方案，目前还处在试点起步阶段，实际运行的成效还有待进一步观察。 （七）农村产权抵押融资成本较高。铜陵市农村产权融资贷款保证保险试点工作实施方案规 定，申请人与银行签订贷款合同的同时，要与保险公司签订贷款一份以借贷银行为第一受益人的保证保险，另外还有评估费用，这样融资成本就由贷款利息、评估费、保险费三部分组成，以保险费为例（如图 1），目前，信用保险费率远高于普通财产保险，贷款保证金最高可达到 2%，这些势必会导致融资成本较高。 险种 年费率 备注 贷款保证 保 险 2%以下 视年度贷款总规模、政府及银行负担的比例、借款人信用等级、借款用途、借款担保人情况等不同而进行浮动。 借款人意外伤害 保险 1.2左右 视保额高低浮动，每人保额最高不超过 300 万 房屋财产 保 险 0.6左右 视钢混、砖混结构和风险状况上下浮动。 企业财产 保 险 0.5左右 视保险金额、财产占用性质、建筑结构、地理位置等上下浮动 图 1 三、相关对策建议 （一）采取多种措施切实抓好确权发证工作。一是要加强宣传舆论引导。要进一步强化农村产权改革的舆论宣传，特别是要宣传其中的典型案例，发挥示范效应，引导带动广大农民群众积极参与到此项工作中去。二是要强化协调联动机制。对于确权发证工作中存在的审批和分户等突出问题，在横向上，要建立部 门协调会商机制，住建、规划、国土、公安等职能部门定期协商推进工作中的重大问题，比如审批问题，可通过协商后参照铜陵市人民政府办公室关于解决房屋权属登记中历史遗留问题的若干意见（铜政办【 2010】 44 号）出台农房规划审批的明确界定意见；辖区政府与公安部门在协商的基础上就分户问题达成一致意见后实施。同时，强化执法监督，特别是针对违章搭建问题，要切实组织相关职能部门联合执法，坚决予以拆除。三是区别对待遗留问题。对于一些土地权属不清晰、所有权存在争议的资产，在司法途径之外建议可以通过召开村民大会或村民代表大会决定 异议的处理办法确定权属；对于一些涉及历史遗留、矛盾复杂的区域，如近郊城区规划内的农房、城中村等，可以暂缓登记，建议在下一步的新城区建设、老城区改造结合起来考虑。四是要充分利用社会资源。特别是对于人手不足的问题，建议可以采取政府购买服务的方式，将房屋测绘等相关技术工作外包社会组织。 （二）切实抓好农村产权交易流转平台和中介组织建设。在农村产权制度改革中，应切实抓好土地流转平台和中介组织的建设，规范土地流转秩序，最大限度地保护农民的合法权益。一方面，建议严格按照市政府关于加快农村土地承包经营权流转促进农业规模 经营的实施意见（铜政【 2009】 17 号），抓好各地土地流转中心建设，加强土地流转信息的掌握与公布，强化与各土地流转合作社的沟通对接，确保土地流转市场需求对接顺畅。另一方面，积极争取试点，争取政策支持。让农房、宅基地等农村产权流动起来，才是农村产权改革的价值所在，比如，建议积极申报国家关于农村宅基地转为集体用地或国有建设用地试点市，每年核定一定的用地指标，让参与流转、抵押的农村宅基地用地指标转为集体建设用地或国有建设用地指标，从而突破政策界限，实现农房与城房“同证同权”。 （三）做好土地利用规划，强化耕地保 护机制。按照农村经济发展的总体要求，正确处理耕地保护与建设用地的关系，处理城乡建设与环境保护的关系，实现规划用地、节约用地，提高土地的利用效率。就目前来说，把农村建设用地与耕地分开看、分开管 ,才能更好地保护耕地 ,才能盘活和集约利用好建设用地。同时，建议借鉴成都等地在农村产权制度改革中对耕地保护的有效措施，比如设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制，对具有承包经营权并且承担了保护承包耕地责任的农户，分类设定补贴标准，发放耕地保护基金。 （四）进一步建立健全农村产权融资评估机制。在对农村产权价格评估工作中，对评 估标的物的区位、未来升值空间、重置成本、周边环境等因素综合考量。比如：对于土地、林木，根据作物生产的正常定植标准、作物长势、管理水平、市场行情等因素，评估作价；对于房屋，应进行实地勘丈测估和周围环境调查，根据建造价和折旧情况，评估作价。如有必要，可配套出台铜陵市农村产权价格评估管理实施细则，对评估标的物的一些指标细化评定标准。 （五）完善配套政策，尊重农民的自主权利。农村产权改革作为城乡一体化建设的重要内容，在农村产权制度改革中，一定综合考虑城乡一体化的各种要素，严格执行铜陵市城乡一体化“ 1+10”方案 ，同时，加大金融创新力度，完善社保、教育、卫生、就业等配套政策。比如，我们正在大力推进的城乡户籍制度改革，在从形式上破除城乡居民身份差异，使他们“能进城”的同时，综合配套设计了就业、住房、土地、社保、教育、卫生、计生、民政等 12 项配套政策，从内容上消除城乡居民待遇差异，使他们“愿进城”。下一步还要继续完善，努力通过政策的配套，一方面保障农民的合法权益，另一方面防止政府公权对农民私权的侵犯，切实推进农村产权制度改革，推进农村现代化。 （六）采取灵活变通的方式避免与现行政策的冲突。我市推进工作中，借款人在与银行 签订贷款协议的同时，还与保险公司签订一份以银行作为第一受益人的保险协议，实行农户、企业、银行、保险公司、政府互相合作，共同承担风险的做法。由于目前还只处在初步试点阶段，并且涉及的环节比较多，建议密切关注，及时总结、及时完善。在这方面，成都市已有较为成熟的做法，就是通过成立专门的担保公司做担保，由农户用房屋产权、土地承包经营权等提供反担保。这一操作模式避免了与相关法律规定相冲突，防范和化解流转行为可能给农民和业主带来的风险，倘若银行等金融机构不愿意直接接受这类抵押物，产权担保公司便可在其中发挥搭桥作用，在实际 推进中，对成都的经验做法可以借鉴吸收。 （七）降低农村产权抵押融资成本。一方面市人民银行要加强窗口指导，引导各涉及农村产权改革银行机构积极开展农村产权抵押贷款，简化贷款审批程序、提供优惠贷款利率；另一方面，财政要安排专项资金，按农村产权抵押贷款实际贷款规模和年限给予贷款部分贴息，以降低农户融资成本，提高农户融资积极性。 五、对农村产权制度改革的宏观思考 总体来说 ,铜陵农村产权制度改革经验的核心可以总结为 :以还权于民为基本思路 ,以市场流转为根本路径 ,以村庄自治为主要手段 ,最终实现农村居民与城市居民“同地同权” 。放眼国内 ,城市化进程加速与土地资源供给不足是各地面临的共同问题。现有的土地制度试图通过限制农民的流转权利 ,维护农民利益 ,保证农村经济稳定。但是 ,随着城市地价上涨 ,农村居民逐渐转向城市居住 ,资源在城乡的再配置已经成为不可阻挡的趋势 ,土地并不例外。即便缺乏政府的“合法”承认 ,民间自发的土地流转也经常发生。事实上 ,农村产权制度改革在多年前就已被提上议程 ,但是总体进度缓慢 ,始终难以找到实际的可操作模式。铜陵产权改革的经验表明 ,政府积极地介入与村庄自治的结合是解决问题的关键。权利界定需要相当量的一次性成本投入 ,没有 政府的强力推动 ,农村的产权系统在短时间很难通过市场自发完成。所以，我们认为 ,铜陵的农村产权制度改革具有全省乃至全国意义 ,既要积极争取省和中央的政策支持，又要多渠道向省和中央提出建议，更要立足实际大胆实践，切实把这项改革抓紧抓实抓出成果，为全国性的政策制定和立法探索积累经验，同时，也希望中央和省进一步加快政策、制度等方面的研究，尽快建立健全完善相关制度法规。 第一，应将新一轮农村产改和确权正式纳入国家未来发展战略 ,并形成符合法律、具备可操作性的政策体系 ,推动全国农村产权测量、确权、登记和颁证工作 ,把理顺集体与 农民产权关系作