2_数字化城市管理新模式标准体系建设(08年7月22日郝力.doc

数字化城市管理新模式标准体系建设作者：郝力（住房和城乡建设部信息中心，北京100835）摘要：随着体制改革的加快、越来越多高新技术手段的应用，建立和实施新的技术标准体系迫在眉睫。在管理体制的变革进程中，旧有的管理模式、作业流程、技术标准被修改或破除，而新体制下的管理模式、作业流程、作业标准体系又亟待建立和实施。特别是数字化城管对数字化技术依赖程度非常高，如果没有各项标准作为前提，也无法发挥作用。因此，数字化城市管理系统的开发、推广和应用是以标准体系的建立为前提的，没有各个阶段相应的标准规范，数字化城管新模式将寸步难行。关键词：数字化城市管理；地理编码；标准体系；单元网格；绩效评价；监管信息系统Establishing Standard System of the New Schema for Digital Urban Municipal Supervision and Management Hao Li（Information Center of Ministry of Housing and Urban-Rural Development， Beijing 100835, China）Abstract : With the acceleration of structural reforms, more and more high-technologies begun to be used, it is imminent to establish a new technical standard system. In the process of changing management system, the old management schema, work flow, technical standards should be emended or abolished, and the new ones need to be establish and implement under the new system. In particular, the New Schema for Digital Urban Municipal Supervision and Management is rely on digital technologies highly. If there are not technical standards as the premise, the new schema is unable to play a fundamental role. Therefore, establishing standard system is the premise for development, generalizing and application of the digital urban management system. Otherwise, the new schema cant be progressed even a single step. Keywords: digital urban Municipal Supervision and management; geocoding; standard system; digital grid; performance evaluation；supervision and management information system 1. 标准体系的需求背景数字化城市管理新模式的实施体现了城市管理体制的深刻变革，也贯彻了中央十七大关于国家行政体制改革有关决策、执行、监督分离的基本精神。通过总结住房和城乡建设部已验收新模式试点城市（区）的成功经验，不难发现，数字化城市管理新模式已经在体制改革和取得实效方面取得了显著的成效。其中，城市管理体制改革的重点体现在如下四方面：（一）高位高压实现体制改革；（二）高位独立保证监督实效；（三）高效处置依托资源转移；（四）高新技术促进资源节约。高位高压实现体制改革。首先是解决城市管理体制改革的动力机制。数字化城市管理新模式的基本要求是将分散在3040个城市市级部门涉及城市管理的职能、人力、资源统一到一个决策、执行和监督体系内。而这种空前的高度、深度和广度的体制改革，如果没有城市顶级决策领导的发动、推进和坚持，是无法达成体制改革的结果的。因此，改革取得成效的标志就是建立一个职权类似于市政府第二办公厅的城市管理决策和管理机构。高位独立保证监督实效。监管分离是数字化城市管理新模式的基本手段和特色。因此，各试点城市建立了城市管理监督中心，主要对3040个执行部门、地区进行执行全过程监督和考核。成功的实践证明，监督必须独立于执行机构，即必须是上级城市决策管理机构对市级这些执行部门和城区的监督。高效处置依托资源转移。不断提高城市管理的执行力，是数字化城市管理新模式在体制改革和监管分离方面追求的目标。在中国现行的城市行政管理体制下，市级各专业部门的执行力比地区（市辖区）的执行力要低得多。其主要原因是体制内的条块分割，因此在执行上只能对条条内的问题进行处置，对条条与条条的结合部，条条与块块的结合部没有协调能力，更没有采取有效措施进行处置。对此，那些数字化城管新模式实施效果较好的城市采取了将条条职责辐射到块块的方法，较好地利用了城市管理体制的优势，克服了交叉部位处置不到位的弱点，提高了城市管理处置能力和覆盖程度。高新技术促进资源节约。数字化技术依据建设阶段、验收阶段和执行阶段的相关标准，在快速、精细、可视、分析、统计和考核等多个环节，为数字化城管新模式提供了手工操作模式不可替代的技术手段。同伴随B/S技术实用化水平和网络传输能力不断的进步，与数字化城管项目推广之初相比，系统建设的成本也在大幅降低，因此，高新技术的应用印证了高效运行、资源节约的使用现实。随着体制改革的加快、越来越多高新技术手段的应用，建立和实施新的工作标准体系迫在眉睫。在管理体制的变革进程中，旧有的管理模式、作业流程、技术标准被修改或破除，而新体制下的管理模式、作业流程、技术标准体系又亟待建立和实施。特别是数字化城管对数字化技术依赖程度非常高，如果数字化技术没有各项标准作为前提，也无法发挥作用，因此，数字化城市管理新模式的推广和应用是以标准体系的建立为前提的，没有各个阶段相应的标准规范，数字化城管新模式将寸步难行。2. 标准体系的主要构成数字化城市管理新模式标准体系与该新模式的建设、验收和运行三个阶段呈对应关系，如图1所示。数字化城市管理新模式标准体系建设阶段运行阶段验收阶段监管信息系统技术规范地地理编码单元网格划分与编码监管数据无线采集设备立案处置结案验收指南绩效评价部件和事件分类与编码图1数字化城市管理新模式标准体系目前，数字化城管新模式标准体系正在逐步完善。标准体系中涉及的八项标准，已经有六项标准实施和即将发布实施。其中，在数字化城管新模式开始试点推广前，住房和城乡建设部就已经发布实施了4项行业标准：城市市政综合监管信息系统 单元网格划分与编码规则（CJ/T 213）、城市市政综合监管信息系统 管理部件和事件分类、编码及数据要求（CJ/T 214）、城市市政综合监管信息系统 地理编码（CJ/T 215）和城市市政综合监管信息系统技术规范（CJJ/T 106）。这四项标准主要针对数字化城管新模式在信息系统建设、主要操作流程等方面做了详细的阐述，使数字化城管新模式的建设和运行更加标准化、规范化。目前，上述四项标准已在全国51个数字城管试点城市（区）实施并收效显著。同时，城市市政综合监管信息系统 监管数据无线采集设备和城市市政综合监管信息系统 绩效评价标准已经通过审查，即将发布实施，城市市政综合监管信息系统 立案处置结案正在编制过程中。这几项标准的实施对于数字化城管执行手段的提升和运行效果的评估有着重要的指导意义。通过这些标准的贯彻和推广，将逐步形成数字化城管新模式验收阶段的标准，为新模式下一步的全国推广奠定基础。3. 标准体系的重要作用数字化城管新模式主要由监督和执行分离的两个核心部分组成，分为案件发现、案件立案、派遣执行、执行核查、核查结案和综合评价六个阶段，发现监督、指挥派遣和执行实施三类组织（其中涉及专业和地区两类执行实施的部门3040个），形成一个闭环的执行和监督运行新模式。在省会城市，这是一个涉及几十个专业主管部门、若干个区级政府、覆盖几十个行业、动员数以万计人员参与的常年性的城市管理工程。而数字化城管新模式驱动如此庞大群体有效协同工作的核心方法，是将城市管理部件和事件“定点、定量、定标”地植入到“两个轴心、六个阶段和三类组织”的运行体制中，从而实现数以万计的城管相关人员围绕一套核心标准有效运行。为此，数字城管新模式在建设、运行阶段必须围绕“定点、定量、定标”的核心，依托完整的标准体系和信息化支撑环境才能进行。3.1. 建设阶段的标准作用“定点”的指导思想是城市管理的部件和事件对象与地理位置紧密关联，以此“固化”城管管理对象。在已经公布实施的4项数字化城管标准中，有三项是围绕“定点”要求的数据建设标准：城市市政综合监管信息系统 单元网格划分与编码规则（CJ/T 213）、城市市政综合监管信息系统 管理部件和事件分类、编码及数据要求（CJ/T 214）和城市市政综合监管信息系统 地理编码（CJ/T 215）。这几项标准的贯彻实施，为庞大而繁杂的数字化城管工程提供统一位置标识的固化的监督和管理对象，这些按照城市、市辖区、社区、城管网格、部件事件的顺序，逐步由城市范围地理位置到市辖区范围、到社区范围、到城管网格范围地理位置逐次缩小，再定位到城市管理部件和事件的点地理位置，最终利用数字信息技术实现数字化城管的定点监管。值得一提的是，地理编码标准就是通过对日常通俗地理位置（地址）认知习惯的地理位置进行标识，以满足非数字城管专业的社会公众对城管对象地理定位需求。在已经公布实施的4项数字化城管的建设标准中，城市市政综合监管信息系统技术规范（CJJ/T 106）是从案件发现、案件立案、派遣执行、执行核查、到核查结案和综合评价，设置了一系列发现监督、指挥派遣和执行实施三类组织运行的信息化支撑环境的建设标准，主要用于支撑数字化城管的监督和执行分离。3.2. 执行阶段标准的作用由“两个轴心、六个阶段和三类组织”构成的闭环执行和监督运行的数字化城管新模式，在任何阶段都需要依托“定点、定量、定标”的标准化运转，如图2。发现案件的审核、立案发现上报案件立案案件派遣监督中心城市管理部件、事件处置实施核查处置情况上报处置结果合格处置结案街道、办事处、职能部门（数十个）接收处置任务图2 数字化城管新模式作业流程示意正在制定的城市市政综合监管信息系统 立案处置结案标准是数字化城管新模式的核心标准之一，是提升城市管理部件、事件立案、处置、监督、结案和考核的依据，规范运行阶段的执行作业、监督作业“定量、定标”的具体内容，主要作用是通过数字化城管监督手册和数字化城管指挥手册的形式，严格规定每一类城市管理部件和事件的处置内容、处置期限、处置责任部门和处置结果的执行和监督标准。该标准的基本思想是量化城管执行主体的行为。根据各城市实践经验，合法性、规范性和实用性是该标准编制的基本原则。合法性。在数字化城管新模式诞生之前，城管立案、处置和结案的法律法规并非一片空白，依托原有的“条条为主，块块为辅”的行政管理体制，各城市已经存在大量城管问题的处置条例、规定和标准。因此，编制符合数字化城管新模式处置标准的第一条基本原则就是基于现行的处置法规和标准，完善原有处置法规和标准体系交叉和缺失的内容，增补城市化高速发展背景下新增的城管处置内容。合法性原则为数字化城管新模式的执行标准体系奠定了法律基础，使标准颁布后可以通过法制化的方式满足数字化城管新模式的内在需求，满足数字化城管新模式“条条”“人、财、物、事”处置资源向“块快”转移的体制变革需求，满足数字化城管新模式依托现行行政体制建立长效机制的需求。规范性。原有城管处置法律、法规和标准的主要缺陷是定性规定处置行为的周期和结果，缺乏量化的期限和可量测结果的指标描述。对此，数字化城管新模式的处置标准编制的第二条准则是量化每一类城管部件、事件的立案、处置和结案的期限，为“公平、公正、公开”地执行、监督和考核奠定量化基础，以满足数字化城管新模式处置周期和处置结果可以量化测量的内在需求。实用性。由于我国各个区域、各个城市所处的城市化存在很大差异，使得数字化城管立案处置结案标准，在覆盖区域和实现程度上存在客观的差异。比如，有些城市在成熟城区实施这一标准，在不成熟区域不执行这一标准；有些城市在成熟区域提高立案处置结案的时限要求，在不成熟区域降低要求；有些城市不断丰富完善扩展标准的内容，有些城市却长期停滞改进等现象。因此，立案处置结案标准规定了另一条编制原则，即为适应我国地域、城市和城区的城市化程度差异的现实状况，大体划分为两类处置执行指标，一是运行数字化城管新模式门槛类处置指标，二是运行数字化城管新模式提高类处置指标，分别满足数字化城管发展中不同地区、不同城市、不同城区在处置指标方面的差异性客观需求。正由于城市市政综合监管信息系统 绩效评价和城市市政综合监管信息系统 立案处置结案标准是关于“定量、定标”的行业标准，它们在内容、时限和数量等方面存在较强的地方性、阶段性和渐进性，需要一定的工程实践经验积累，因此在前几项标准发布实施之后才先后立项编制。但可以预见的是，在全国范围内普遍展开的数字化城管模式推广的浪潮中，这两项标准发布实施的条件已日渐成熟。4. 标准的执行和扩展根据住房和城乡建设部的总体部署，2008年后数字化城管推广工作，在完成部直接指导的51个试点城市验收的基础上面向全国范围内推广，且推广模式主要由各省市住房和城乡建设主管部门为主导。在行政推动主体下移的背景下，数字化城管标准体系的各项标准将面临两方面考验。在地域扩展方面：首先，地方政府主管部门能否坚持贯彻数字化城管的基本内容和基本标准；其次，如何解决区域性、成熟度等地方差异性需求与全行业标准一致性要求的矛盾；再次，如何巩固数字化城管标准体系的长效机制，