赴澳大利亚森林防火组织管理考察培训报告.doc

赴澳大利亚森林防火考察培训报告 应澳大利亚新南威尔士州乡村消防局的邀请,以国家林业局森林公安局曹真副局长为团长、有关省（市）防火办主任共19人组成的森林防火考察培训团，于2001年7月1日至7月14日对澳大利亚新南威尔士州和维多利亚州的森林防火情况进行了全面地考察培训。期间，代表团深受到澳大利亚林业、消防等有关部门和单位的周密安排、盛情接待和倾心交流，熟悉了澳大利亚森林防火的基本特点、运作程序和管理方法，饱赏了澳大利亚秀丽壮观的自然风貌、森林景色和田园风光，圆满完成了考察培训任务。现就有关情况报告如下。 一、考察培训概况自7月1日到达澳大利亚的悉尼后，即由新南威尔士州的两位官员陪同，开始了紧张愉快的考察培训活动。先后考察了新南威尔士州乡村消防局指挥部和州扑火指挥中心，听取了该州有关森林防火基本情况、技术培训、操作规程、设备应用、火险管理以及志愿扑火队的建设和管理等方面的情况介绍；参观了该州Warringah区、Hornsby区、Eurobodalla区的防火中心和义务扑火队驻地，祥细观看了义务扑火队员的扑火摸拟演练、火险管理规划演示、使用的消防车辆和扑火设备，以及包括山区、城乡交界区和水域周围等不同环境条件下的防火情况；参观了蓝山国家公园和Moss Vale区人工林等国有森林资源的防火管理和经营状况；并与州林业局、联邦科学与工业研究组织（CSIRO），共同研讨了森林火灾的预防措施、森林火险预测预报、扑火组织指挥等方面的问题。新南州的考察培训结束后，于7月9日到达澳大利亚南部的维多利亚州府所在地-墨尔本，又先后考察了维多利亚州防火中心和国家城市林业局，参观了Montrose乡村义务扑火队驻地、 Healsville野生动植物保护区以及Altona森林防火设备开发研制中心和GAAM工厂，对该州森林防火的管理体制、队伍培训、社区保护计划、森林防火设备的研制、开发和生产等方面的情况有了较为全面的了解。在澳大利亚的整个考察培训活动结束时，曹真副局长专门主持召开了代表团全体会议，认真讨论了此次考察培训的收获和体会，总结了各方面的情况。新南威尔士州乡村消防局和维多利亚州防火中心的负责人专门赶到代表团驻地欢送，共同讨论了未来合作的机会，从而使此次考察活动画上了圆满的句号。此次赴澳大利亚考察培训活动历时14天，其中除2天路途外，共接受培训5天，计42个小时；参观考察6天，计65个小时；总结交流1天。期间，平均每天参观2个单位，行程200公里以上，除了新南威尔士州乡村消防局2名官员全程陪同外，前后共接受了18个单位的30多位专家和官员的授课和情况介绍。整个活动周密严谨、紧张高效，无论从时间的有效利用，还是在考察范围和培训内容的广泛性上，都是以往出境考察培训活动所少见的，充分达到了预期的目的。二、澳大利亚森林防火工作的基本情况及可取之处(一) 森林防火的基本情况澳大利亚联邦位于南半球，在太平洋西南部和印度洋之间，国土总面积768.2万平方公里，总人口1830万人，其中约有20的人口居住在林区。澳大利亚大陆四面环水，属典型的热带大陆性气候，除西部和中部沙漠地区降雨较少外，其它大部分地区降雨年均在8001200毫米。在自然地理上明显分为三个部分，即东部澳大利亚山区、中部平原区和西部高原区，全境平均海拔高度350米，87的面积海拔高度在500米以下，仅有1的土地高于海拔1000米，最高峰科西阿斯科山海拔2228米。因此澳大利亚是世界地表起伏最为平缓的大陆。此次考察的新南威尔士州和维多利亚州均位于东部澳大利亚山地区。澳大利亚林地面积15700万公顷，其中99的森林为天然林。森林类型以阔叶林为主，97组成树种主要是桉树和槭树类，仅桉树就有600多种；针叶林占森林面积的3，主要树种是南洋杉、辐射松等。新南威尔士州有林地2100万公顷，占全国林地总面积的13.4，其中州林业局经营面积占15，国家公园占20，其余65为私营林。森林覆盖率为18.5。维多利亚州有林地740万公顷，占全国林地面积的4.7，全州森林覆盖率33.6。因澳大利亚地理条件和水热条件均较为优越，天然林多生长茂密，结构混杂，极易引发树冠火。再加林区内居民众多，除原有的居民外，城市居民多有节假日到林区野炊宿营的习惯，并喜欢在森林中建屋造房，长期定居，每年都有大量森林火灾发生，且往往造成人员伤亡事故和严重的财产损失。如维多利亚州每年森林火灾多达5000余起，烧毁森林数万公顷。19691998年因火灾死亡98人，毁房2500多间，其中1983年一年烧死47人，烧房2090间。新南威尔士州1994年一起森林大火造成房屋财产损失达1200多万澳元，森林损失无法估算。澳大利亚每年的夏季为防火期，当年的10月至翌年的3月是火险最高的时期。其森林火灾多为人为在林区野炊、吸烟等用火造成。雷击火占1520。因此，多年来各州政府都非常重视森林防火工作。在森林防火的管理机构设置上，因澳大利亚的联邦制特点，国家无统一的林业或消防管理机构，均由各州根据实际自行设置。如新南威尔士州设有国家林业局、乡村消防局、国家公园等管理机构。除城市市区以内的各类火灾由城市消防局组织扑救外，国家林业局、国家公园主要负责自身经营的州有森林资源的森林防火工作。而90以上的乡村地区的私营森林的防火管理、建筑物及交通车辆失火等，都由乡村消防局负责处置。因此，仅乡村消防局就下设了8个防火大区、142个乡村防火区，均建立有防火中心或消防站，负责辖区内消防队的管理，统一协调、指挥区域内的防火工作。而维多利亚州则设置有自然资源保护与管理部门和防火指挥中心，前者负责所有州有森林资源包括州政府经营商品林和国家公园的保护与管理。此外所有城市和乡村的消防工作均有州防火指挥中心负责，该中心下设了1229个消防站。各州管理体制虽然有差异，但在发生持续数日的较大森林火灾时，不管城市或乡村、州有或私营，都统一协调行动，甚至调动军队，全力以赴组织扑救工作。澳大利亚在森林火灾预防工作上, 十分注意抓好基础环节和积极主动地防范。一是高度重视火险预报工作。除了气象部门社会化的信息服务外，消防和林业部门在林区均设置有大量的气象观测站，如维多利亚州防火中心在林区就建立有100余处气象站。自上而下建立了一套十分完善的火险预报系统，充分利用GIS 和计算机技术，及时处理林区气象信息和居民活动信息，确定火险等级，通过广播、电视或通讯工具迅速向林区单位及居民发布情况。同时在任何一个基层防火单位，都随时可从网上调取当天的气象和火险信息，了解到第二天的火险等级。而且在不少的林区地段树立有火险警示牌，为林区基层采取防火措施及居民安全用火提供了科学依据。二是广泛开展计划烧除。他们认为，大面积阔叶林下杂灌丛生，可燃物积累快，必须要用火烧的办法来改善林地条件，促进林木生长。如果连续百年以上不发火，又不计划烧除，这类森林就会逐步退化直至消失，演变成热带雨林。因此各州每年在春秋季节都要有计划、有组织地开展大规模地计划烧除，每10年左右要烧除一遍。增强了森林防火工作的主动性。在新南州处处可以看到计划烧除后的痕迹。三是制定有严密的社区保护计划。即在林区设立了数千个居民集会点，每年定期把周围居民集中在一起，由防火部门的工作人员分析、宣讲森林火灾的危险性及火灾预防和扑救知识；并以邻近的1020户居民为单位，协助制订联防联保方案。同时他们加强林区征占用地的管理。一方面鼓励林区居民从森林中搬迁出去。一方面严格控制新建房舍。切实按照州的相关法律规定，在高火险地区严禁建房。对要求在其它林区建房的也必须由防火管理部门帮助选择适宜的地段，并在周围开设60米宽的隔离带，确保人身财产安全。通过这些计划，使林区70以上的居民能够掌握自我救护知识和合理定居。在森林火灾的扑救上，澳大利亚各州坚持以人为本，效益优先，注重人身和财产安全，注重扑火的经济效益。每个防火区都有一个林火管理委员会，负责制定指挥操作方案、火险管理方案，指定重大火灾的扑火指挥官。扑火人员到达火场后，首要任务是帮助林区居民脱险、抢救公共和家庭财产。由于其大部分地区属于丘陵地貌类型，地势平缓，坡度一般在10度左右。不少林区道路四通八达，交通方便，为森林扑火工作带来很大方便。况且林区内多有河流湖泊，容易取用水源，因而在森林火灾的扑救上多采用以水灭火的方法，通过车辆携带的水泵、水枪、水桶等机具用水直接灭火。在车辆不能通行的地段，就采取开辟隔离带的方法，把火灾控制在一定的范围内。在地形较复杂、扑火人员不宜工作的地区，则选择有利地形，采用直升飞机点烧火线，实施以火攻火。澳大利亚的扑火人员，除了国家公园和林业局建立有一些专业扑火队伍外，其它大部分地区都属于义务扑火队。如新南威尔士州有2400支义务消防队，拥有70000名扑火志愿者。维多利亚州有64340个扑火志愿队员，其中城市志愿者10662人。这些志愿者都经过严格的训练和考核，具有较强的扑火技能，多数能做到召之即来。各消防站一般在6分钟之内，即可召集并出动第一批扑火队员。澳大利亚十分重视森林防火技术研究和扑火装备的开发研制工作，不仅设有专门的研究组织，如联邦科学与工业研究组织内设有森林和草原火灾的研究小组，维多利亚州设有森林防火设备开发研制中心等，而且各州林业局、防火中心及国家公园等单位都确定有森林防火研究项目。研究内容包括森林火险预报、计划烧除、扑火技术（化学灭火、飞机灭火、通讯、天气等）。特别在森林火险预报方面，有关组织通过大量火烧试验，不断探索火灾发生蔓延与天气因素、可燃物组成结构、地形因素等条件之间的关系，建立了独立的火险预报系统；广泛使用红外监测、GPS、航拍、卫星遥感技术监测森林火情；研制生产的灭火水泵、飞机点火器、扑火服装等设备，除本国广泛应用外，远销美国、日本等国；地理信息系统的应用也已十分广泛和深入。科学技术在澳大利亚的森林防火中已产生了巨大的生产力。澳大利亚每年都投入大量资金用于森林防火基础设施建设。每个州的防火投入都在1亿澳元以上（折合人民币4.5亿），如维多利亚州属澳大利亚6个州中面积最小的州，仅有22万平方公里的面积，可每年的森林防火经费就保持在1.3亿澳元（平均每公顷林地投入18.5澳元，折合83元人民币）。资金的投入渠道主要是各级政府投入，约占30；保险部门投入占6070，另有一些社区捐助及少量出租防火设备的收入。由于雄厚的资金投入作后盾，各州的森林防火基础设施十分完善，装备尤为先进和强大。如新南威尔士州142个乡村防火区，仅消防车辆就高达9千辆；维多利亚州有防火专用飞机20余架，建立100多处专用气象站，600个无线通讯站，1200个基层通讯点，11600多台对讲机、传呼机，使每个义务扑火志愿者都配有通讯工具。在各个层次包括林区基层消防站的防火监测、扑火指挥等体系的软硬件建设上都实现了现代化。(二) 森林防火工作的借鉴和可取之处澳大利亚优越的自然地理条件和特殊的社会环境条件，造就了其森林防火工作上的优势和特点。但就森林防火普遍性的意义上说，有不少借鉴和可取之处。1、现代化的管理手段。澳大利亚在森林防火的组织管理、培训教育、火险预报、火情监测、扑火指挥、火灾扑救等各个环节及森林防火的各个层次，直至基层的消防站，都充分融汇了现代化的管理工具和管理技术。信息采集、信息传输、通信联络、指挥调度等系统建设完备，特别是地理信息系统广泛应用于森林防火工作已达10年之久，在森林防火设施的规划与布局、火险区划、扑火指挥、火灾调查与处理等方面已发挥出重要作用。2、制度化的素质教育。澳大利亚的各级防火机构专职人员很少，大多数防扑火人员属于来自社会各界的志愿者。特别是基层消防站，往往只有12名享受政府津贴的专职人员来负责日常的管理。这些专职人员的主要任务就是负责组织对义务消防队员的培训和管理。各州都建立有培训基地，制定有消防队员培训大纲，在培训范围、执行标准、考核评价方法等方面都有具体的要求。并根据培训的不同层次或不同培训内容制订多种分册，如BF、GL、BAO、CSO、RFD等。明确规定，社区志愿者要成为义务扑火队员必须经过不少于110个小时的室内扑火知识培训和40个小时的野外扑火演练。经过严格考核合格后方可录用，即配发给扑火服装和通讯工具。要成为一个扑火队长，需经过200个小时的室内培训和400个小时的野外演练。一般每州授课2次，每次23个小时，由志愿者利用业余时间参加培训。辅导老师也多属志愿者，由一些大学教师和经验丰富的老队员组成。培训经费平均每个队员约500澳元。各基层消防站每年要对辖区的义务扑火队员进行2次考核，并适量地更新。正由于认真严格地培训和考核，使多数义务扑火队员都具有较高的素质，一般性的火灾只需十几人最多几十人即可处置，扑火的效率很高。3、规范化的运作程序。澳大利亚各州不仅有各自独立的森林防火标志，统一的森林防火着装和安全防护设备，而且在森林防火的各个环节上都有规范的工作计划、执行标准和操作方案。如各州下设的每个防火区，除了年度工作计划外，在队伍培训上有培训大纲；在防火准备上有林火计划、救援计划和各相关单位的互助协定；在火灾预防上有火险等级标准、火险管理方案、计划烧除操作规程、印制有用火许可证；在指挥扑救上有火灾扑救标准操作规程、指挥方案等等，真正实现了森林防火工作的规范化、标准化管理。4、科学化的组织扑救。澳大利亚在森林火灾的扑救上始终是贯穿一个科学扑救、效益优先的原则。主要体现在，一是快速反应。全国建立有统一的“000”紧急电话供公众报警。林区各防火站接警后，保证在6分钟内出动第一辆消防车，在15分钟内派出20辆消防车和60名以上扑火队员。二是队伍精干。扑火队员多为专业队员或经过数百个小时严格训练的志愿者，经验丰富，分工明确，一进入火场即能迅速展开扑救。三是专职指挥。澳大利亚建立有明确的指挥员制度。林业局或消防局官员经过系统的培训，具备一定的火场实战经验，并严格考核后，才可定级确责，持证上岗，承担扑火指挥任务。在火灾扑救中，不管是政府官员，还是军队指挥员，不论来自哪个系统、哪个单位，一切都由扑火指挥员统一指挥，确保指令畅通。四是针对性强。针对不同的地形条件，森林类型和火灾蔓延程度，灵活机动地采取不同的战略战术和扑火方法。如以水灭火、以火攻火、开隔离带、飞机灭火等。遇恶劣环境，如危害到扑火队员生命安全时，宁可放弃扑救，也决不冒险。在澳大利亚扑火中，基本上没有人海战术、或动员社会无经验人员参加扑火的情况。5、专业化的设备生产。澳大利亚各州均有自己独立的消防设备研制开发中心和工厂，生产的设备品种多，换代快，贴近防火实际。开发生产的扑火队员安全防护装备包括多种消防服装、防火靴、防火手套、防火防烟眼镜、防火防烟面具、防火头盔等，在设计上均符合国际和澳大利亚的标准化组织（ISO、SA）的最高安全标准；生产的扑火机具主要有麦氏耙子、钩子、背负式灭火水枪、便携式高压水泵、便携式蓄水坝、滴液点火器等；消防车辆主要有Cat1、2型、Cat7、9型等10余种，如Cat1、2型消防车一次可装载3300升水；开发的灭火化学药剂有水状塑膜型泡沫（AFFF）、灭火泡沫、Phoschek阻火剂等，如灭火泡沫可提高水的使用效果达8倍，即100升水充入泡沫可相当于800升水的灭火效果。维多利亚州的Altona消防设备开发研制中心长期与美、加、日等发达国家合作开发消防设备，产品除在本国各州广泛应用外，还畅销世界各地。三、几点建议与澳大利亚及其它的发达国家相比，在森林防火的组织领导、火源管理、群防群治等方面固然有我们的优势，但毕竟我国的森林防火工作起步晚、基础差，在规范化建设、基础设施建设和科学技术水平等方面确有一定的差距。只有放眼世界，取长补短，着力开拓，锐意进取，才能推动我国的森林防火工作再上新的台阶。(一) 加强森林防火规范化、法制化建设。首先要加强对全国森林防火工作的宏观管理，在工作的各个环节上规范行为，统一标准。如全国要建立和制定统一的林火报警体系、统一的森林消防标志、林区火源管理方案、火灾扑救操作规程、森林防火装备标准、火灾经济损失评价标准等。切实加强县级以上防火指挥体系建设。第二要加强森林防火长远规划的组织编制和组织实施。从生态环境建设和林业跨越式发展的需要出发，森林防火工作必须要超前规划，强化指导。县级以上政府都应编制森林防火2015年长远规划，并通过行政指令，确保列入同级国民经济和社会发展规划之中，确保逐年逐项落到实处。第三要尽快建立森林防火法规制度体系。在抓紧修订森林防火条例的基础上，组织制订包括森林防火职责、队伍管理、预防措施、扑救指挥、火灾处置等内容的部门规章，使森林防火工作有法可依、有章可循，尽快走上法制化管理的轨道。(二) 严格森林防火队伍的培训和管理。一是全国要统一组织制订包括森林防火不同层次、不同岗位的培训计划和操作规程，具体规定培训的内容、时间、考核办法，确保各类森林防火工作人员权责明确，持证上岗。特别对各级防火办和专业森林消防队人员的更换，必须要严格培训程序。二要把队伍培训作为各级护林防火办公室的一项重要职责，贯穿于全年森林防火工作之中。尤其在防火紧要期过后，以市、县级组织培训为主，重点抓好基层防火工作人员和各类扑火队伍的岗位轮训、岗前培训及新技术培训。三要抓紧制定全国专业、半专业森林消防队管理办法，既要规定其职责、任务、组织方式、建设标准等，又要明确其经费渠道、扶持措施和优惠政策，确保这支队伍不断得到巩固和发展。(三) 切实加大森林防火资金投入。资金投入是森林防火工作的物资基础，也是实现森林防火现代化的保证。近几年，国家投入和地方配套的森林防火资金虽有增加，但仍严重不足，按现有林地计算，全国平均每年每公顷林地投入不足3元。与澳大利亚的83元及其它国家的情况相比，相差甚远。要扭转目前资金投入严重不足的局面，一是建议国家把森林防火工作作为生态环境建设的重要组成部分，切实加大资金投入；二是要切实提高森林防火在天然林保护工程建设项目中的比重，确保林业部门的育林基金和森林资源保护费等优先用于森林防火建设；三是加强与国家计委、财政等部门协调，把森林防火工作做为山区综合开发、以工代赈、扶贫开发、水土保持等工程建设项目的重要组成部分；四要出台更多的优惠政策和扶持措施，以政策引导投入，调动社会各界和林区群众参与森林防火工作的积极性。(四) 加强森林防火预测预报体系建设。森林火灾预测预报是森林防火工作的基础。我国以往依赖气象部门提供的多数属平原地区的天气信息，很难反映林区的真实情况，一些