行政管理学论文 铁路改革.doc

行政管理学课程论文 从公共行政管理与私人企业行政管理的差异看我国铁路行业政企分离的必要性学 生：xxx学 号：XXXXX专 业：行政管理班 级：XX级XX班指导教师：XX 四川理工学院XX二XXX年六月行政管理学课程论文摘要我国长期以来的的计划经济造成铁路业政企不分，管理目标、管理体制和管理策略不明确，给铁路业正常管理活动带来困难。公共行政管理和私人企业行政管理存在着多方面的不可协调的差异，行政管理主体不同，行政管理目标不同，组织文化差异，管理性质不同和管理手段的冲突。在政企不分状态下，国有企业无法明确管理类型，管理混乱。要解决这一问题，必须深入了解公共行政管理与公司企业管理的差异，进行政企分离，从根本上解决管理类型不明的问题。在这一问题上具有典型性和代表性的铁路行业的改革，也必须从政企分离入手。关键词：铁路改革，公共行政管理，企业行政管理，政企分离ABSTRACTChinas long-standing plans for the railway industry Zhengqibufen economy, management objectives, management systems and management strategies are not clear, to the railway industry, the normal management activities difficult. Public administration and private business administration there is a wide range of irreconcilable differences, different administrative body, administrative goals are different, differences in organizational culture, management, and management tools to the different nature of the conflict. In the state of rectitude, the management of state-owned enterprises can not clear the type of management chaos. To solve this problem, we must better understand public administration and management of different companies, the separation between government, management types from the fundamental solution to the problem is unknown. On this issue is typical and representative of the railway industry reform, we must start from the separation between government and enterprises.Key words: Railway Reform, Public administration, business administration, separate government functions from enterprise management行政管理学课程论文1 前言自新中国成立以来，我国的传统行政体制是国家行政权统率一切，国家在垄断几乎所有资源的基础上实行计划经济。计划经济体制下，中国铁路也是在铁道部的直接领导管理下建设运营的。在铁道部“全能政府”的治理模式下，新中国铁路建设发展经历了60多年的风风雨雨，这种治理模式虽然在一定时期内发挥了维护基本民生的作用，但却已经被实践证明为既不契合现代政府管理体制发展的潮流，也难以满足现代中国铁路发展在实践上的需求。自1987年国家执行改革开放、发展市场经济的政策之后，原有体制受到了经济制度变革所带来的强烈冲击。中央政府进行了一系列的部制改革，国务院各部门经历了多次调整，但是铁道部作为和交通部平起平坐的大部，一直未做较大的调整和改革。进入新世纪以来，随着社会主义市场经济的发展，政府体制的改革，由铁道部直接领导和管理铁路建设运营的旧式的“政企不分“的管理体制已经对中国铁路的发展产生了严重的阻碍，铁路管理体制亟待改革。铁道部一直在中国的社会中扮演着一个双重角色，一方面是政府部门，另一方面是交通运输“企业”。它既是公共行政的行政主体，又是公司行政的行政主体。本文从现代公共行政管理与公司行政管理的区别入手，分析中国铁路管理体制的弊端，以阐述社会主义市场经济条件下铁路业政企分离的必要性，最后对中国铁路运营管理提出建议。 2 现代中国铁路管理的现状 2.1 铁道部公共行政与公司行政的双行政主体从世界各国的情况看，一般说来，公司企业管理的主体是私法上的团体，其根据公司法来组织，具有私法上的法人资格。公共行政的主体原则上是指国家，即国家行政机关【1】。公法人的职能、组织和运作方式一般不适用私法上的规定。铁路主管部门是法定的政企合一机构【2】。这样一来，铁道部的双行政主体的身份就导致了其适用法律的冲突，即使出台了铁路法作为铁路专用法律，但在大的方面上，铁路业适用于公法还是私法一直不能明确。这也给铁道部存在的合法性带来了冲击。- 第1页-共 5页2.2 公共行政与私行政管理目标的冲突公共行政的目的在于满足社会公共利益，也就是我们通常所说的社会效益；而私人企业的行政管理等以追求私人或小团体利益为目的，这种利益通常表现为经济利益【3】。简单说来就是企业行政以营利为目的，公共行政以服务为目的。虽然企业所追求的利益往往符合公共利益，但这种符合并不表示企业必须追求公共利益，同时，企业所追求的利益也不因为符合公共利益而丧失私人性质，这即我们常说的“主观为自己，客观为他人”。铁路业政企合一的身份使其一方面要以企业的身份来提高生产效率，追逐经济利益；另一方面又要以政府的角色来服务公民和社会，满足公共利益。这就造成了现在铁路客运业一方面列车线路资源得不到有效利用，另一方面客运资源不能满足旅客需求的现象，而与此同时，铁路业出现了常年大额的亏损。管理目的上的冲突，使铁路业既不能得到经济利益的满足，又不能满足公共需求，铁路业陷于尴尬的境地。2.3 公共行政与公司行政在组织文化上的冲突组织性质的不同使得在不同组织内的组织文化与组织驱动力具有显著差异。私营管理的企业组织中，自利倾向占主流，其内在的驱动力在于通过商务活动来获得经济利益的自利主义。在构建组织文化时也是以企业发展与盈利为核心的。公共行政中，需要的则是公共利益倾向的公民精神。所以在铁路组织文化的构建中，究竟以经济利益为出发点还是以公共服务为出发点，成为了组织内部亟待解决的另一个问题。现在的铁路部门，因为组织文化内涵上的不明确，既不能够摆正态度服务社会，又不能放低身段开放和参与市场竞争。最突出的表现是在每年的春运高峰不能很好满足旅客的乘车需求，不能提供优质服务。同时在工作中浪费资源，工作敷衍，工作效率低下，不能取得良好的经济效益。2.4 管理性质上的矛盾在管理性质上公共行政与公司行政有着巨大的差异，铁道部作为带有两种角色定位的管理主体，管理性质上的差异必将在具体管理过程中凸显。2.4.1 公共性与企业性共存是铁路部门突出的特点铁路部门作为公共企业，明显具有公共性和企业性两方面属性。铁路作为公共企业的公共性主要表现在以下五个方而:(1)所有的公共性(政府部分或全部所- 第2页-共 5页有)；（2）主体的公共性(政府代表终极主体国民，成为公共企业的主体之一)；（3）目的的公共性(国民生活结构质的提高与国民经济福利的提高)；（4）用途的公共性(消费的局部竞争性和局部排他性)；(5)规制的公共性(以国民参加为前提的规制)【4】。公共企业的企业性主要表现在两个方而，即独立核算制和生产率。铁路部门由铁道部统一核算分配收入支出，追求经济效益，是铁路部门企业性的明显标志。具体而言，铁路网的建设与运营具有明显的公共性，而进行网上运营的客货运输公司的企业性则较强。明确铁路企业的性质对发挥铁路公共性和企业性都有着巨大的推进力。2.4.2 铁路部门对规范性的需求强度公共行政机关的行政行为都必须遵循一定的、事先确定的规范，这些规范一般是国民的代表机关通过一定的程序制定或认可的。而公司企业管理则随意性、灵活性相对较大。规范的操作才可以保障公共利益，但是由于缺乏灵活性，又不能随时适应瞬息万变的市场，对资源的配置和经济利益的追逐必然产生一定影响。铁路企业根据市场对经营进行的改变，必须由上级主管部门审批，这使得经营活动和市场脱节，不能抓住市场需要。所以，在铁路业要想实现经济效益就必须增强具体管理过程中的灵活性，由铁道部下放权力到各个铁路局的运营公司。2.4.3 管理过程中对稳定性的需求强度稳定性指的是行政体制和制度的稳定，行政政策的相对稳定。所有组织都需要一定的稳定性，一般说来，公共行政领域对稳定性的需求强于公司行政领域。一个企业的管理体制或制度可以随着市场和领导人的变化随时变化，同时它也必须这样随时的变化，才能发展壮大。但是作为社会的“稳定器”的政府则不可朝三暮四，朝令夕改。铁道部一方面是国家政府组成部门，其行政体制和制度需要极大的稳定性，另一方面作为企业，其行政体制和制度又需要随时变化。铁道部下达的指令、命令既是行政政策，也是企业的经营策略，在这一点上，对稳定性的需求强度的更需要深入思考。2010年铁道部原部长刘志军下马，盛光祖接任部长。铁道部高官“落马”对中国高铁发展带来“余震式”的调整。据业内人士从铁道部官方等多种渠道获得证实，今后一个时期，铁路发展的方式、重点和目标将作重大调整【5】。铁道部最高领导者的调整带来的是中国高铁发展计划的重大调整，高铁投资大幅缩减，筑路计划或取消或延后。地方政府根据原高铁计划制定的地方发展计划也必须随之更改。不得不说，高铁计划的“刹车”过急过猛，这是政府行政中需要极力避免的情况，而在普通企业中，这种即时的调整则是必- 第3页-共 5页须的。2.5公共行政与公司行政在管理手段上的冲突公共行政由于以公共利益为宗旨，在可能使用的手段上和私人企业管理不同。私人企业与顾客及其他企业之间在法律上属于平等地位，任何私人不能把自己的意志强加于他人，只能通过合同方式进行交易。由于公共行政管理的目标是维护公共利益，而当公共利益与私人利益产生冲突的时候，行政机关可以采用一定的强制手段来使二者达到一致。在一般的客货运过程中，旅客和货主需要的是平等的交易关系，需要得到合同法的平等保护。在铁路建设中需要更多的运用强制手段来保证铁路建设的正常进行。在实际工作中铁路部门（尤其是运营部门）常常对普通旅客和货主使用强制手段，不平等的市场地位使客户对铁路运营部门有怒不敢言，也造就了“铁老大”独特的地位。铁路工作人员“脸难看”，“话难听”，“事难办”，这在普通盈利性企业中是绝不会出现的。在信息的公开上，公共行政方面需要对外开放，除部分信息外都需要得到公众的监督，而作为企业，在市场竞争中需要保守商业秘密，铁路部门信息公开程度也面临调整。3 政企分离是中国铁路行业改革的必由之路不触及铁路主体性质的改革都是小打小闹。现阶段对铁路改革总体思路是:“政企分开，网运分离，引入竞争，加强监管”。一是铁路主管部门与国铁运输企业脱钩，确立铁路运输企业的市场主体地位，引人多元投资主体，建立现代企业制度;二是组建路网公司和若干个客、货运公司和若干个专业性公司，开放客货运市场，引入竞争机制，向国外企业开放铁路市场;三是打破运输财务核算上的“大锅饭”体制，使运输企业实行独立核算，真实反映企业的经营成果;四是成立政府监管机构，对运输市场和路网企业进行监管，制定市场准入制度【6】。只有将铁路行业进行全行业的政企分离，对政府部门采用公共行政管理，对铁路运营公司和路网公司进行企业化的私人管理，才能真正提高管理效率，使中国铁路业得到和谐可持续发展。 4 结束语- 第4页-共 5页从计划经济向市场经济转变是一个长期的过程，在这个过程中，政企分离是一个必然的过程。政企不分，管理目标不一，管理类型不明确，必然给实际工作带来一系列的麻烦。要解决这一个问题，从根本上将政府与企业分离才是“治本”的方式。铁路改革只是市场改革的一个部分，也是一个典型，其他公共企业也存在着类似的问题，其他行业的改革同样可以借鉴这一模式。深入推进政企分离，