公共预算与财政管理体制.ppt

第五章公共预算与财政管理体制 公共预算概述 我国公共预算概况 财政管理体制 补充 本章基本内容 公共预算的概述公共预算的理论流派及其演变公共预算的结构形式和编制方法各国公共预算的实践 美国 中国 预算 财政 管理体制 教材P332 343 部分补充 一 公共预算概述 概念 政府预算或国家预算 是指在一定时期内 通常为一年 经过法律程序批准的政府年度的财政收支计划 主要功能 反映政府活动范围和政策取向控制政府规模促进宏观经济平衡监督公共收支 预算的基本原则综合性 完整性 全部收支纳入预算统一性 编制口径 方法等全国统一可靠性 数字 数据真实 准确无误公开性 向社会公布年度性 期限长为一年 可以跨年度自然年度 中 法 意1月1日 12月31日英国 日本 4月1日 翌年3月31日美国 10月1日 翌年9月30日 预算的基本流程草案编制 行政当局 财政 及其相关部门审议批准 立法机构执行 有时会有调整 各部门分头执行决算 行政 立法 审计等部门 全程贯穿审计部门的日常监督 一 均衡预算理论20世纪30年代以前是主导理论 二 功能预算理论20世纪30年代 80年代占主导 三 高度就业预算理论20世纪70 80年代以来影响扩大 并逐渐形成平衡预算和货币独立于财政两大原则 二 公共预算理论流派及其演变 一 预算的结构形式单式预算 将预算年度内政府的全部收入和支出都编入单一的总体预算内 不区分各类预算收支的经济性质优点 结果简单明了 编制方法简单缺点 没有对收支分类 不利于经济分析和宏观调控单式预算是传统的预算结构形式 三 公共预算结构形式与编制方式 复式预算 将预算年度内政府的全部收支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表 以特定来源的收入保证特定的预算支出 并使二者之间具有稳定的对应关系 1 特点 采用两个以上的表格反映政府收支活动 多个预算表之间相对独立 各表预算收支对应预算表之间收支划分依据资金性质2 常见的复式预算分为经常性预算和资本预算 二 预算的编制方式基数预算 分项预算 以上一年度每一项目的支出数额作为基数 考虑各种影响因素或按一定比例 确定下一年度各项支出数额的一种预算方法 零基预算 不以上一年度的支出数额为依据 对每个项目重新评估并依据它们的优势排序 强调一切从零开始 一切从实际需求出发 进行统筹安排 三 PPBS方式与预算编制 PPBS是PlanningProgrammingBudgetingSystem的缩写 指由计划制定 方案评估和预算编制三阶段组成的体系 计划制定 为达到根据本届政府施政纲领设定的本年度预算基本目标而进行的备选方案选择 方案评估 对选出的项目进行成本效益分析 预算编制 确定项目资金 对照 比较对照 比较对照 比较 问题的提出 Planning计划制定 制定 Programming方案评估 评估 Budgeting预算编制 预算 四 预算形式的最新变革 绩效预算 绩效预算以项目的绩效为目标 以成本 收益法作为确定支出的基础 强调预算资金与预期成果之间关系的计划 预算和评估制度 特点 成果性 灵活性 包容性 长期性 四 各国预算实践 西方国家的预算实践 以美国为例 建立在议会民主和三权分立政制基础上主要参与机构 内阁 议会 审计中国公共预算预算体系构成预算方式和方法预算流程公共预算存在的问题与制度改革 是指国家在中央政府和地方政府以及地方政府之间的财政收支范围和管理权责的一项基本制度 其核心是处理中央和地方以及地方之间的财力财权关系 即财权的集中与分散的关系 基本内容 确定财政管理主体和层次 即组织体系 确定财政收支范围的划分 核心内容 包括确定支出责任与支出范围 划分收入范围 建立转移支付制度确定财政管理权限 如税收立法权 征管权的划分 五 财政管理体制1 概念的理解与区分 财政管理体制2 中国财政体制 变迁 改革开放前总体上是比较集中的财政管理体制1951年前 统收统支 收支两条线 中央高度集权 地方作为派出机构 无事权和财权 1951年后 统一领导 划分收支 分级管理 调整频繁改革开放后的分级包干体制 总体上是实行以放权让利为特征的财政分权 三次大调整1980年 分灶吃饭 收入分类分成 支出按隶属划分1985年 划分税种 核定收支 分级包干1988年 全方位实行六种不同形式 的财政包干制1994年以后的分税制财政体制 见后面 六种包干形式 收入递增包干 确定地方收入递增率 留成比例 上鞋比例 递增率以内的收入 按确定的比例分成 超过的收入 全部归地方 达不到递增率而影响中央收入的 地方用自有财力补足 北京等10省市总额分成 核定收支基数 以地方支出占总收入的比例确定留成和上解比例 天津等3省市总额分成加增长分成 基数部分按总额分成 超收部分另加分成比例 大连等3个单列市上解递增包干 按确定递增率上解收入 粤湘2定额上解 固定上解数额 上海等3省 市 定额补助 适用于原支大于收的地区 16个省 对财政包干体制的总体评价 仍属于从财政及权到财政分权的过渡性变革弱化了中央政府的财政能力 中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降财政资源在地区以及不同级别的政府间的配置不规范 随意性很大 形成中央和地方之间讨价还价的博弈机制 抑制了地方政府税收努力的积极性 财政管理体制3 分税制财政体制改革背景和指导思想 现行财政体制改革背景原体制造成财力趋于分散 弱化了中央财政能力按企业隶属关系划分财政收入 强化了政企不分和地方保护多种承包形式 人为因素大 造成地区苦乐不均改革的基本原则和指导思想 正确处理中央和地方的分配关系 调动两个积极性合理调节地区间的财力分配坚持统一政策和分级管理相结合的原则坚持整体设计和逐步推进相结合的原则 财政管理体制4 分税制财政体制基本内容1 根据中央和地方政府的事权划分相应的支出范围和责任中央财政主要承担 国家安全 外交 中央机关运转 调整经济结构 协调地区发展 实施宏观调控以及中央直管的事业发展支出地方财政主要承担 本地区政权机关运转以及本地区经济 事业发展所需支出 财政管理体制4 分税制财政体制基本内容1 根据事权和财权相结合的原则 按税种划分中央与地方的收入 分设两套税务机构 中央固定收入 关税 消费税 海关代征消费税和增值税 央企和金融企业所得税 铁路 银行 保险等部门集中缴纳的营业税 所得税 利润和城市维护建设税等中央地方共享收入 增值税 中75 地25 资源税 海洋石油资源税归中央 其他归地方 证券交易税 中地各50 目前中97 地3 地方固定收入 营业税 地方企业所得税及上交利润 个人所得税 房产税 土地增值税 国有土地有偿使用 城镇土地使用税 城市维护建设税 印花税 农牧业税 车船使用税 耕地占用税等 财政管理体制4 分税制财政体制基本内容3 确定中央和地方政府之间的转移支付税收返还 94年确定的中央对地方的资金分配形式体制补助 或上解 以原体制的数额为基数 不规定补助的用途专项补助 有条件的专项拨款 包括委托事务专款 共同事务专款 资助性专款 特定目的专款过渡期转移支付 2002年后并入一般性转移支付结算补助 其他补助 没有固定的具体形式和目标 一般针对个别地区 个别项目或临时时间的临时性特殊补助 我国现行转移支付制度 财政管理体制4 分税制财政体制简要评价 取得的成就 确立了中央与省之间分税制财政体制的基本框架 是中央和地方财权的制度安排初步改革了财权财力过散的局面存在的问题 财权事权划分缺乏制度保证财力分配的纵向不公平造成基层政府财政困难 财权层层集中 事权层层下放财力分配的横向分配不公导致区域间财力不均衡 地区间公共品供给不平等大量的预算外资金造成部门之间的苦乐不均转移支付不完善 不规范 均等化转移支付比重偏小 专项转移支付比重偏大 财政管理体制5 1994以来的税制改革 所得税收入分享 02起除原属中央收入的之外 其他企业所得税和个得税 中央保证各地区01年实际所得税收入基数 实施增量分成 分成比例02年为5 5 03以后为6 4 中央因此增加的收入主要对中西部进行转移支付 各地根据本地实际使用 首先保证机构运转的基本需要 老企业征管机构不变 新企业由国税局征收 财政管理体制5 省对市县财政体制 分税加共享 按现行税种划分各级固定收入的同时 设立省与市县共享税种 京 津 吉等14个地区分税加增量提成 按税种划分各级固定收入 并对市县上划中央 两税 收入增量返还部分 省级适当集中 沪 冀 皖3个地区分税加共享和增量提成 在分税前提下 既设立共享税 又适当集中适当集中 两税 返回增量 辽 赣 粤 闽等12个地区分税加增长分成 明确划分各级固定收入 对市县超基数增长部分 按比例分成 江 浙2地 一 均衡预算论 定义 无赤字 坚持公共预算收支平衡 其理论基础是新古典的市场竞争原则 以此为前提设立的各项财政制度本身就是经济内部的自动稳定器 如税收 实践形式 年度均衡预算周期均衡预算 税收作为自动稳定器的作用 经济繁荣企业和个人收入增加税收增加由于比例制或累进制税率个人可支配收入实际增长低于个人名义收入增长消费需求受到抑制经济萧条个人收入下降由于比例制或累进制税率个人可支配收入的下降低于个人收入的下降保持一定的消费需求维持一定的经济增长 周期均衡预算示意图 景气变动O年代 高峰 衰退 低谷 扩展 赤字预算 盈余预算 二 功能预算论 核心是实行相机抉择的财政政策 理论基础是凯恩斯主义 出发点是不拘泥于预算是否平衡 而是追求没有通货膨胀的充分就业 实施国民收入低于充分就业水平 实行积极财政政策 减少盈余或造成财政赤字以刺激经济 达到充分就业国民收入高于充分就业水平 实行紧缩的财政政策 减少赤字或增加盈余 抑制需求减缓通胀压力 三 高度就业预算论 结构性预算理论 是对凯恩斯主义的反思和对均衡预算理论的发展主要观点政策目标不只是着眼于烫平经济周期 而且致力于在经济循环中取得动态平衡 财政支出应该由充分就业条件下的净税收入来确定 并保持一定的财政盈余 用作公债的还本付息主张高就业水平下的预算平衡 但不排斥功能预算 恢复和发挥财政制度的内在稳定器作用 基数预算实施的基本步骤 以外推法将过去的支出趋势延伸至下一年度 或者说以上年度的支出额为基础 将基数适当提高 以反映人员经费的调整以及购买商品和服务的成本上涨 结合定员 定额管理制度 将基数再度提高 以反映新计划和新方案的需要 基数预算的实施步骤 基数预算图解 1 2 3 支出额 O t 1 t0 t1 tn 年份 基数预算的特点与不足 1 特点 1 逐项确定支出预算 2 以每一项目过去的支出数额为依据 3 以人员经费的保障为重点 4 强调的是资金使用的控制 2 缺陷 不能有效控制总成本 导致支出规模日益扩张无法考虑突发情况对预算的影响 优点 采用成本 收益分析法和一般均衡原则 先评价项目 再决定支出总量有利于终止无效项目 改进计划和预算工作 缺陷 决策单位的确定和决策包的排序没有统一 科学的标准 随意性很大编制工作复杂 工作量大 零基预算的优点和缺陷 2011年度预算编制和执行的流程 行政管理与预算局财政部启动启动预算支出编制 2010年4月 预算收入编制各部委报送概算 2010年5月 对17个月后的公共收入进行估算预算局汇总各部委概算编制联邦政府预算纲要 2010年6月 11月 并同各部委协商调整分别向总统提交2010年预算支出计划和预算收入计划 2010年11 12月 支出预算 收入预算 总统根据施政目标调整预算总统指示预算局起草预算咨文 包括收入支出计划及对经济形势的估计 总统向国会提交预算咨文 2011年2月 国会审议开始拨款小组审议 2月 3月 两院预算委员会审议 4月 5月 国会全体会议审议 5月 国会两院第二次审议 9月 审议通过后送回总统总统否决送回国会重新审议总统签署总统签署 预算生效 2011年10月1日 预算执行 10月1日 总统负责 财政部承办 财政部负责收入入库并将资金分配至各部美联储代理国库 行使出纳职权各部使用 财政部监督国会审议决算议会监督 事前监督预算监督财政监督 事中监督审计监督 总会计署 事后监督 预算体系构成 一级政府 一级预算 国家预算 中央预算 地方预算 省 自治区总预算 直辖市总预算 市本级预算 市辖区预算 县预算 县本级预算 乡镇预算 省 自治区本级预算 设区的市总预算 自治州总预算 州本级预算 县级总预算 市本级预算 市辖区预算 县 不设区 总预算 乡镇预算 县本级预算 县预算 乡镇预算 中国政府级次结构 2004年 省23 直辖市4省级34自治区5 特别行政区2地级333地区18 地级市282 自治州30 盟3县级2861市辖区845 县级市374 县1470自治县117 旗49 自治旗3 特区2区公所26个 镇20226 乡级44067乡16636 苏木279 民族乡1147民族苏木2 街道5751 地方政府 中央政府 中国政府级次结构 2010年 省23 直辖市4省级34自治区5 特别行政区2地级333地区18 地级市283 自治州30 盟3县级2856市辖区853 县级市370 县1461自治县117 旗49 自治旗3 特区2区公所26个 镇19410 乡级40906乡14571 苏木279 民族乡1147民族苏木2 街道6923 地方政府 中央政府 我国各级预算形式和方法 目前 我国中央本级和多数省市支出预算仍采用传统的基数法编制 1992年起中央采取复式预算 包括经常预算和资本预算 1995年地方也按复式预算编制 1995年颁布 预算法 实行零基预算方法的地区和部门在加强预算管理方面取得了一定成效 部分地区的在一些项目上开始开展绩效预算改革 如广州佛山和上海闵行 经常性预算 资本性预算 预算收入 预算支出 各种税收收入 部分行政性事业性收入 其他收入 预算收入 经常性预算结余 专项建设性收入 债务 借款等收入 预算支出 行政管理支出 事业发展和社会保障支出等 生产性基本建设支出 支援农业生产支出 国有企业收入 非生产性基本建设支出 债券利息支出等 一般流程 两上两下 自上而下 上级支出限额 下级根据限额制定本单位预算自下而上 下级各部门提交预算以及编制依据 上级部门审核批准公共预算的完整过程预算的编制 执行 调整 预算监督 公共预算的流程 追加或追减 流用 划拨 我国目前预算编制的流程 两上两下 单位编报预算建议数 上报建议 财政部门审核单位预算建议数 下达控制 单位编报预算数 上报预算 批复预算 单位执行预算 财政部门审核单位预算数 依据相关表式和要求 一上 一下 二上 二下 预算的不完全 预算外资金的大量存在公共预算的透明度 不够细化且公开度不高 不高问题 复式预算的问题 二元复式 多元复式基层公共预算过程中的公众参与问题 绩效预算与绩效评估的改革问题预算监督的问题 立法监督如何强化预算调整较为随意 预算超收问题 公共预算的存在的问题及其改革 主要的问题 部门预算的改革政府采购制度改革 在第六章公共支出部分讲国库集中收付制度改革 复式预算制度改革 零基预算制度的试点试行预算外资金管理制度的改革 已经实施的预算制度改革 部门预算是指按政府的每一职能部门编制的预算 实行综合预算 将单位的预算内外收支一并纳入到一本预算中 一个部门一个预算 关于改进2000年中央预算编制的通知 开始中央部门 教育 农业 科技 劳动和社会保障四个部门试点 和地方 2001 试点 2002年扩大到36个省和计划单列市09年10月广州网上全部公开当年114个部门预算 2010年3月国土资源部率中央部委之先公布部门预算 国库集中收付制度是按照国家预算级次 建立国库单一账户体系 所有财政性资金均纳入国库单一账户体系 进行收缴 支付和管理的制度 又称国库单一账户制度 相对于 分散支付 各征收机关与预算单位设立多个账户2001 财政国库管理制度改革试点方案 部分省市试点 2006年全部推行五类账户和两种支付方式 存款账户 预算外资金专户 零余额账户 小额现金账户授权或批准的其他专户 通过国库单一账户体系支付资金1 财政直接支付 目前主要用于工资支出 购买支出 转移支出 大型工程和设备采购支出等 单位支付申请 财政部门及国库执行机构审核申请 分月用款计划的编制和审核 代理银行实时清算 资金从国库划拨到收款人银行账户 向代理行发出支付指令 通知国库 依据 2 财政授权支付 目前主要用于未实行直接支付的小额购买支出和零星支出等 单位申请授权支付月度用款限额 财政部门及国库执行机构审核用款额度 分月用款计划的编制和审核 代理银行向预算单位发到帐通知 向代理行签发授权支付额度通知单 依据 基层单位凭到帐通知支用资金 预算外资金管理的演变 改革开放前 50年代 很少 以行政单位生产收入和农村乡自筹为主 以后地方和部门自收自支范围不断扩大改革后 93年 第二预算 地方财政部门各种税费附加 行政事业单位的收费 基金 国企折旧基金和税后留利93年以后多次清理和加强管理 93年调整范围 国企资金剔除 96年 国务院颁布 关于加强预算外资金管理的决定 明确预算外资金性质 多次取消部分不合理收费 90 93 97 将