风险管理中的信息技术应用--国内外海关做法对比浅析.docx

风险管理中的信息技术应用 -国内外海关做法对比浅析技术处 李鸿昇摘要：本文简单介绍了国内外对于风险管理的定义，国外和我国风险管理的发展历程，阐述了风险管理的意义、作用和分类，介绍了信息技术在风险管理中的应用和效用，并重点分析了荷兰、美国、澳大利亚海关在风险管理实践中是如何运用信息技术手段以及所取得的成效。最后结合我关海关当前风险管理信息技术应用情况和笔者观点，提出深化风险管理中信息技术应用的一些看法。关键字：风险管理、信息技术、国内外海关一.海关监督管理模式的核心 对于一个组织而言，风险的含义就是可能发生的、阻碍该组织达到预期目标的事件和行为，1973年通过的京都公约中将海关风险定义为：“潜在的不遵守海关法律的行为”，中华人民共和国海关作为我国的进出关境监督管理机关，最重要的两大目标就是要实现进出境活动的便利和监管，为了达到这一目的，就必须构建科学的监管管理模式。怎样的模式才是最佳的选择？那就是以风险管理为核心所构筑的海关立体监督管理模式，实施风险管理，是实现便利和监管的有效途径，能够显著加快守法贸易的通关速度，实现有效监管和高效服务的统一。1.风险管理早已成为国际海关组织引导提倡的监督管理方式。1999年修订后的京都公约“海关监管”中提出：“为履行征收税款、贯彻贸易政策和保护公众利益的责任，同时应对全球贸易、旅游增长、精简海关工作人员，为守法贸易商、旅客和承运人提供便利，海关当局应使用风险管理技术，实施可行和高效的监管”。亚太经济合作组织（APEC）则将风险管理正式列入了各成员国海关的集体行动计划。实施风险管理也已成为世界各国海关现代化建设进程中的共同选择。从上个世纪90年代开始，美国、澳大利亚、荷兰等一些发达国家的海关，便率先引入风险管理的理念、方法和技术。美国海关将风险管理定义为：“一门用于识别、确定贸易守法中风险控制方法的管理技术”，澳大利亚海关则定义为：“系统的应用管理方针、程序和实践来确定风险管理的主要内容、识别风险、分析风险、评估风险、处置和监控风险”。进入21世纪后，更是越来越多国家的海关都将实施风险管理作为推进本国海关现代化建设的有效途径，掀起了一场全面引入风险管理、创新海关监管模式的改革浪潮。2.我国于20世纪90年代中期引入风险管理。1994年，启动了建立提出要广泛地运用风险分析技术，改变当时查验关于凭经验或随机确定查验重点的方法，建立科学的海关内部作业机制的理论研究；到了1998年，出台了关于建立现代海关制度的决定，提出“建立企业守法管理体系，使海关对货物的实际监管与对企业的风险评估、分类管理有机结合，促进企业守法自律”；2004年，我国海关又出台了2004-2010现代海关制度第二步发展战略规划，明确提出：“建立以风险管理机制为中心环节，全面、协调地推进海关各项业务改革和综合改革”；2008以后更是进入快速发展阶段，体现在三个方面改革及基于风险管理的海关国际合作深入，分别：一是管理模式由“货物风险分析为主”向“以企业风险分析为主”改革，二是企业管理方式的改革，三是海关监管体系改革，四是海关国际合作的加强。二 风险管理的核心地位海关风险管理的应用，无论是在在履行职能、绩效管理方面，还是在促进企业诚信守法方面都发挥重要作用。1风险管理有助于提高海关监管效益、优化海关管理。实施风险管理可有效提高监管的时效性和针对性，将海关重点监控的范围向违法行为集中，增强了执法效率和查获率；实施风险管理可解决海关业务量大幅增长与管理资源相对不足的矛盾，提高监控效能，实现海海关管理资源的优化配置和组合。通过实施风险管理，有利于统筹、整合海关业务改革和发展，切实提高海关整体效能，建设现代化海关。2风险管理有助于促进企业诚信守法。风险管理是实施企业分类管理的重要基础，对推动社会诚信体系建设、促进企业守法自律、优化海关管理等方面都有着积极意义。海关按照企业分类管理办法对企业的诚信守法情况进行全方面的风险分析和评估，综合考虑企业其它信息进行分类，对不同管理类别的企业制定相应的通关便利、常规管理和差别管理措施。3风险管理有助于我国顺利国际形势、参与国际竞争。实施风险管理能够加快守法贸易的通关速度，实现有效监管和高效服务的有机统一，提高贸易便利化程度，增强我国企业在国际市场上的竞争力。三对风险管理的全面理解和应用修订后的京都公约对海关风险管理进行了权威的定义，“海关风险管理可以是战略性的、操作性的或技术性的，应牢记风险管理程序可在上述各个层面上运用”，即可以把海关的风险管理分为：战略风险管理、操作风险管理和技术风险管理。1. 战略性风险管理战略性的风险管理，是指如何在既要贯彻政府制定的各项政策规定，把好国门的同时，又要考虑为受到政策影响的厉害关系人创造出适当的宽松的管理环境，在这两个矛盾体之间把握海关工作的平衡点。海关的战略性风险管理既要尽量采用最先进的技术和方法，也要考虑现有的管理资源能否与之相适应的现实问题。战略性风险管理一般由海关总署各职能部门进行，主要职责有：一是负责宏观层面上的风险管理，制定和实施战略风险分析，形成风险评估标准及相应的处置措施；二是负责对国内外风险信息的收集、加工和发布；三是为全国范围内的监管活动提供行动性和动态性的分析报告；四是面向全国海关特别是基层单位提供风险信息的咨询、服务和指导。海关战略层面上风险管理的应用，就是要将风险管理贯彻海关监督管理活动的各个方面：一是要在指导思想上要立足风险管理理念，把海关的进出境监督管理活动作为一个控制进出境活动违法风险的系统工程来组织，把防范与控制进出境违法风险作为基本目标；二是在海关现代化规划与发展中要充分体现风险管理的原则，把风险管理能力建设作为监督管理能力建设的中心内容，把风险管理原则作为分配监督管理资源的基本依据；三是在业务建设时要依据风险管理理念，把风险管理作为设计业务制度、规范执法程序、提高执行能力的因素；四是在队伍建设中要贯彻风险管理内容，把提高海关干部的风险管理意识和能力作为队伍建设的组成部分；五是在廉政建设要充分体现风险管理的方法，防范关员的执法风险；六是在日常工作中始终不忘风险管理。2. 操作性风险管理操作性风险管理是决定对已确定的风险采取必要的有效监管措施的一种风险管理的等级。通过这种方法，海关可将自己的职责从对每项进出境活动进行检查转变为仅对最具风险的活动进行检查。操作性风险管理，是指一线海关工作人员在日常工作中，专门针对特定的进出境活动对象而采取的行动，例如，在实际监管中确定选择哪些需要进行人工检查或是选择哪些企业作为重点稽查对象等等。操作性风险管理主要由海关实际监管的部门进行，主要职责有：一是收集风险信息；二是针对具体的原始数据实施风险分析，发现或确定违法线索，归纳总结具体案例的风险特征，分析风险趋势；三是根据分析结论或布控指令实施风险处置，反馈处置结果。3. 技术性风险管理技术性的风险管理是指海关工作人员通过运用固定的程序，结合情报、经验和技能，确定监管重点的过程。例如，确定对特殊行业、重点敏感商品、特定企业进行人工检查的比率、范围、强度等。技术性风险管理一般由直属关层面的风险管理部门进行，主要职责有：一是日常的监控分析、案例分析，下达布控指令，提出通道调整建议、提出政策法规调整建议；二是进行风险分析监控，为领导决策提供信息；三是整合、分析和总结，形成海关综合风险信息和分析方法，为战略性风险管理提供信息。四信息技术在风险管理中的应用信息技术在现代海关管理中扮演着越来越重要的角色，早在20世纪70年代，许多发达国家的海关就开始意识到，运用基于信息技术的解决方案可以有效提高海关作业效率，通过计算机技术来推进海关现代化改革。现代计算机网络信息技术的广泛应用，更是为海关建构以风险管理为核心的监督管理模式提供了有利的科技支持，它使得海关整合内部各部门如征税、监管、统计、企管、风险分析等信息成为可能，也是海关与外部单位如税务、经贸等信息沟通交换成为可能。通过现代计算机网络信息技术的应用，海关才能将处于“后台”的风险信息、风险参数等风险管理内容与“前台”某一具体的监管活动相结合，真正实现“耳聪目明”的智能型海关。1信息技术深化了海关风险管理功能。海关风险管理理念和信息技术的深层次结合，有力地促进了探索海关风险管理模式和内部运作模式的变革，为整个风险管理流程提供了详细信息支持，提高风险管理决策的科学性。2信息技术为海关风险管理具体的定量和定性分析提供支撑。通过运用信息技术，可以实现海关管理资源的有效整合和信息共享，并提供技术层面的有效分析工具和手段。为风险管理的定量和定性分析提供丰富、及时的数据服务、知识与方法支持及基本分析手段。五世界各国海关关于信息技术在风险管理中的应用情况荷兰海关自1994年起，荷兰海关通过建立专职风险管理组织机构，如中央信息中心(DIC)、地区海关信息部门(DIA)、客户管理工作队(Client-team)等部门，和开展实施统一规范的风险分析作业制度，通过宣传、指导等各种方式全面推行风险管理技术，以确保风险管理制度和风险分析方式、方法在海关通关、企业分类管理等工作中得到贯彻和实施。通过风险管理，荷兰海关实现了仅占5%的重点查验率中查获率达到25%以上的高命中率监管事实，充分体现了风险分析在实际海关业务中的作用和效果。整个风险管理是一个环状、封闭、循环的过程，从风险发现风险分析风险测试风险处置风险减少风险评估，其中运用了大量的信息技术因素，其中主要体现在信息收集与处理方面：建立中央风险信息数据库。收集和获取了大量的丰富的与海关业务有着直接或间接关系的信息及风险分析结果，除了海关本身的数据和公共信息外，还有通过国际海关组织及其他政府部门，甚至是大型企业数据交换获取，为各级海关管理和业务人员在进行查询风险分析信息等提供辅助工具，提供信息支持服务。由DIC按不同层次划分风险信息的共享范围，提供给现场关员和管理人员使用，提高信息的利用率，同时建立一支对业务水平和计算机技术熟悉程度较高的15人组成的昼夜值班信息咨询服务队伍，主要负责为各业务现场和各分析管理部门提供中央信息库以外的信息服务，包括与其它外界组织交换、查询信息，并负责解决和解答通关过程中遇到的信息系统或业务处理的疑难杂症等问题。建立良好的信息获取、加工处理渠道和全国海关网络化系统。凭借该系统的大信息量、范围广泛、资料齐全等特点，为各级海关人员查询和鉴别风险信息提供快捷方便的支持，客观上促进形成“逢疑必查”的作业机制。美国海关 美国海关自1993年引入风险管理机制，至1998年形成完整的风险管理体系，其间研发了大量的先进的风险管理方法和技术，形成了成熟的风险管理机制，尤其是信息化管理系统和分析软件工具的开发应用，更是为美国海关风险管理手段的应用提供了坚实的基础和强有力的工具支持。美国海关通过计算机对布控参数的匹配基本做到了自动选择查验和重点审核。通过应用大量的自动化系统，包括“自动舱单系统”（AMS）、“自动报关系统”（ABI）和“自动商务管理系统”（ACS）等，使得货物通关管理过程自动化。通过AMS、ABI和ACS系统的有机连接，有效地加速通关货物的处理、降低贸易成本、减少海关内部和与企业之间的书面单证传递。美国海关建立了强大的信息支持系统。美国海关的ACS拥有目前世界上第三大数据库，在此基础上，美国海关基于内部网络系统开发了“口岸海关自动布控系统”、“趋势分析与选择程序”、“企业活动分析工具”等一系列风险分析与布控工具，以有效利用海关的众多业务数据库和计算机资源，并在各通关现场得到全面应用。同时，这些系统和工具都提供了在线帮助支持，使用灵活方便，通过授权共享，这些系统有效地辅助海关关员识别和评估潜在的风险领域。3.澳大利亚海关1996年，澳大利亚海关将企业风险管理战略引入海关发展计划当中，将风险管理理念从决策层面逐渐演进到操作与技术层面。到了2004年，澳大利亚推出澳大利亚风险管理标准(2004),在其指导下，将标准的风险管理流程广泛应用于制定规划、管理行政和操作性的执法活动中。澳大利亚海关将风险模型分为7个步骤，分别是交流与磋商、建立环境、风险识别、风险分析、风险处置、风险监控与检查，其中风险识别集中体现信息技术于风险管理的实际应用。风险识别是风险管理的重要基础。2002年起，澳大利亚海关推出货物通关系统项目(CMR)，该项目建立了综合货物信息技术系统，取代了过去零散分离的货物电子化管理，该系统采用了更为复杂的高新技术手段，集风险信息收集与交流、业务数据汇总加工、数据挖掘分析及业务监控于一体。将关键风险参数与CMR系统有机结合。风险参数建立在已知或已建立好的的风险指标与历史数据，运行信息技术手段和方法提炼综合，将海关面临的最大的潜在风险识别出来并标明等级，通过将风险参数与CMR系统的紧密结合，自动比对电子信息与电子货物参数和重点监管目标，大大增强了系统的风险识别的有效性和针对性。建立统一的风险注册数据库。风险注册数据库是风险监控的主要管理工具，数据库的字段包含风险等级列表、有关风险处置计划、每一风险相对于个人责任等，有利于帮忙识别风险的趋势、可能遇到的困难及出现的变化。同时，随着环境的变化及新技术的采用，定期更新风险注册数据库，以保证新的风险点的加入，过时的风险点删除。六我国海关信息技术在风险管理中的应用情况和前景自1996年我国海关成立海关业务数据综合管理办公室，建立集中式的全国海关业务数据库和海关业务数据分析制度起，信息技术便开始运用于海关风险管理之中。1998年的全国海关关长会议作出建立现代海关制度的决定并提出海关改革与建设两步走发展战略后，信息技术更是蓬勃发展。借助信息化技术，运用风险管理理念设计开发了风险布控管理系统和中国海关风险管理信息网以及关税监控分析系统等应用项目。到了2001年，我国海关提出了“一个系统(企业守法系统)，一项机制（风险管理的协调运作机制）和一个平台（风险管理平台）”的总体构想，在2002年的全国海关关长会议上更是确定了“尽快设计建立以企业为单元，各部门共建共享、稳定安全、便于操作的海关风险管理数据库及其操作平台”的总体部署，并于当年8月正式启用风险管理平台系统，为海关实现风险分析、处置和部门协作提供有力支持。同时经过多年的使用和不断完善，到2010年，平台已升级至3.0版本。 虽然我国海关在风险管理的信息技术应用方面已经取得了一定的成绩，但是随着社会环境的变化以及海关业务的迅猛发展，对于信息技术手段在风险管理中的应用仍然存在一些问题和症状。一是分散的风险管理技术手段应用。目前海关系统内各层级、各部门都建立自己的数据库，通过在不同的风险监控平台上对各自的监控管理目标进行分析、处置，以作为技术载体的风险管理平台为例，虽然在推进风险管理深化发展的进程上被认为具有里程碑意义，但其他职能部门的技术平台及数据库的存在，也导致了无法体现集中式风险分析处置的优势。二是简单地把风险平台当成风险管理。虽然在实际的风险管理过程中，通过风险管理平台等信息技术平台的强大功能，可以完成大量业务数据和风险信息的分析和处置，实现有效的风险定位，但是风险管理本质上还是海关监督管理风险的防范和处置，不应该仅仅依赖于风险管理平台，推进风险管理发展不能光是依靠信息技术的升级换代。借鉴荷兰、美国和澳大利亚海关基于信息技术应用方面的做法和经验，为进一步创新风险管理理念、风险管理手段，深化风险管理效能，笔者提出以下几点看法：1健全集中统一