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重构我国假释制度的思考浙江大学 王震宏 自学考试法律专业毕业论文指导老师：浙江大学 应坚【摘 要】： 假释制度作为宽严相济的刑事政策在刑罚执行中的具体制度，本应在帮助服刑人员尽早回归适应社会中起重要作用。但是，在我国的监狱管理实践中，由于制度上的缺失，假释制度并没有完全发挥出它应有的作用。具体来看，刑罚执行中的假释实践，存在着假释率低、适用极端化、缺乏有效监管等问题。要解决上述问题，就必须构建新的假释制度，关键在于理顺假释制度中各方的关系，明确各方的责、权、利，既要调动积极性又要防止权力的滥用。只有这样，新的假释制度才能行之有效。【关键词】：刑罚执行 假释制度缺陷 假释制度构建 【引 言】：2005年12月5日，原中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干同志在全国政法工作会议上首次提出，要注重贯彻“宽严相济”的刑事政策。所谓“宽”，意味着对犯罪情节轻微或者具有从轻、减轻、免除处罚情节的，要依法从宽处罚。刑罚执行上从宽，是指在刑罚执行过程中受刑罪犯具有法定从宽事由而予以从宽处理，这包括将原判决的刑种变轻、刑期减短、附条件释放以及刑罚替代措施的运用等。假释作为一种附条件释放的方式，对于减轻监狱的押犯压力，避免交叉感染，提高改造效果，促使服刑人员尽早回归社会有重要意义。但是，从监狱的工作实践中来看，假释制度并没有真正的做到有效的奖惩罪犯，成为改造工作中的利器，一定程度上甚至流于形式。一、在假释中存在的问题（一）假释率非常低 中华人民共和国刑法第八十一条规定：被判处有期徒刑的犯罪分子，执行刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十年以上，如果认真遵守监规、接受教育改造，确有悔改表现，假释后不致再危害社会的，可以假释。 而在实践中，能够达到此条件的服刑人员占在押犯的60以上，可实际能够得到假释政策的服刑人员，每年仅为在押犯的2.5。 我国从1995年到2001年的减刑、假释适用情况见表1表1 减刑、假释适用情况表1袁登明著：行刑社会化研究，中国人民公安大学出版社2005年版，第233页。1 年度 减刑率 假释率 1995 2135 23 1996 2092 268 1997 2172 293 1998 2318 207 1999 2329 118 2000 2495 1652001 2177 116 1928年伦敦的万国监狱会议后，假释制度为各国无不采用的行刑制度。目前，发达国家的假释率普遍达到30以上，有的国家甚至达到70，并且其比例呈持续稳定上升趋势。资料显示，2000年美国罪犯的假释率就已经达到了72，假释率相对较低的加拿大、澳大利亚也分别达到了327、397。2彭辅顺著：“宽严相济政策视野下假释立法之检讨”，河北法学，2009年第2期。2 另据亚太矫正管理大会提供的2000年中期亚太国家和地区假释资料见表2 表2 2000年中期亚太国家和地区假释犯的人数和假释率3魏东、何文强著：“论中国假释制度的缺陷与改进”，犯罪与改造研究2004年第9期。3国家和地区人数（人）假释率（%）国家和地区人数（人）假释率（%）澳大利亚761139.7日本63175.0加拿大992532.7基里巴斯45.1库克群岛16.7韩国1240726.3斐济273.5新西兰150239.4香港274440.4斯里兰卡1230.6印尼39661.9泰国2334837.9 可见，我国的假释率非常低 （二）假释适用的极端化由于刑法中关于假释条件的法律规定泛泛而不足以指导实践，浙江省于2002年以通知的行式颁布实施了浙江省减刑、假释工作会议纪要，将刑法、刑事诉讼法、监狱法及相关法律和司法解释中有关减刑、假释的规定在一定程度上予以汇总，有些地方还以法律为依据做了补充规定，进一步加强了减刑、假释工作的可操作性。但是，假释的考核与提请在实践中仍然在很大程度上成了监管执行机关及干警自由裁量的产物。假释制度实质条件的过于宽泛和抽象，使司法机关难以操作。同时，由于缺乏罪犯改造表现的第一手资料，无法对监狱所提请假释的罪犯进行实质审查，法院对假释的审查把关变形同虚设。检察机关对假释的监督又缺乏必要的保障。三者的结合，在一定程度上造成了人为的滥用私权、执行双重标准现象的出现。对于监狱系统来说，还面对着巨大的行政与社会压力。一旦出现大量假释罪犯在假释考验期间再犯罪，领导机关和社会舆论将对监管改造质量不可避免的产生质疑，最终损害到监狱系统自身的利益。 因此，监狱系统在对假释对象的认定上走向两个极端，一方面对于关系犯，一路给予路灯；另一方面，对于没有关系的罪犯，则是慎之又慎，宁可放弃指标，也不愿意承担罪犯假释后万一重新犯罪而遭致“错误假释”的责任追究。4胡聪著：监狱行刑的经济分析，浙江警官职业学院内部资料，2006年第68页。4极大地影响了假释在“宽严相济”刑事政策中“宽”的作用的发挥。（三）对假释罪犯缺乏有效地监管，基本上处于不问不管的状态 监督考察机关在被假释者在假释考验期间的监督考察不力，考验期的功能无法发挥。根据我国刑法第85条规定“被假释的犯罪分子在假释考验期内，由公安机关予以监督。” 可见我国假释的监督机关是公安机关。但是公安机关本身工作量就很重，没有时间和精力来监督被假释者。并且公安机关本身对被假释者的监督考察就不够重视，有些地区的公安机关甚至没有将该项列入统计和考核指标，所以公安机关对被假释者的监督考察不力是显而易见的。并且监督考察是一项专业性很强的工作，公安机关也难以胜任。5史辉、李卫云、龙力、范艳著：“宽严相济语境下假释制度的改革与完善”，贵州民族学院学报（哲学社会科学版），2008年第1期。5二、造成假释困境的原因分析 （一）假释程序的不合理 一套完整的假释运行程序包括假释的申报、审批、监管和撤销四个环节的具体制度。现行的假释运行机制存在很多问题，主要有：1、 机构设置的不合理 监狱提请减刑、假释工作程序规定6 2003年4月2日司法部令第77号公布6第三条规定：被判处有期徒刑的罪犯的减刑、假释，由监狱提出建议，提请犯罪服刑地的中级人民法院裁定。 第四条规定：被判处死刑缓期两年执行的罪犯的减刑，被判处无期徒刑的罪犯的减刑、假释，由监狱提出建议，经省、自治区、直辖市监狱管理局审核同意后，提请罪犯服刑地的高级人民法院裁定。 由此可见，在具体操作中，“对罪犯改造情况不甚了解”的法院充当了假释的审批裁定者，并人为的规定了假释比例，只要控制在一定比例之内，往往是监狱报谁法院就定谁，使审批流于形式。造成了监狱可以以自己的标准随意选择罪犯提请假释，而且往往能够获得审批。 对于检察机关来说，检察机关作为法律监督机关，承担着对假释的监督职责。但是1996年刑事诉讼法只在第二百二十二条规定了检察机关对法院裁定减刑假释不当有提出书面纠正意见的权利。这样的程序性审查实际上放弃了检察机关对假释过程的实质性监督，或者说是检察机关对假释的全过程实质性监督失去了法律上的保障。 2、相关机构之间权责不明 监狱，法院，检察院对于假释各有权利。监狱提请，检察院监督，法院决定，看似分割明细，设置合理，实际上对于正确发挥假释的作用却几乎完全不起作用。 对于监狱来说，只享有提请假释的权利，却要承担大部分的责任。一旦假释人员在假释考验期内再犯罪，作为刑罚执行机关的监狱首当其冲的受到了质疑。一旦在再犯罪人数上、强度上超出了行政领导机关的容忍限度，或者单个或几个再犯罪案件造成了巨大的社会危害性，引起了社会舆论的强烈反响，问责制度将迅速启动，监狱管理机关将不得不以责任监狱的领导人的政治前途的牺牲来平息舆论、安抚民众。这就出现了所谓的“苍蝇效应”，即关在罐子里的苍蝇在多次试图飞出而遭遇瓶盖的阻挡失败后，便选择始终在瓶底飞行，即使在拿掉瓶盖后，苍蝇也不会飞出来。监狱系统遭遇数次这样的处境后，将会像罐子里的苍蝇一样，非常“明智”的选择尽可能的减少假释的人数，以逃避“错误假释”的责任追究。对于法院来说，虽然掌握假释的决定权，却无法真实了解罪犯的服刑情况，只能通过监狱提供的书面材料来进行书面审查，这无异于被监狱牵着鼻子走。中国的文官文化中素有“同僚互敬”的传统，加之法院的权力与责任极度不相称，对于假释后的罪犯几乎不用承担任何责任，使得法院始终唱“白脸”，对于监狱提请假释的罪犯，能够批准的一律批准。 （二）立法上的不合理 1、采取“一刀切”的立法方式 罪犯的具体情况千差万别的，应该具体情况具体分析、区别对待，但现行的假释立法却没有遵循具体性原则，而是采取了一刀切得方法。这又主要表现在以下几个方面： 新刑法第81条第2款规定：对累犯以及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性罪犯被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。而据实践部门统计，我国累犯约占押犯总数的125，原判l0年以上的暴力型罪犯也占押犯总数的338。这就是说，在全国的押犯中有近45的罪犯不能适用假释。7祝建立，姚明军著：“探索完善我国的假释制度”，河南司法警官职业学院学报，2004年第4期。7这就不可避免地会导致假释的适用率极低。 一刀切的做法总是有失偏颇，因为上述这些罪犯并不能排除其中有主观恶心小的罪犯，比如说会存在意大利著名犯罪学家菲利所说的“偶发的犯罪人，不是因为内部的倾向而是因为外部机会的支配而陷入犯罪的人，这其中包括因有外部机会十分充分而受到一般刺激即可引起冲动陷入犯罪者和外部机会引起异常反应在激情下陷入犯罪者”。8胡聪著：监狱行刑的经济分析，浙江警官职业学院内部资料，2006年，第69页。8从我国改造罪犯这类罪犯的实践来说，他们中大多数人在服刑期间为自己的一时冲动而造成的重判后果感到得不偿失，希望通过在监狱服刑时的主观努力而争取早日出狱。那为什么一点也不给他们获得假释的机会呢？2、 立法态度的不坚决我国现行的法律立法中对于假释仍然较为保守，虽然符合国际刑法理念的大趋势，在刑法中专设假释的相关条款，但对假释依然存有顾虑。在刑法中具体体现为缺乏“应当假释”的规定。中华人民共和国刑法第8l条第l款规定：“被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期12以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行10年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，假释后不致再危害社会的，可以假释。如果有特殊情况，经最高人民法院核准，可以不受上述执行刑期的限制。” 显然，我国刑法只规定了“可以假释”的情况而没有“应当假释”的规定。“可以假释”意味着存在着两种可能性，即既可以假释，也可以不予假释，到底是否假释，完全取决于假释机关的自由裁量。如果监狱基层管教缺乏受刑罪犯的人权保障意识，对假释适用非常保守。无疑会影响假释适用，这种情况显然是不利于宽严相济刑事政策中“宽”的理念在假释中贯彻的。 3、罪犯权利的不明确 中华人民共和国刑法第82条对假释程序作了原则性规定，即“对于犯罪分子的假释，依照本法第79条规定的程序进行，非经法定程序不得假释。”此外，立法对假释程序的规定还散见于中华人民共和国刑事诉讼法、中华人民共和国监狱法等法律中。从现有的立法规定来看，不但立法对假释程序的规定非常原则，而且在整个程序中，法律没有规定受刑罪犯有任何实体性或程序性权利。从而，受刑罪犯缺乏保障自身利益的对抗有关机关不提请假释或裁定不予假释的机制。符合假释条件的受刑罪犯完全处于程序客体的地位，没有机会以主体身份参与到假释程序中来。（三）假释后监管制度的缺失 在我国，随着传统二元社会结构向现代多元社会结构的转换，各类社会组织逐渐褪去泛政治化的外色，日益受自身经济利益的驱使，从而导致对个人约束的不断弱化。社会上普遍认为假释犯是“秋天的茄子难扶持”而不愿承担监管义务，加上刑法修订后罪犯所在单位和基层组织已没有了法定监管义务，于是把假释的监管看作是“释与不释，公安在管”，一概推给公安机关。 公安机关作为对假释犯的法定监管主体，虽然符合我国现行法律中公安机关的职责，但是却不可避免的存在弊端。首先由公安机关监督，有“警察监视”之嫌。因为，处于假释中的罪犯在面对先前追究其刑事责任的公安人员时，会滋生愤恨、恐惧等心理，难免会产生抵触情绪，增加他们的精神负担，不利于他们自信地重新塑造自己的新形象。其次，现行警力不足，难以实施有效的监督。我国公安机关的主要任务是打击现行犯罪和预防犯罪。由于现行警力严重不足，侦查犯罪、维护社会治安等“硬任务”已使广大干警常年超负荷运转，对假释犯的监督考察等“软任务”只能暂搁一边。基本上处于不管不问的状态。这种情况的出现，反过来加剧了监狱的担忧与顾虑，更严格的控制假释率，避免承担责任。三、 新的假释体系的构建对策 体制永远是根本。没有体制上的改变，任何具体制度、立法上的改变都改变不了“政令不出中南海”的命运。反过来，体制上的僵硬也会增加立法上改变的阻力。因此，要解决我国当前假释体制中困境，最根本的是要建立全新的假释体系。我的思考如下：（一）监狱独立享有假释的提请权与决定权 监狱掌握罪犯改造表现的第一手资料，完全有资格享有罪犯假释的决定权。但是，新的假释体系假如只赋予权利而不给予义务，更会加剧“违法假释”现象的出现。假如，监狱忠于法律、依法办理假释的收益与所承担的风险的付出相抵消，就会完全打击监狱依法假释的积极性。因此，新的假释体系的成功与否，关键取决于对监狱办理假释的风险与收益的比例的控制上（此处的风险不是只监狱违法办理假释所承担的风险，而是指监狱在合法办理的前提下所承担的假释罪犯在假释考察期内犯罪的风险）。 具体到监狱的机构设置，监狱可以设立假释委员会。假释委员会的成员由一线民警，监狱领导，和外聘专家组成。监狱自行决定外聘专家的绩效考核方法。具体程序是由罪犯提出申请（这是改革的内容之一）分监区集体评议假释委员会采用记名投票的方式决定假释与否。之所以采用记名投票，是为以后的问责与收益提供依据。（二）假释监督机关负责假释罪犯的管理、帮教与考核 1、假释人员回到社区后，就由假释监督机关负责。假释监督机关负责其帮教与考核。假释监督机关为社区矫正机构。公安机关不再承担责任。从2002年8月开始，上海、北京两地率先开展社区矫正工作的试点。2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布了关于开展社区矫正试点工作的通知，将假释、缓刑等五种对象纳入到矫正的范围之内，在北京、上海、浙江、天津、江苏和山东6省(市)开展社区矫正的试点工作，从而正式启动了社区矫正制度建设的进程各地区根据本地区的特点努力开拓，形成独具特色的矫正模式。其中以“北京模式”和“上海模式”最为典型。9应培礼著：“提高我国假释率的必然性分析”，社会科学家，2008年第12期。9在“北京模式”中，街道(乡、镇)司法所司法助理员，是社区矫正的专职主导力量；派出所、司法所、民政科、劳动和社会保所人员，是社区矫正的专职辅导力量；社区矫正工作志愿者，是社区矫正的基本力量，主要包括：社区居民、村民委员会成员、所在单位相关人员、专家、学者、知名人员、离退休干部、高校高年级学生、被矫正人员的亲属等。在“上海模式”中，他们探索执法主体与工作主体分离的制度，成立了民办非营利性质的社区“上海新航社区工作总站”，上海司法局与其签订了政府购买合同，由“新航”组织社工对假释犯、缓刑犯等进行矫正。浙江省的社区矫正实践更倾向于“北京模式”。司法局的司法助理员、居委会的工作人员对社区矫正工作都有介入。10陈兴良著：“宽严相济刑事政策研究”，法学杂志，2006年第1期。10在新的假释体系下，两者也应该成为假释监督的主体，取代公安机关。同时，两者也可以根据自己的工作需要，聘请专家，帮助其工作。专家的考核办法由其自行决定。假释监督主体应该更注重于帮助假释人员解决生活中的实际困难。在城市的帮助其解决就业，在农村的指导其务农。2、假释机关的责、权、利。责权：监督罪犯，通过监督对罪犯的重新犯罪起到威慑作用。调查罪犯，通过调查了解罪犯是否存在违法、违规行为及是否存在违法、违规的倾向。帮教罪犯，既给予罪犯有关个人需要如找工作、教育、训练、住房、医疗、法律等方面的帮教与咨询，又给予罪犯有关情感需要如家庭、婚姻、朋友、情绪的稳定、酒精、毒品的使用等方面的帮教与咨询。利益：监督机关的利益，应与它所承担的责任和工作完成情况相配比，可以视所监管的假释人员为基数，在根据监管效果的不同乘以不同的系数。（三）监狱与假释监督机关的责任与利益区分当假释人员在假释考察期间犯罪，责任归谁？这又是新的假释体系的关键点之一。如果只是简单的将责任归至一方，或是“各打五十大板”，都与旧的假释体系一样，造成互相推诿、互相包庇的后果。那么，新的假释体系也就失败了。我认为，应当考虑“追责时效”。所谓“追责时效”，是指以一定时间的节点为分界。该时间点之前，责任归监狱，该时间点之后，责任归假释监督机关。因为，随着罪犯因为假释离开监狱后，监狱的影响日益减少，而社会的压力则日益增加。在实践中，假如以二年为时间节点。监狱在决定假释时，应当假设罪犯不会在假释期间犯罪。预先支付奖金给分管民警，作为其改造罪犯的酬金。在两年时间到后，假如罪犯没有犯罪，则再支付给假释委员会中对该罪犯假释投赞成票的委员。如果，假释人员再犯罪，则扣掉支付给民警的奖金，还要追加与奖金等额的罚款。对于假释委员中投赞成票的也追加等额的罚款。假如，罪犯在两年之后再犯罪，则不追责与监狱，而归责于假释监督机关。不同的是，由于考虑到对于假释监督机关来说，罪犯的进入其职责范围与否最初并不是由其本身所决定的。而是由假释委员会“送”来的。因此，不对假释监督机关进行追加罚款，只是在年终考核时，不将在其监管范围内的再犯罪人员列入工资基数。在这样的体制下，监狱的假释提请就有了经济上的动力和压力。符合，我国的罪犯大部分可以假释的现状。也符合利益风险相符合，利益略大于风险的要求。同时，假释监督机关也有了具体的权与利，真正可以发挥监督、帮助罪犯的作用。（四）立法上的相应完善体制上的弊病得到一定程度上的解决后，立法改进的阻力也会相应的减少。1、修改刑法第81条第l款，增设“应当假释”的规定。这样，不但能够扩大假释的适用，发挥假释的应有机能，而且能使宽严相济刑事政策中“宽”的理念在假释中进一步贯彻。2、修改刑法第8l条第2款，缩小假释对象的限制范围。废除禁止假释适用于累犯的规定，改为符合条件的累犯可以假释。我国可以借鉴国外的立法，规定累犯可以假释，但要服刑、考验更长的时间。3、在对“因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处10年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子不得假释”的规定中，增加除外内容。在禁止适用假释的被判10年以上有期徒刑、无期徒刑的暴力犯中，应将未成年犯、被害人有重大过错的犯罪人以及犯罪后有自首等悔改表现的犯罪人排除在禁止适用假释之列。11陈忠林主编：刑法学讲演录，法律出版社2008年9月第1版，第4页。114、在法律中，修改假释的提请程序，改由罪犯首先申请。罪犯向分监区提出假释申请，由分监区决定是否报假释委员会。罪犯在分监区驳回其假释申请后，如果认为分监区违法法律驳回的，可直接向驻监检察室申诉。由驻监检察室向假释委员会提出质询，要求其提供合法理由。四、结束语 “宽严相济”的刑事政策提出已经有近五年了，假释制度更是在刑法中早有明文规定，但在刑罚执行的实践中却一直裹足不前、流于形式。这其中既有体制上的原因，也有立法上的限制和观念上的滞后。要想真正发挥假释制度的作用，就必须打破成规，