毕业资源节约与环境保护中的公共政策研究.doc

目录摘要2关键词：2第一章 资源节约与环境保护中的财政政策研究21.1 国内外资源与环境保护财政政策的研究现状31.2 我国资源与环境保护财政政策的实施51.2.1 资源与环境税收制度51.2.2 排放污染物收费制度7第二章 资源节约与环境保护中的税收调控政策研究102.1 资源节约与环境保护中的税收政策现状102.2 完善主体税种112.2.1 完善增值税112.2.2 完善消费税112.2.3 完善资源税122.2.4 完善企业所得税12第三章 资源节约与环境保护中的土地调控政策研究133.1 我国资源节约与环境保护现状分析133.2 资源节约与环境保护的土地调控机制143.3 资源节约与环境保护中的土地调控政策143.3.1 资源节约与环境保护中的土地供给政策143.3.2 资源节约与环境保护中的土地规划政策153.3.3 资源节约与环境保护中的土地用途管制政策163.3.4 资源节约与环境保护中的土地利用政策163.3.5 资源节约与环境保护中的地价管理政策173.4 土地调控政策的外部条件173.4.1 政府职能转变173.4.2 公众参与用地决策机制183.4.3 财政金融税收激励机制183.4.4 技术支持18参考文献：19资源节约与环境保护中的公共政策研究摘要本文通过在资源节约与环境保护中的财政政策研究、税收政策研究以及土地政策研究，提出了一些为保护环境而采取的政策，各项政策需要进一步的调整与改进，才能更好的为环境保护服务。关键词：资源节约、环境保护、财政政策、税收政策、土地政策第一章 资源节约与环境保护中的财政政策研究 在可持续发展过程中, 经济、社会、环境和资源系统会发生矛盾或冲突, 并不能自发地实现相互协调。因此, 政府必须以社会管理者的身份, 通过实行一系列有效的政策, 相机调节各系统的活动, 使之符合可持续发展的总体目标。一般来说, 政府可采取的手段主要包括行政管制和市场机制(或称为经济手段)两种类型。从世界各国环境保护的理论和实践来看, 政府的财政政策无疑是利用市场机制的一项重要举措。财政政策的有效实施有利于推动资源与环境保护, 促进经济社会可持续发展。1.1 国内外资源与环境保护财政政策的研究现状资源与环境保护财政政策是指国家为保护生态环境和自然资源, 向社会和公众提供环境服务, 保障国家环境安全所涉及的政府收入与支出政策、措施。一个完整的资源与环境保护财政体系框架包括环境与资源税收制度、排放污染物收费制度、环境保护政府预算支出制度、环境相关公共物品的定价机制、环境资本市场管理制度、各类政府环境基金管理办法等1。随着可持续发展概念的提出并受到国际社会的广泛重视, 如何利用财政、金融等经济工具实现自然资源的持续利用和对环境的保护引起了经济学界的普遍关注, 因此自20世纪60 年代以来逐步形成了资源与环境保护财政政策的研究热潮, 取得了不少成果。在西方经济学的理论体系中, 福利经济学和环境经济学是研究资源与环境保护财政政策的理论工具。福利经济学家科斯提出的科斯定理被认为是资源与环境保护财政政策研究的理论基础。国外经济学界围绕控制全球气候变暖、缩减污染排放等重大环境问题,在资源与环境保护财政政策的一般均衡理论和实证分析上进行了大量的研究, 具体包括环境税的设计与实施、环境税的国际意义、环境财政的分配效应和收入的使用等问题。特别是世界经济合作与发展组织(OECD)成员国在利用财政政策保护资源与环境方面取得了丰富的实践经验, 为世界各国环境保护财政政策的实施提供了指导。我国经济学界就资源与环境保护财政政策一直比较关注, 研究思路基本上分为: 一是分析我国现行资源与环境保护财政政策的不足, 并提出相应的政策建议。二是介绍并借鉴国外资源与环境保护财政政策的经验, 提出完善我国资源与环境保护财政政策的措施等。三是由资源与环境保护财政政策深入到环境财政体系的构建, 也就是不再局限于资源与环境保护财政政策的浅层面, 而是提出以环境财政作为构建公共财政体制的突破口, 并探讨环境财政的职能、目标模式及构建环境财政体系的具体措施。四是从环境财政收入、环境税收的角度切入, 界定环境税收的概念,考察国外环境税政策, 特别是OECD国家的成功做法,探讨在我国建设环境税制的思路2。总的看来, 国内的研究多从政策层面展开, 以定性分析为主, 规范研究突出, 而关于资源与环境保护财政政策的实证研究较为薄弱。基于此, 本文将采用实证的方法分析我国财政政策对资源与环境保护的影响, 评价财政政策对资源与环境保护的激励效应, 为政府制定更为高效、合理的资源与环境保护财政政策提供依据。1.2 我国资源与环境保护财政政策的实施1.2.1 资源与环境税收制度 目前, 税收制度上, 我国没有专门为资源与环境保护设置税种, 主要通过相关税种进行调节, 包括增值税、消费税、企业所得税、资源税、耕地占用税、城镇土地使用税、车船税、城市维护建设税等税种。增值税对资源综合利用、再生资源、鼓励节能减排等方面均有规定, 如对再生水、以废旧轮胎为全部生产原料生产的胶粉、翻新轮胎、污水处理等免征增值税; 以垃圾为燃料生产的电力或热力、以煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩为原料生产的页岩油等自产货物, 实行增值税即征即退的政策; 利用煤矸石、煤泥、油母页岩和风力生产的电力, 实行增值税即征即退50% 的政策; 一般纳税人销售再生资源实行先征后退的政策。增值税是我国现行税制中的主体税种, 其引导作用非常重要。上述鼓励资源循环利用的优惠政策减少了污染物如: 煤矸石、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣、城市生活垃圾及其他废渣的堆积, 调动了企业开展资源循环利用的积极性, 推动了废弃物的回收利用。消费税把对环境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油、摩托车、小汽车等消费品列入征收范围, 这在贯彻国家产业政策, 引导社会消费,节约能源和保护环境上有积极的作用。“两税合一”后的企业所得税遵循了科学发展观原则, 强调新税法制定要有利于资源的合理运用, 有利于生态平衡和环境保护。企业所得税中涉及环境保护的规定包括: 企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得享受税收优惠; 企业综合利用资源可以减计收入; 购置用于环境保护、节能节水等专用设备的投资额, 实行税额抵免等。资源税对石油、煤炭、天然气等矿产资源征收, 对于调节因开采条件、储存状况、地理位置以及资源本身优劣等客观存在的差异形成的级差收入, 防止经营者乱占滥用资源, 加强国家对自然资源的保护和管理, 促进资源的合理利用具有正效应。在保护国有土地资源方面, 耕地占用税、城镇土地使用税可以发挥一定的作用。城市维护建设税的税收收入专款专用, 直接用于市政基础设施的建设, 其征收为城市基础设施的维护、建设提供了稳定的资金来源。而且城市供热基础设施的专项开支与能源消费结构的转变有直接关系, 对城市大气质量的改善能够发挥作用3。 我国现行税制在资源和环境保护方面发挥了一定作用, 然而存在的问题也不容忽视。目前我国税制中设置了与环境保护相关的税种, 但缺少以环境保护为目的专项税种, 从而削弱了税收保护自然资源、控制环境污染的力度, 限制了税收在生态环境保护方面的作用。资源和环境问题涉及到社会经济生活的各个方面, 关系到未来, 需要从多个角度进行调节, 可是我国目前只有少量的税收规定分散于增值税、消费税、耕地占用税、城镇土地使用税、车船税等税种中。这些税种设计之初对环境保护考虑的并不充分, 缺乏针对性、系统性和前瞻性。具体而言, 消费税征税范围包括5大类14种消费品, 但设置税率时并没有充分考虑其产生的环境外部成本, 没有把一些容易给环境带来污染的消费品列入征税范围,如电池、一次性用品(餐饮容器、塑料袋) 以及煤炭等。在保护国有土地资源方面, 耕地占用税、城镇土地使用税的税额偏低, 对节约、合理使用土地资源刺激作用较小。在资源保护方面, 资源税本应是一个专门税种, 由于定位不准, 仅是一种级差资源税, 没有充分体现政府保护资源、引导资源合理开发与利用的意图。资源税征收范围只包括矿产品和盐, 限于部分不可再生资源, 对具有重大生态环境价值的可再生资源, 如地表水、地下水、草原、森林和野生动植物等资源缺乏税收调节。而且, 资源税税额高低与该资源开采的环境影响无关, 税额过低, 各档之间的差距较小, 根本无法遏止资源的过度开采。1.2.2 排放污染物收费制度 我国排污收费制度始于20世纪70年代。1982年, 国务院在总结部分省市排污收费试点经验的基础上, 发布了征收排污费暂行办法, 自此排污费在全国普遍征收。经过20多年的发展, 我国的排污收费制度在理论基础、测量标准、执行程序、实践经验等方面取得了不少成果。为进一步规范排污费的征收, 国务院于2003发布了排污费征收使用管理条例, 国家环保总局等部门也联合发布了排污费征收标准管理办法。条例规定收取污水、废气、固体废物、危险废物和噪声排污费; 改超标收费为排污收费, 对超标排污加倍征收；改单因子收费为多因子收费, 并以污染当量为收费的依据, 收取的排污费列入环境保护专项资金进行管理。排污收费制度, 贯彻了“污染者付费”的原则, 通过收费分配, 使生态环境的外部成本得以内在化, 而且为环保工作提供了专项资金, 因此对保护自然资源和环境, 促进可持续发展具有重要意义。 虽然大部分废弃物属于可再生的资源, 但将废弃物还原成可用的资源成本很高, 经济性相对较差。企业作为微观经济主体, 以逐利为目的, 由企业自觉地遵循环境保护理念, 广泛开展废弃物的综合利用有一定的困难。废弃物综合利用的特点和企业的经营目标决定了仅靠企业一己之力，“三废”综合利用难以达到较好的效果。因此，从企业层面涉及的“三废”综合利用到社会层面的环境保护都是一个系统工程，要求经济体系各部门联合并协调运作。财政政策作为政府促进资源与环境保护的主要激励制度, 其内在规定性, 如政府公共投资多少, 税收措施的引导, 对环境保护都会产生极为明显的激励效应。一方面, 财政政策的安排会直接影响综合利用废弃物、开展环境保护的动力。市场主体从事某项活动的动力大小取决于通过该项活动所能取得的经济利益的大小。如果利用废弃物带来的利润水平过低, 必然会严重影响其开展资源与环境保护活动的积极性。因此, 给予适当的财政投资或补贴, 保证投资主体合理的经济利益, 是资源与环境保护的动力, 是激励投资主体扩大“三废”综合利用的规模、加强环境保护的关键因素。另一方面, 财政政策的安排会直接影响资源与环境保护的开展能力。资源与环境保护能否得到有效激励, 不仅取决于市场主体可追求的经济利益强度, 而且还取决于市场主体所具有的创新能力。资源与环境保护作为一项高投入、有风险的经济活动, 需要企业具备雄厚的资金能力, 而适当的财政科技投入则是市场主体创新资金的一个重要保障。所以, 开展资源与环境保护整体上需要国家的财政政策进行扶持、引导。 通过分析我国现有资源与环境保护财政政策存在的问题, 进而可以揭示出资源与环境保护财政政策的发展方向。即对现行政策加以创新、调整和改革, 构建以环境财政为主体的公共财政体系, 加大资源与环境保护财政投入, 设置环境保护税, 以便为社会提供更清洁、更绿色的环境公共品。 第二章 资源节约与环境保护中的税收调控政策研究2.1 资源节约与环境保护中的税收政策现状改革开放30年来，我国的经济发展取得了令人瞩目的成就。但中国的经济增长是以牺牲环境和对能源、资源的过渡消耗为代价的。能源资源节约和环境保护成为经济可持续发展和构建和谐社会的必然选择。近年来，我国高度重视节能减排工作，中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲领提出来“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。国务院下发了节能减排综合性工作方案，党的十七大报告对建设生态文明和资源节约型、环境友好型社会也提出了新要求。因此，充分运用税收支持能源资源节约和环境保护必须坚持的指导思想和基本原则，落实节能减排综合方案的政策思路以及我国环境税制度的基本构思等，专家、学者已进行了一些有益的研究，这些研究为进一步探讨这一问题提供了理论基础和总体思路。但是，选择符合我国国情的促进能源资源节约和环境保护的税收政策并对现行的税制进行完善以及对拟开征的新税种在制度层面上进行设计还有大量有待研究的空间5。2.2 完善主体税种我国现阶段建立健全促进能源资源节约和环境保护的税收政策体系，在很大程度上要通过对现行主体税种的完善来实现，即在现行的主体税种中增加促进能源资源节约和环境保护的内容。2.2.1 完善增值税增值税在我国现行的税制结构中占有十分重要的地位。是我国目前唯一的一种价外税，实行“当期销项减当期进项”的税款抵扣制，这些特点决定了在增值税中运用减税免税政策要特别慎重，如果对中间产品免税，不仅破坏了环环相扣的链条关系，而且享受免税产品的进项税额不得抵扣，纳税人反而要付增值税增加产品的成本，减少利润。2.2.2 完善消费税我国目前的消费税是在对货物普遍征收增值税的基础上，对列举的14类应征消费品再征一道消费税并实行价内征收。完善增值税，一是进一步扩大消费税的征收范围，按照“使用者付费”原则，将严重污染环境或者消耗大量资源的产品、不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品以及对资源消耗量大的消费品等纳入消费税的征收范围。二是适当调整一些应征消费品的税率，如对排气量和尾气排放标准不同的小汽车、摩托车实行高低悬殊的差别比例税率，以降低机动车尾气排放对环境的污染，提升大气环境质量。三是适当调整消费税的优惠政策，对国家需要鼓励生产的符合节能标准的产品，按照一定比例给予减征消费税的优惠，对特殊用途的石脑油、航空煤油灯实行免税、先征后返、暂缓征收以及税款抵扣等优惠政策。四是随着消费税制度的逐渐完善，适时将消费税征收环节后移到批发环节，并改为价外征收。2.2.3 完善资源税我国的资源税是国家为了调节资源的级差收入而开征的一个税种。完善资源税的思路是：增强资源税的调节功能；扩大征收范围；提高税负水平；改革计征方法。2.2.4 完善企业所得税由于企业所得税是以企业每一纳税年度的收入总额减除不征税收入，免税收入、各项扣除以及允许弥补的一年年度亏损后的余额为计税依据，因此，企业所得税是鼓励能源资源节约和环境保护的重要政策工具。一是鼓励企业积极从事节能减排技术、产品的研究、开发、引进和消化吸收，对其发生的研究开发费用在按照规定实扣除的基础上，享受加计扣除的优惠；二是允许提取用于节能减排技术、产品、环境保护、生态恢复等方面的研发专项基金并在税前扣除6。第三章 资源节约与环境保护中的土地调控政策研究3.1 我国资源节约与环境保护现状分析 我国城市化和工业化的发展，不仅带来了经济的快速增长，也产生了一系列的问题。从部分城市(特别是经济快速发展的城市)的成长轨迹可以看到，我国的经济增长走的是灰色之路，在很大程度上是以过量消耗资源与牺牲环境为代价的，土地资源面临的严峻形势提醒我们不得不正视资源与环境的问题。我国的自然资源在绝对量上可以说“ 地大物博”，但人均占有量相对贫乏。在资源紧缺的同时，我国许多地区的资源利用却存在效率低、浪费大的问题:万元GDP能耗是世界平均水平的2 倍，是发达国家的10 倍；单位产值的石油消耗是日本的4.3 倍、法国的4.03 倍、德国的3.7 倍；单位产值的水资源消耗是发达国家的810 倍。随着重工业的发展，能源耗还会呈上升趋势。一方面人均资源少，另一方面资源利用率低，破坏和浪费严重。面对经济社会日益增长的资源需求，中国面临的资源形势十分严峻7。3.2 资源节约与环境保护的土地调控机制 从宏观调控的角度来看，单纯依靠财政政策和货币政策已经不能对经济社会的发展起到充分的调节作用，特别在资源节约和环境保护领域，更是缺乏行之有效的调控手段。改革开放以来的实践证明，对土地市场的有效调控可以促进经济增长；而土地供应一旦失控，经济发展必将出现问题。因此必须从土地管理的角度加强对资源和环境进行调控。3.3 资源节约与环境保护中的土地调控政策3.3.1 资源节约与环境保护中的土地供给政策要实现土地对资源节约和环境保护的调控作用，首先应收紧土地供应的口子，针对不同的土地类型实行相应的土地供给政策。 （1）从环境保护的资源节约的角度出发，对高效、低能耗、无污染或低污染的产业优先供地。这一方面有利于资源环境的可持续利用，另一方面通过土地优惠政策可以吸引投资转型，利于地方经济走可持续发展的道路8 9。 （2）由于我国处于经济发展的高速阶段，不可能对所有的高污染、高能耗企业一律喊停，因此对高能耗和高污染的企业首先应进行供地限制，在此基础上，更多的应通过土地配置政策减少其对环境与资源的破坏。 （3）对环境产生重大污染且难以恢复的高能耗、高污染企业应禁止供地，特别是对国家明令禁止的重型污染企业或高能耗企业，一律禁止供地。3.3.2 资源节约与环境保护中的土地规划政策 在土地利用规划中，通过土地环境性评价和规划环境影响评价，从资源节约和环境保护的角度出发，合理、有效地引导土地开发利用行为。土地环境性评价是土地利用规划的前期环境评价，以土地环境资源持续保全为目的，通过重点评价土地所具有的物理、环境性价值，来判断需要保全土地的环境功能或附近的开发地块对特定土地环境性的影响。规划环境影响评价的实质是在发展规划阶段对建设项目的环境影响进行前瞻性预测，通过考虑多个建设项目的累积环境影响和各种影响因素之间的协同效应，将环境、社会和经济作为一个整体进行系统的综合评价，并在高层次决策之前提供广泛的可选方案和环境措施。在土地利用规划中，应强化运用环境资源的目标与标准来评判土地规划对环境影响的重要性和可接受性。土地环境性评价与规划环境影响评价为发展规划的初步方案及其修订提供基础，它产生的信息在这个重复过程中以整体形式被用来修订提出的政策、规划及计划。因此，规划环境影响评价是政策制定的重要组成部分。3.3.3 资源节约与环境保护中的土地用途管制政策 土地用途管制制度是有效保护耕地资源、合理配置土地资源的重要手段。10目前的用途管制政策主要包括特殊用途分区管制、簇群分区管制、绩效分区管制、浮动分区管制以及条件式分区管制几种类型。在资源节约和环境保护中主要应采取绩效分区管制方式，其考虑的因素包括地形、排水、植被、景观以及可及性因素，依据分析的结果决定土地发展潜力，并反应在开放空间比率、不透水表层比例、密度和容积率等4 个管制指标上。为了有效地实施土地用途管制制度，首先要根据区域条件划分土地用途分区管制的等级；其次构建土地用途分区管制规则，一方面对区域土地使用类型本身进行管制，另一方面对区域土地用途转换进行管制，不仅要实现土地利用效益最大化的地区目标，还要确保不同用途之间的协调性；再次要建立区域土地用途转换的预评价制度，为土地用途转换提供决策依据；最后要重塑区域土地产权制度，保障土地用途管制制度的顺利推行11。3.3.4 资源节约与环境保护中的土地利用政策 土地作为资源环境的载体，通过调整用地结构，优化布局，能有效地节约资源、保护环境，同时土地集约利用水平在一定程度上能影响资源节约和环境保护的效果。土地利用方式从粗放型向集约型转变。首先，要以土地利用和城市规划为指导，提高城市土地利用效率；其次，要建立和完善城市土地利用的市场机制，深化土地制度改革，完善土地市场体系，加强对土地资源资产的管理，强化土地的资产功能；再次，需要建立集约利用评价指标体系，提高土地使用效率，对粗放利用行为采取严格的处理措施12。3.3.5 资源节约与环境保护中的地价管理政策运用地价管理实现资源节约和环境保护，需要两个方面的条件：一是要明确资源环境的产权，二是要明确土地利用行为对环境资源产生的影响。3.4 土地调控政策的外部条件 任何公共政策的实施都需要良好的外部环境和条件，土地政策作为宏观调控工具更是需要有相关外部条件的支撑。为了保证土地政策宏观调控得到有效的实施，必须从以下几方面改善土地政策作为宏观调控工具的外部条件。3.4.1 政府职能转变 为了避免政府职能的异化，要求政府从经济建设型转为公共服务型的职能定位，让政府重新回到裁判员的身份，作为游戏规则的制定人，避免或减少与民争利的现象发生。3.4.2 公众参与用地决策机制 土地政策宏观调控的实施必须有广大社会公众的参与，并接受全社会的有效监督，切实规避由于领导和部门的价值偏好或政府的“有限理性”所导致的政府失效现象。3.4.3 财政金融