促进杭州公交优先发展的对策研究_建立科学合理的价格形.pdf

促进杭州公交优先发展的对策研究 吴槐庆吴慎重 近年来 杭州市公交事业发展较快 但是 城市人口密度 增大 外来人员增加 社会车辆增多等造成了 行路难 停 车难 等问题 并已成为制约经济发展 影响投资环境改善和 人民群众生活的一个瓶颈 实施公交优先战略 是解决这一 问题的当务之急 而建立科学合理的价格形成和补偿机制 则是促进公交优先发展的必然要求 一 杭州城市公交营运基本状况及存在的问题 1 杭州市公交营运事业取得较大发展 但公交优先体系 尚未完全建立 到2 0 0 6年7月底 全市已拥有汽车 电车 4 3 3 8 辆 空调车占6 8 5 8 公交线路3 7 9条 线路总长度5 0 4 8 2 4 公里 日载客量1 9 6万人次 2 0 0 5年运送乘客7 2 9亿人 平均 每万人拥有公交车2 3标台 2 0 0 6年建成快速公交一号线并投 入试运营 平均车速达2 5 3公里 小时 目前存在的主要问题是 1 公交分担率不高 与北京 上海 香港等国内大城市相比 杭州不足3 0 的公交分担率 明显偏低 而社会车辆 私家车 个体交通出行率较高 2 行路难 现象突出 市区中心路段高峰时堵塞严重 公交运 行速度不快 营运效率下降 公交优先没有体现出来 3 公 交路网系统虽有较大改进 但站点覆盖面不广 少数重点线 路车辆不足 车内拥挤 同时部分线路搭载不足 运营能力分 布不平衡 2 符合 公交优先 战略的票价体系初步形成 但价格 机制尚不完善 在杭州实际运营的3 4 0条线路中 1元至2元 含 线路占7 7 4 2元至3元线路占1 7 4元以上线路占 5 6 成人I C优惠卡按规定票价的5 0 扣款 学生优惠卡按 规定票价的2 5 扣款 余额隔月作废 老年卡按季购买不限 次数 7 0岁以上老人实行免费乘坐 另外 伤残军人 因公致 残人民警察 盲人 离休干部 现役军人 优抚对象等免费乘 车 价格机制不完善主要表现在 1 价格机制不够协调 政 府在公交价格管理上强调公共福利原则 要充分考虑居民的 承受能力 为最大限度地提高公交利用率 只能采取较低票 价政策 且价格一经制定 很难随时进行调整 而公交企业的 车辆 燃料 原材料等都已实行市场价格 企业成本变化较 快 尤其在油价不断上涨的形势下 价格矛盾日益突出 2 公交票价体系不统一 比价不协调 突出表现在有的线路可 以使用I C卡优惠 有的则不能使用 同属公交车实行不同票 制 不同票价水平 公共汽车 出租车票价比价不尽合理 3 公交票价优惠办法不够合理 首先 成人和学生优惠卡乘车 优惠幅度较大 而当月余额又不能隔月使用 这种优惠导致 的问题是 一方面公交公司减少了收入 另一方面 当月余额 不退使乘客认为侵占了他们的利益 其次 公交I C优惠卡计 费中没有体现优质优价的原则 现行的一线二价 按普通车 空调车分别定价 线路使成人和学生I C优惠卡乘坐空调车分 别按普通车票价的5 0 2 5 扣款 所以乘坐空调车的乘客 付费较低 没有体现优质优价的原则 3 公交营运亏损严重 政策性亏损界限不清 财政补偿 机制尚不健全 资料显示 2 0 0 5年杭州市公交集团公共部分 亏损达2 4 1亿元 其它经营创利全部用于弥补亏损后 全年 实亏1 9 2亿元 公交运营亏损的主要原因 一是由于因承担 福利和完成政府指令性任务增加了支出 形成亏损 2 0 0 3 2 0 0 5年各类优惠卡的使用 使杭州公交集团平均每年减少收 益1 3 1亿元 二是由于运营成本的大幅度提高 致使亏损加 剧 近年来 油价持续上扬 公益性支出增加 公交基础设施 投入加大 市场刚性成本上升等使公交营运成本压力增大 三是受体制 管理 人员等方面因素影响 市公交公司客运成 本偏高 与此同时 政策性亏损界限不清 财政补偿机制尚不健 全 一是没有建立规范的 可操作的财政补偿机制 公交承担 社会福利和完成政府指令性任务 对部分群体实行低价或免 费 这些政策性亏损理应由财政予以补偿 但是 由于政策性 补贴的内容 界限 标准 程序 计算口径不明确 没有建立起 一整套规范的政策性亏损核算体系和标准成本核算制度 造 成目前只能按企业帐面实亏数进行补贴的状况 加上现行补 亏政策对企业经营没有任何约束作用 企业缺少足够的动力 去追求成本最小化和效益最大化 二是改制后的公交企业不 能同等享受补亏政策 由于补亏政策不一样 影响了公交企 业的自身改革 不利于不同所有制企业之间的公平竞争 三 是公益性优惠补贴难以计量 由于各种优抚群体凭有效证件 免费乘车的人数难以统计 由此产生的免收票价款收入不清 等问题 成本计量出现困难 四是财政补偿不足 据公交公司 测算 近年来 由于油价上涨 公益性支出增加 投入加大 市 场刚性成本上升 公共客运部分一直处于亏损状态 虽然财 政补偿逐年增加 但与亏损相比缺口较大 二 国内外主要城市公交运行模式及 价格管理方式的比较与借鉴 1 香港 巴黎 洛杉矶等几种公交模式 世界各国城市交 通定价大致有三种模式 一是以香港 新加坡为代表的以公 交为主体 小汽车为辅的模式 其特点是 城区土地面积小 人口密度高 所以以公交为主体发展城市交通 香港有专营 巴士 地铁 有轨电车 出租车等多种交通工具 其中专营巴 士和地铁是香港公交的主体和骨干 分别占香港每日载客总 量的3 7 和3 0 香港道路虽然较窄 但交通整体上呈堵车 少 事故少 污染小的特点 二是以公交为主体 小汽车为主 导的模式 如巴黎 曼谷 马尼拉等城市 巴黎是由快速铁路 和地铁形成的轨道交通体系 占整个城市交通中比重4 5 建立科学合理的价格形成和补偿机制 思考篇 2 7 P R I C E T H E O R Y 原材 料 燃料 劳务等成本上涨产生的亏损等 要遵循公平原则 对不同所有制的公交企业统一补贴或补偿 2 建立油价上涨与财政补贴联动机制 解决市场价格与 政府定价两种价格机制协调性问题 2 0 0 6年国家出台的石油 价格综合配套改革方案中明确规定 应对油价上涨 不能通 过提高公交票价来消化 建议设定一个合理的基期油价 当 超过基期油价时 增支部分由财政补贴 3 加大公交基础设施投入 要坚持以政府投入为主 科 学安排计划 多方筹集资金 强制规定居民区 大型场所 商 业区同步建设公交站场 对尾气治理和环保改造实行专项补 贴 积极吸引社会资金参与经营 4 实行税费减免 对公用事业附加费即征即返 公共设 施基础配套费的发放向公交倾斜 清理 减免涉及公交各项 收费 加大财政支持力度 并对公交免征燃油税 二 积极推进票价体制改革 进一步理顺票价体系 1 规范公交客票价格管理 按照 公交优先 乘客优先 的原则 在定价时要统筹兼顾企业 市民的利益 要把按综合 成本定价改为按运输成本定价 剔除与运营无关的非经营性 支出和非运输支出 并利用公交车辆 站牌等广告收入 抵补 运营成本 2 保持公共交通的低票价政策 缓解公交企业困境 不 能简单地通过涨价方式 调高票价将减少乘客 会加剧交通 拥堵 要统筹兼顾社会承受能力 按照最大限度吸引和满足 百姓基本出行的原则 以低于或等于运输成本的票价 向乘 客提供主要以社会效益为目标的客运服务 通过提高选择公 交为自己出行方式群体的收益 来提高公交分担率 3 改革完善优惠票制办法 进一步完善现行公交优惠票 制办法 对于普通市民 可设计多种公交优惠的 套餐 确定 多种优惠幅度 让乘客自主选择 要逐步降低I C卡优惠幅度 成人 学生优惠卡分别从目前5折 2 5折提高到7折 3 5折左 右 一线二价线路 成人I C优惠卡乘空调车按空调车票价进 行折扣 规范优惠乘车范围 扩大优惠线路 对享受免费乘车 者 推行只计次数的I C卡 便于计量和结算 三 以市场手段辅之以必要的行政措施控制交通工具 总量 确保公交优先 1 以价费杠杆限制私家车数量 香港等城市通过对私家 车征收高额首期登记税 燃油税 牌照费等 使实际用车费用 十分高昂 从而限制了私车发展 因此 加大私车使用成本 遏制私车过快增长势头 应是杭州实现公交优先的政策取 向 2 制定高额停车费及车位费标准 完善停车费调节车流 政策 杭州市自2 0 0 5年改革和规范机动车停放收费办法以 来 大幅度提高市中心区域 西湖景区停车费标准 但由于缺 乏收费调节机制 还没有达到控制车辆进入中心地段的目 的 因此 应加快建立收入调节和监督制约机制 实现减少中 心车流量 促进公交优先的目的 3 开征交通拥堵费 为了减少交通堵塞 世界各大城市 对市中心路段在特殊时段 向私家车等特定对象征收特别交 通拥堵费或通行费 可以考虑在周一至周五早7 0 0至晚6 3 0 对进入市中心车辆实行收费 对紧急救援车 公交车等特殊 车辆免费 以此减少中心交通堵塞 提升车速 4 采取其它行政手段治理堵车 借鉴罗马以及北欧等城 市的经验 可考虑规定双休日私车禁止行驶1 0个小时 但公 交车和博物馆都向市民免费开放 在主要商业街设立大量步 行街区 古老的狭窄街道和历史古迹只准行人和旅游大巴进 入 将保护历史遗迹和治理交通堵塞巧妙地结合起来 5 适度控制公务用车 一是控制公车数量 二是取消公 务用