信丰县山林权属纠纷的成因和对策.doc

信丰县山林权属纠纷的成因和对策江西林业科技信丰县山林权属纠纷的成因和对策施露红,肖伟华(信丰县林业局,江西信丰341600)2009年第5期摘要:以信丰县在林改中遇到的山林权属问题为例,分析江西省山林权属纠纷的主要成因,提出调处山林纠纷应遵循的原则和解决山林纠纷问题的几点对策,旨在为巩固林改成果,减少林业生产内耗,促进林业经济发展提供科学依据.关键词:林权产权;山林权属;纠纷;成因;对策分类-:F326文献标ij:B文章编号:10062505(2009)-003703江西省在全国率先推进林权产权制度改革,至今主体改革已基本结束,并取得较好成效.但是,山林权属纠纷的不时发生,在一定程度上影响了林改的工作成效,对社会稳定也产生了一定的负面影响.因此,及时调处和科学解决山林权属纠纷问题,对巩固林改成果,减少林业生产内耗,促进林业经济发展具有极其重要意义.1信丰县山林权属纠纷基本情况据调查统计,林改以来,信丰县共发生山林权属纠纷426起,面积达6133hm2.其中:工作失误积累造成的纠纷96起,占22.5%;少数村民弄虚作假的纠纷78起,占18.3%;租赁矛盾引发的纠纷61起,占14.3%;权属转移手续不完备的纠纷54起,占12.7%;集体间联营引发的纠纷45起,占10.6%;山林流转引发的纠纷42起,占9.9%;灭荒造林引发的纠纷35起,占8.2%;国营与村组集体联营引发权属的纠纷15起,占3.5%(见表1).表1信丰县山林权属纠纷基本情况统计2信丰县山林权属纠纷的主要成因2.1历次确权发证工作缺陷及失误的传递积累,是造成山林权属纠纷案件增多的主要原因我国的山林确权发证经历了土改,四固定,林业三定3个主要阶段,这3个阶段分别有各自的缺陷和失误;土改时,因为群众对党的政策不了解,害怕抬高成分,造成了部分山林的漏登和山林四至与面积的巨大差异;四固定时,由于没有具体的确权,发证的政策规定,这项工作完成的不彻底.目前许多县档案局至今未能查到开展四固定工作的具体政策,也找不到四固定山林所有权执照存根,只是在群众手中还散落有少数四固定时期山林所有权执照的手持联;甚至在有些乡,村至493保留有四固定时期山林所有权的空白执照,这就使那些零星的手持联真伪难辩.林业三定时,由于人力,财力,时间及技术力量的限制,发证工作也存在不少问题.由于没有四固定时期的山林所有权执照作依据,出现了比较多的按祖宗山,土改山的山场名和四至填写山林权证的现象;有的乡,村为了赶时间,甚至把空白证发到村,组,由村,组干部或者农户自行填写,这就造成了林业三定时期发放的山林所有权执照重照,和执照的四至与土改,四固定时期发放的山林所有权证照四至不相符,不规范,范围界址描述不清等问题.如崇仙乡山坑村林业三定工作不到位,村民仍按1953年土地证确定的权属经营管理.2.2少数村民带着争山的意图,弄虚作假在市场经济条件下,林地林木已大幅升值,极大多数的老百姓已摆脱贫困,且有经营山林的能力.少数村民为了眼前的利益,为了后代子孙的权益,钻历次确权发证工作存在缺陷及失误的空子,明显暴露出争的意图,有个别甚至已经到了弄虚作假的程度.如新田镇周坑村同金鸡林场争山,双方都有林业三定执照,但村里的执照在县档案馆无存根,有造假嫌疑.2.3租山种果引起的矛盾纠纷1990年代以来,赣南各县号召群众开发山地,大力种果.收稿日期:20o907一o2作者简介:施露红,女,助理工程师,主要从事森林资源培育和技术推广工作.?37?为了鼓励各种社会力量种果,市,县和一些乡出台了优惠政策,其中包括低价租山,简化审批程序和手续.有的地方租金定为3O15元,llIIl2?a,租赁期为50年.在签订协议时,有的自留山和责任山未经农户签字,而是以村组的名义签订租山协议,甚至是以乡镇名义签订协议.其中有一些果园,经过了一次或多次流转,产权关系更加复杂.林改后,林地升值,租金大涨,一些农户提出要回出租的自留山和责任山,或要求提高林地租金.如信丰县20012002年的果业工程征地.2.4权属转移手续不完备主要存在于原属同一个集体经济组织的公社(乡),大队(村),生产队(组)之间.当年,为了响应绿化祖国,大办社,队林场和发展果业生产的号召,先用地后办手续,甚至不办手续的现象成为常事,有的地方甚至存在着另一权利主体越俎代疱,将山林强行转让的现象.如信丰县大塘埠镇引进外商种植脐橙,由村委会同种植者签订林地转让合同,导致原山主有意见.2.5村组与社办林场的矛盾纠纷1970年代,提倡大办社办林场,成立社办林场的山林是从周边村组划入的,有的是无偿划入的,有的是给村组一定的利益分成.林业三定时,有的地方将山权和林权都确给社办林场所有,并发了山林证照.有的地方将林地所有权确给村组所有,林木所有权确给社办林场.林改前,这些社办林场基本上都进行了流转.林改期间,群众要求将社办林场的山林返还给他们.特别是山林少的村组,要求返还的意愿更强烈.信丰县小江镇湖东村岭下组同小江镇政府争议镇办林场权属.2.6山林流转引起的纠纷林改前,大部分集体经营的山林进行了流转,已流转的集体山林,有的流转不规范,群众认为有暗箱操作嫌疑.有的流转收入用途不公开,群众没有得到利益,意见很大.林改期间,群众诉求流转无效,要求收回山林,或要求得到流转的利益.但是流转的山林发生了经营活动,多数村组的流转收入也早已用完.如古陂镇墩高村集体山林流转,未召开村民代表大会表决,导致群众意见大.2.7灭荒造林引起的矛盾纠纷在2O世纪八九十年代全省灭荒高潮时,有些县自行出台了一些政策,如有个县出台文件规定:划给农民的自留山,责任山,限期造林种果,在1992年以前仍不造林种果的,收归集体经营.当时,有些农民没有按时在自留山或责任山上灭荒造林,由集体统一造林灭荒,现在农民看到山上有林木,有收入,林地升值,想要回山林.如大阿镇官洞坑村卢家组同镇政府争议19921994年灭荒造林的林木权属.2.8国营林场与村组集体联营山林产生的矛盾纠纷这类矛盾纠纷按时间划分有两类.一类是1960年代至林业三定时的联营山林,当时许多国营林场与周边的村组?38?签订协议,将村组的集体山林划给国营林场经营,联营期限有的订为几十年,有的订为长期.联营方式是山林归国营林场经营管理,村组集体得一定比例的林价.林改期间,一些地方的村组和群众认为原订协议利益分配不合理,要求提高利益分配比例,甚至要求将联营山林返还给集体经营.另一类是林业三定以后国营林场与村组签订协议,将村组集体山林,农户自留山和责任山给林场经营.当时,村组干部代表集体方与国营林场方签订协议,而作为自留山或责任山主的农户没有签字.利益分配也是集体方(包括自留山或责任山主)得一定比例的林价.林改期间,集体方除认为利益分配不合理外,农户还认为村组干部签订的联营协议不能代表农户的意愿,要求将联营的山林返还给他们自己经营.本次林改期间,村民强烈要求将自留山和责任山归还自己经营.如信丰县万隆林场,少量联营山林的合同没有签到农户.3调处山林权属纠纷的原lj113.1坚持保护森林资源的原则凡是存在山林纠纷的山场,除扑救森林火灾,森林病虫害防治外,不能从事一切林事活动.特别是要禁止砍伐林木,决不允许哄抢,盗伐森林资源.3.2坚持尊重历史原则对林改前流转的集体山林,要尊重历史,维护林业稳定经营.原则上要维护流转合同,不能用新的标准来衡量过去的事情,不能随意用两个2/3推翻原来的决定,但要完善合同条款121.3.3坚持有错必纠的原则特别是林业三定核发的山林执照,如果确实错发,要纠正.如果进行了人工造林,在纠正林地所有权和经营权的前提下,又要按谁造谁有政策,保护造林人的利益.3.4坚持分级负责处理的原则调处山林纠纷矛盾要实行分级负责.即跨县纠纷市里处理,县内纠纷县里处理,跨村纠纷乡内解决,村内纠纷由集体经济组织内部调处.无论什么样的矛盾纠纷,都要依法,按程序处理,并建立好调处档案.4解决山林权属纠纷的几点对策4.1高度重视山林权属纠纷调处工作的重要性县,乡两级政府及相关部门充分认识到纠纷调处对明晰山林产权,实现山林权属稳定,实现社会稳定,建设和谐社会的重大意义.不是单纯地从减少或抑制群众上访的角度而去被动应付,更不是企图用拖的办法等待纠纷自生自灭.而要从以下两个方面着手:加强县,乡两级山林权属争议调处的力量.在山林纠纷比较集中的情况下,县林业主管部门及时抽调精干力量,成立永久的专门调处机构,乡,镇人民政府也指定了专人负责山林纠纷调处工作,并严格按照江西省山林纠纷调解处理办法的规定进行分级调处;建立了山林纠纷调处工作制度,实行定人,定案,定时的全程负责制,规范山林纠纷调处及参与行政复议,行政应诉的全过程.4.2充分尊重群众意愿,实行民主决策,规范流转流转产生的权属争议,多数都是因为没有充分听取群众的意见,没有严格执行两个2/3翻(即参加村民会议或村民代表会议的人数必须超过应到会人数的2/3,表决通过的票数必须达到应到会人数的2/3)的民主决策程序所造成的.为了解决这个问题该县在乡(镇),村,组每一级基层组织都建立了有效的民主决策机制,不仅仅是从形式上,更重要的是在实质上尊重群众的建议权,决策权,让群众参与政策的全过程.同时,在调处纠纷过程中,始终贯彻还权于民,让利于民的林改政策,正确处理好集体和个人的利益分配关系,确保群众得到实惠.4.3认真研究政策法规的适用,实事求是处理历史遗留问题针对大量的林业三定重照问题,认真追溯其权源依据,不简单化的认定为重照.因我国对山林权属的确认,在不同时期有着相应的政策,而且这些政策保持了很好的连续性.尽管江西省山林纠纷调解处理办法第二十一条规定县内山林权属争议,以林业三定时期确定的权属为依据,但在重照的情况下,应当往四固定,土改时期追溯;如果属同一个公社(乡),大队(村),并在四固定时期有过调整,那么只有林业三定,四固定的山林所有权执照同时重照,才能认定为重照;如果属不同公社(乡),大队(村),还可以前溯到土地改革时期.只有这样,才能实事求是地认定山林所有权的归属.对于四至界址的争议,特别重视现场调查和核对证据的工作.在现场调查核对时,应分别由双方当事人指认地名,争议范围,已发权证的四至界址,分别勾绘成图,并制作包括经营事实在内的现场调查笔录,交指认方签字认可.只有对现场真实情况有了深刻了解并加以锁定,才能正确适用江西省山林纠纷调解处理办法第二十九条的相关规定.对于公社(乡),大队(村)办林场及果业开发中出现的问题,要区别情况,按照政策分别处理.通过实施上述山林权属纠纷调处原则和处理对策,信丰县的426起山林权属纠纷有394起已得到较好调处,起数调处率达92.4%,面积调处率达85.67%,效果十分显着.综观江西省,其他地方也存在类似的山林权属纠纷,事实说明,只要我们扎实地做好确权工作,积极消除纠纷发生隐患,认真分析纠纷成因,正确运用法律,法规,多数山林权属纠纷是可以.预防和解决的.致谢:承蒙江西省林业科学院彭九生研究员校审并提出宝贵意见.参考文献:【1】江西省第七届人大常委会.江西省山林权属争议调解处理办法【R】.南昌:1990.2】2中共江西省委,江西省人民政府.关于深化林业产权制度改革的意见【R】.南昌:2o04.【3】江西省第十届人大常委会.江西省森林资源转让条例【R】.南昌:2004.CausesofDisputesonForestOwnershipandItsCountermeasuresinXinfengCountySHILuhong,XIAOWeihua(XinfengForestryBureau,XinfengJiangxi341600,China)Abstract:IncaseofdiputesonforestownershipduringtheforestpropertyfightsystemreforminXinfengCounty,themaincausesofdisputesonforestownershipinJiangxiProvincewereanalyzed.Principlesthatshouldbefollowedinmediatingthedisputesonforestownershipandsomecountermeasuresofr