公共经济学.doc

市场经济是一种混合经济，存在着由私人经济和公共经济共同构成的经济体系。作为一门以公共经济活动为研究对象的学科，公共经济学担负着特殊的使命。理论和实践中的许多问题，包括公共部门效率、政府和市场如何共同实现资源有效配置等，均需要在公共经济学的框架体系中加以研究和探索。与经济社会和公共部门的发展相伴随，公共经济学的地位和影响也日益受到关注。在这一背景下，本文从公共经济学的学科价值、思维方式和未来发展三个方面展开讨论，以期对公共经济学加深理解，促进公共经济学学科发展。一、学科品质：超越市场用“品质”一词来讨论学科，实质实质上是对学科进行定位,或是对学科论理论个性、存在价值、现实意义的进一步发现、彰显或强调。我们公共经济学的品质,主旨即在于提升公共经济学的理论品格，强化它的现实针对性，从而使这种理论成为一种“能为”理论。1从学科背景看英国产业革命之后，新兴资产阶级要求摆脱封建残余的制约，认为最好的政府就应该实行最少的干预，主张实施“自由放任”的经济政策。这一时期古典经济学说背景下的财政理论主要研究的是财政收入与支出问题，尤其是侧重对财政收入方面中的税收问题的研究。当资本主义经济发展到20世纪初期，就在国家的物质财富迅速膨胀、国民的物质生活水平得到提高的同时，其固有的社会和经济矛盾也开始逐渐暴露出来。失业率上升、贫富差距拉大、经济危机爆发等问题日趋严重，破坏和抵销着社会经济的发展成果。面对种种新的经济问题，市场调节机制这只“无形之手”开始失灵了。21世纪30年代的资本主义大萧条使经济学发生了重大变革，英国经济学家凯恩斯的宏观经济理论为国家干预经济、稳定经济运行提供了重要依据。美国总统罗斯福的新政使得国家宏观调控这只“有形之手”的作用得以充分地发挥。在对市场进行调控和驾驭的过程中，政府逐渐显示出了它对经济运行所产生的重要作用，公众也越来越认同政府对社会经济事务的干预，并且期望政府在宏观经济和公共事务领域能够发挥更大的作用。社会生活的变革，总是会伴随着理论领域的创新。在政府调节职能和规制作用逐步扩大、社会成员对政府提供的公共产品的需求日益增长的同时，如何掌控和预测政府经济活动的全部结果、如何评价政府各种经济政策的效果、如何界定公共部门活动的范围以及如何科学地组织这些活动等等，都是传统财政学所无法解决的崭新问题。这样一来，用以解决上述问题的公共经济学便在20世纪纪中期诞生了。20世纪纪50年代末出版的马斯格雷夫的财政学原理：公共经济研究一书，首次引入了“公共经济学”的概念。马斯格雷夫在此书的开篇就指出:“有此伟大的经济学家著名的有李嘉图、魏克塞尔、艾奇沃斯和庇占研究了税收理论，但很少涉及公共支出理论。的确，我一直不愿把本书看作是对财政理论的研究。从很大程度上说，问题不是资金问题，是资源利用和收入分配问题，而不是流动性或投资收益问题。因此，最好把本书看作是对公共经济的考察。要是仍然用一般常用的题目，那也只是为了避免读者感到生疏的称谓。围绕着政府的收入支出过程出现的复杂问题传统上称为财政学。”马斯格雷夫认为，虽然政府的活动牵涉到收入的来源和支出的流向，但它本身并非一个资金问题。从这样的意义上讲，政府收支活动与资源配置、收入分配、充分就业以及价格水平稳定和增长之间关联程度，更胜于它与货币、资本市场之间的关系。所以，在马斯格雷夫看来，公共经济理论的任务更多的是研究公共预算管理中出现的经济政策问题。2从学科边界来看要准确地认识公共经济学的研究范围，首先需要对公共部门作出科学的界定。公共部门包括政府部门、各种非政府公共组织（NGO）和非营利机构（NPO），它泛指拥有公共权力，依法管理社会公共事务，以谋求社会公共利益为目的的组织体系以及由政府投资开办，并以国有形式运行的公营企业、学校、医院等组织体系。伴随着经济社会的发展，公共部门也相应地得到了迅速的发展。规模和范围都在日益扩大，而且在公共事务和经济发展中发挥着重要的作用。公共部门介入社会经济活动，需要运用各种经济资源，需要讲求经济效率和进行成本收益分析。在由公共部门向社会提供各种类型的纯公共产品和准公共产品的过程中，需要确定合理的目标，并依据特定时期的目标。在对社会公共利益进行选择“综合”分配和落实的过程中制定合理的公共政策。公共政策以其所特有的导向功能和调控功能，保障市场经济的持续健康发展，满足社会成员对公共产品和服务的消费偏好，以达到既定的效果。越是发展市场经济，就越是需要强化政府的宏观调控作用，提高公共部门经济活动的效率，并为此制定和执行目标明确切实有效的公共政策。归纳起来说，公共经济学方面的研究领域主要包括三项内容：一是清晰地界定公共部门应该主要从事哪些经济活动以及如何有效地加以组织和实施；二是尽可能地把握和预测公共部门经济活动的各种结果；三是对各种政策的制定和实施情况科学、公正地进行评估。从这个意义上讲，各种类型公共产品的供求、公共部门的经济行为及其效应问题等，均是公共经济学研究体系中的重点内容。3从学科任务来看美国经济学家萨缪尔逊教授有一句名言:市场是没有良心也没有理性的。这句话常常被一些人误解和误读，认为是对市场经济和市场制度的根本否定。其实，了解萨氏思想的人都知道，他的原意应该是，市场既是在人类现有智力水平和发展条件下唯一可用的经济制度，又是难改先天缺失的制度。那么，由谁来弥补市场的先天缺失呢?现实生活的答案只有一个，就是政府。由此，我们也可以进行同理性推论，依赖政府而弥补市场的先天缺失，也是在人类现有智力水平和发展条件下唯一可行的选择。如此一来，政府在市场经济活动中的基本功能就非常清楚了弥补市场缺失的良心和理性。良心的涵义，就是政府应该更能体现社会的公平和公正；理性的涵义，则是政府应当能够更好体现资源配置的效率原则。然而历史证明，政府并不是先天就能够起到弥补市场缺失的良心和理性的。政府要真正起到这样的作用，第一靠严格的制度约束，这是政治学所要研究解决的问题，第二靠政府行为理性水平的提高，这就是公共经济学所要研究解决的问题了。4从学科目标来看长期来，许多大专院校设立财政、行政管理等专业，一厢情愿地为政府部门培养人才。然而，他们并不领情。个中原因很多，但与毕业生的适应面太窄有很大的关系。公共经济学的兴起，为实现从单纯为某部门培养人才转变到为整个公共部门培养人才开辟了道路。按照公共经济学的逻辑，公共部门的所有活动均须从成本收益、供给需求、公平效率等经济原则出发去审视。这就意味着，所有公务员都应系统地学习过公共经济学。正因为如此，许多公务员身处政府部门，却不知公共产品为何物。期望他们从经济学视角去关心和思考公共部门的活动，也就成为奢谈。举例来说，许多公务员对为什么要设立众多的政府职能部门说不出所以然。如果用公共经济学中的政府规制理论去解释，就很容易使人明白。由于自然垄断及信息不对称现象的存在，微观经济活动需要政府规制，通过规制可以降低人们搜索信息的成本。但是，政府规制又会引起寻租活动，规制成本也是相当可观的。这就是说，规制的范围不是越宽越好，程度也不是越深越好。可见，哪些部门该花钱或多花钱，哪些部门不该花钱或少花钱，总共需花多少钱，成本与收益状况怎样，对这些问题都必须做到心中有数。为使所有公务员都系统地学习过公共经济学理论，目前大专院校中的财政学专业或财税学院不应该被撤消，但是，要转变人才培养的目标。二、思维方式：着眼公共所谓思维方式，就是思维主体在实践活动基础上借助于思维形式认识和把握对象本质的某种手段、途径和思路，并以较为固定的、习惯的形式表现出来。1研究方法的多重性任何一门学科，不仅都有其特定的研究领域，而且还应该有其相应的研究手段或研究方法。公共经济学是一门经济科学，要分析公共经济学的研究方法，首先需要掌握经济学研究方法的科学基础。与研究方法具有最紧密联系的三种科学基础是实证主义、规范主义和实用主义，这三种科学价值主张在形成经济思想和从事经济学研究的观念中发挥着主要的作用。实证主义，包括逻辑实证主义起源于自然科学，它强调实证的知识，以它为基础的经济研究注重客观性的重要性，即要提供可验证的证据以支持一个描述性的结论，并且要在可能的情况下更多地使用计量和数量表示。规范主义认为，关于条件、状况、事物和行为的好与坏的知识对于产生规则性知识是有效的，甚至是必要的。因此，在有关效率、福利等价值问题的经济研究中，规范主义更具重要性。实用主义强调如何更好地解决眼前的问题，它正在对经济研究产生日益增长的影响，使经济学家把更多的注意力放在解决问题上，各种决策的制定都在某种程度上体现着实用主义。实际上，这三种科学基础在经济研究方法中是不应该被分割开来的。没有一种科学基础居于支配地位，三种基础都是有用的，并且可以相互融合，只是在研究不同类型的经济问题时，对实证主义、规范主义和实用主义这三种科学基础的应用上会有所侧重。因此，在公共经济学的研究方法当中，我们应该从这三种科学基础中汲取营养，依据要分析的不同问题而有重点地选择。例如，在进行公共经济学的基木理论研究、基木描述性研究时，以实证主义和规范主义这两种科学基础为主；而在公共政策研究时，可以更多地强调实用主义，但同时也不能忽略另外两个科学基础。我们知道，实证分析主要研究经济活动的内在规律，寻找经济变量之间的关系；规范分析则强调价值判断，对经济现象按某一目的或方向进行论证和说明。实证分析和规范分析并不是对立的，而是一个问题的两个方面。规范分析为实证分析提供指导，实证分析又为规范分析的价值偏好提供了基础。公共经济学的研究恰恰需要实证分析和规范分析的有机结合。公共经济学将“理性经济人”的假设前提引入到公共资源配置领域之中，将公共部门模拟成市场经济中追逐效益最大化的利益主体，运用实证分析手段研究公共部门的活动领域和公共收入与支出的经济影响，揭示公共经济学中的基木原理；运用规范分析手段处理效率与公平之间的关系，评价可供选择的各种制度和政策的效果。成本一收益分析法和公共支出绩效评价方法，应该是公共经济学中所运用的特有的分析手段和方法。用“成本一收益”方法来分析研究经济活动的效果，在微观经济领域使用得比较多，在公共经济迅速发展的今天，公共部门对经济活动的介入，同样需要有效率地使用资源，因此也要运用成本一收益分析的方法来研究一项经济政策对社会产生的收益和社会为此而付出的代价。运用“成本一收益”方法来考察公共部门管理经济的活动，在对公共部门管理经济所费成本和所得收益进行界定，从而科学地评价公共部门参与经济活动的合理性，并以此来确立政府管理经济的“度”，进而寻求最优的经济管理体制，促进经济的进一步发展。与成本一收益问题不同，公共支出绩效是指公共支出活动所取得的实际效果，它所反映的是政府为满足公共需要而进行的资源配置活动与相应的社会实际效果之间的对比关系，着重研究公共部门配置资源的合理性和有效性。公共支出绩效评价，是指按照统一的既定标准，对公共支出的行为过程及其效果进行的综合评价。公共支出绩效评价方法既要对公共支出情况进行评估和监控，而且更要考评公共部门职能的实现程度，强调公共支出管理中目标与结果之间的关系，从而形成一种面向结果和绩效的全新的评价体系和方法。此外，诸如局部均衡分析与一般均衡分析方法、博弈论方法等，也可以在公共经济学的研究中发挥应有的作用。局部均衡分析是在许多经济变量中假定其他变量不变的条件下分析两个变量之间的关系。其中，一般均衡分析是以一组公设开始，研究体系中的所有变化相互作用的关系。这两种方法实际上是定量分析的方法，是对经济行为规律深入认识的表现。局部均衡分析常作为一种有用的手段对问题作初步的分析，而一般均衡分析无疑是最适合分析政策全部影响的分析框架。就博弈论而言，它的研究方法一般分析特定应用，通过提供一套研究利益冲突与吻合的方法，将特定经济问题纳入博弈理论要索以转化为待研究的博弈局势，而后加以分析解决。博弈论更加突出理性人假定，以个人理性为基础，均衡概念越精炼，理性的要求也就越强。博弈论对个人理性和集体理性的矛盾进行研究，探讨在决策个体内在个人理性基础上如何达到集体理性。它强调的是设计一种激励相容的机制，这种机制对个体理性具有自我实现的机能，即在这种机制中，个人理性自我实现并自发地达到集体理性。作为一门方法论科学，博弈论还提供了分析和解决经济问题的独特和新颖的具有战略思维的思想方法。公共经济学作为研究公共部门经济行为及其效应的学科，也包含对个人理性与集体理性的矛盾与相容的研究，因此，在公共经济学的分析方法中采用博弈论的方法将为研究各种经济现象开辟出全新的视野。2学科发展的交叉性与其他相关学科进行交叉研究，从世界范围看公共经济学科的发展存在两个明显的趋势：一是学科研究对象在内涵上不断扩展，二是学科构筑基础不断拓宽。因此，构建理论框架要立足目前的实际情况，就必须结合有关学科进行交叉研究。比如政治学、管理学、甚至是物理、数学等理科学课。3问题缘发的相互性作为公共经济诸问题的缘发，不是单方面的，很多问题有一果多因的特点，也有一因多果的特点。这方面作为无形的公共产品公共经济政策最能说明这点了。4价值取向的和谐性经济学研究的价值取向是节约、互利和均衡（和谐），公共经济学也应如此。节约主要是从经济学的三大假设之一的“稀缺性”假设出发的；互利，从表面上看其实并不符合经济学的“经济人”假设，但是如果我们把“经济人”的长远利益与暂时利益联系到一起来看时，还是应该以长远利益为主；均衡是经济学最终要达到的一种目标，不管是人与人之间的均衡还是人与自然界之间的均衡。三、未来发展：前途无限1公共经济学在中国兴起的原因与特点在国外，公共经济学虽然起源于19世纪80年代，但由于语言上的原因，直到20世纪50年代以后才在英语国家广泛流传。在国内，直到90年代中期才为人所知。（1）公共经济学在中国兴起的原因无论国内国外，公共经济学的兴起主要有以下三个原因。适应经济环境变化的需要。经济学流派的兴起，新兴经济学分支学科的诞生，总是经济环境变化的产物。经济时代和经济环境的深刻变化，诱使经济学家们从过去单纯研究政府收支本身，转变到从更广泛、更深层的角度研究公共部门的经济活动。在国外，随着凯恩斯主义的逐渐兴盛，政府广泛地干预经济，公共部门的活动范围逐渐扩大。经济时代和经济环境的深刻变化，诱使经济学家们从过去单纯研究政府收支本身，转变到从更广泛、更深层的角度研究公共部门的经济活动。在国内，随着市场经济体制的逐步建立和完善，公共部门的体系要重建，职能要转变，行为方式要调整，效果评判标准也要发生变化。这样，客观上要求有一整套较为系统的理论，对公共部门的经济活动进行分析。适应财政学理论创新的需要。一些西方经济学家之所以主张以公共经济学取代财政学，原因之一是“财政学”这个名词不能概括公共经济活动，容易使人误解。正如马斯格雷夫所说，“财政这一名词，传统地应用于包含税收和支出措施的那套政策问题，这不是一个好名词，因为根本问题不是资金方面的，而是涉及资源配置、收入分配和就业水平的。”中国创立于50、60年代的财政学，以收、支、平、管为基本框架，具有明显的“就财政论财政”色彩。虽说90年代以来出版的财政学教材已开始摈弃这种体系，但在许多人心目中，仍认为财政学仅仅是研究政府收支的学问。财政学教学领域的专家学者，对理论创新有着强烈的冲动。在本土化的公共经济学一时还难以创立的背景下，引进欧美的公共经济学或据此进行改写，就不失为一条较为现实的途径。适应经济学方法创新的需要。盎格鲁萨克森传统的财政学基本上沿用演绎和归纳的研究方法，斯堪的纳维亚传统的财政学把“边际革命”所产生的经济理论及分析方法引入到财政研究中，这种方法的创新推动了学科的发展。以后，以布坎南为代表的学者，基于对“经济人”假设的坚持，帮助人们打破慈善政治家、慈善官僚政府的幻觉，对隐含在支出和税收背后的政治因素进行了深刻的分析。公共选择理论的兴起大大拓展了财政学的视野，彻底改变了财政学“就财政论财政”的窠臼，开创了“就政治论财政”的全新局面。另外，自50年代以来，大量数学工具的运用又使公共产品、公共选择、最优税收等理论都得到严格的证明。（2）中国公共经济学发展的特点第一，以公共产品的供求及其经济效应为主线构建框架体系。尽管各种版本的公共经济学教材和专著，在框架体系上各有千秋，但基本上是围绕公共产品这一核心概念展开讨论的。因为人们认识到公共需要、公共部门、公共支出、政府税收、公共预算、公共债务、政府分权、公共企业、公共定价等都与公共产品紧密相关。也即，人类欲望的满足需要公共产品，而公共产品的特点决定它只能由公共部门提供，公共支出是公共部门提供公共产品的成本，政府税收和公共债务是成本的补偿机制，公共预算是公共部门配置效率的制度保证，不同层次的公共产品供给要求实行政府分权，某些公共产品要由公共企业直接生产，有些具有公共产品性质的产品必须实行公共定价。第二，以西方学者的公共经济理论成果为主要构件来源公共经济学虽然只有几十年时间，但作为其前身的财政学却有200多年的历史，即使从斯堪的纳维亚的财政学算起，也有一个多世纪的发展史。经过几代人的探索和研究，已经产生了不少研究成果。对于西方学者的研究成果要批判地吸收，我国经济学界大体上已对此形成共识。然而，究竟什么层次上的成分更值得我们借鉴，这一点尚存在不同的看法。一种比较流行的观点是，西方学者的研究成果中，总的理论体系是非科学的，只有那些具体的做法和经验值得我们借鉴。其实，从建构和发展公共经济学的角度来说，西方学者的研究成果中，恰恰是那些比较抽象的、理论性较强的内容，对我们更有参考价值。这是因为市场经济体制是我国经济改革的目标模式，尽管我国要实行的是社会主义市场经济，但是理论和实践都证明，只要存在市场机制，就必然有缺陷，并不因为有“社会主义”的限定就不存在市场缺陷，社会主义市场经济同样不可能同时具备完全竞争市场所必不可少的几个条件。公共部门从事经济活动的目的仍然是为了弥补市场缺陷，公共经济活动同样要受一定政治制度的约束。倒是那些关于公共经济具体制度设计和运作的对策建议，恰恰没有多大的参考价值，毕竟每个国家都有自己的国情。举例来说，公共产品的非竞争性和非排他性决定，通过征税方式来补偿其供给成本是最理想的途径。这是带有规律性的结论，市场经济的国家都是如此，我国概莫能外。然而，具体税收制度的设计必须从特定时期的国情出发，照搬发达国家的某个税种，必然难以奏效。2中国公共经济学应着重研究的十大问题公共经济学是理论和实践结合较强的一门学科。实现公共经济理论的中国化，必须围绕社会主义国家、市场经济、经济转型时期这三大特征，注重研究中国的实际问题，研究影响改革和发展的主要问题。对于这些主要问题的研究，构成了中国公共经济学未来发展的基本框架。（1）政府、市场的边界和效率。我国正处于经济转型时期，转型的过程是长期的，不断变动的。政府与市场的关系，也不是一成不变的，而是随着时代的发展和经济环境的变化不断作以调整。公共经济学必须适应并促进这一调整。政府与市场作用的范围和领域应有一个有效的边界，一旦超出范围，政府干预和市场机制都会带来低效率。“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是它们做得太多。”政府作用有效发挥，依赖于政府活动领域、政府规模和职能。应根据我国转型期的任务，合理确定政府活动领域和适度规模。政府规模的确定应该与我国的政治体制、经济体制、经济发展阶段、人口数量和质量、文化传统、自然资源等基本国情相适应。正确处理中央政府与地方政府的关系，做好二者事权和财权的划分。同时，还要注重研究政府的公共代理行为、政府本身的激励机制、X无效率、权力寻租等问题，提高政府的运作效率。（2）社会主义基本经济政治制度与公共产品供给和选择。借鉴西方公共产品和公共选择理论，建立与我国社会主义基本经济政治制度相应的公共产品需求表达机制和决策机制，合理确定公共产品的供给范围、供给规模和供给方式，并合理划分政府间公共产品的供给职能和范围，提高供给效率，特别是针对当前农村公共产品严重缺乏现象，加强对农村公共产品的供给问题的研究。（3）最优税收理论与税制改革和设计。对我国税制改革的效果进行全面分析和评价。从我国现实情况出发，借鉴西方公共经济学的分析方法，研究直接税与间接税的合理搭配问题，寻找一组特定效率和公平基础上的最适商品税，实现扭曲效应或超额负担最小。对于所得税，确定最适累进（或累退）程度，以便既实现公平又兼顾效率。研究逃避税和税收征管因素对税制设计的影响。在此基础上，对我国未来税制改革进行科学、合理设计。（4）公共支出范围、规模和效率。从处理公共经济与民间经济之间的资源分配关系角度，具体分析公共支出的基本理论，研究公共支出适度规模的变动规律及决定因素。详细分析政府支出的具体领域，研究公共支出结构的最优化理论，并对优化公共支出结构的目标、途径和各类支出标准进行研究。探讨公共支出管理的方法，提高支出效率。研究我国公共预算管理制度的改革途径，完善公共预算编制的程序和方法，强化预算约束力。（5）社会保障、教育、卫生、社会环境问题。分析我国现行社会保障制度，社会保障养老金、失业保险金、劳工补偿费以及对老年人、低收入人群的医疗保健和医疗补助等，所有这些都需要从理论上和经验上进行研究，并成为重点研究的领域。教育、卫生、社会环境事关我国经济社会的发展和人们生活质量的提高，因此，也应成为公共经济学的重点研究的领域。（6）财政分权问题。分析、评价1994年分税制财政体制效果，结合我国经济、社会形势的发展、变化，对财政分权作以新的安排，从制度上规范中央与地方的关系。财政分权的调整核心在于科学的界定政府间的事权和支出范围，在此基础上，合理确定各级政府的财权，使地方财政真正成为一级独立的财政。（7）收入再分配问题。改革开放以来，我国的收入差距在短时间内迅速扩大，并且在今后一段时间将会呈现继续扩大的态势，因此，收入再分配将成为今后公共经济学研究的一个重要领域。再分配政策的目标是保证经济的公平、公正，它包含了人们参与市场权利的公平、竞争规则的公正和人们收入结果的相对均等。要实现这一目标，需要建立以政府再分配为主体，社会自愿再分配方式为补充的再分配体系。在这个分配体系中，国家财政居于核心地位，社会捐赠等社会自愿保障与救助机制为补充，前者分配依据的是“公正原则”，后者分配依据的是“道德原则”。（8）公共规制和公共定价。自然垄断行业是我国今后改革的重点领域。如何对这些行业进行有效率的规制，是公共经济学研究的一个重要课题。公共规制研究的重点是激励和信息约束下规制政策的选择问题。在规制者与被规制者之间存在信息不对称的前提下，通过制度设计，最大限度地激励被规制者，以达到激励相容。根据不同的激励强度，确定合理的公共定价水平和公共定价体系。（9）公共经济政策的分析和评价。研究公共经济政策的目标、工具、传导机制和政策效应，并对政策的具体实施情